新时期循环经济发展的机遇、挑战与对策

张德元

发展循环经济是我国经济社会的一项重大战略。经过近20年的持续推进，我国循环经济理念深入人心、示范试点广泛开展、法规政策体系不断完善，发展成效得到国际社会广泛认可。当前，我国循环经济已经由理念推广和试点探索阶段进入制度建设和全面发展阶段。面对新时代的新使命，循环经济发展亟需坚持问题导向，创新发展举措，把循环经济作为实现高质量发展的重要支撑，全面推进。

一、新时期循环经济面临的重要历史机遇期

（一）循环经济逐渐成为实现生态文明的基本路径

发展循环经济通过源头减少资源能源消耗、过程中开展清洁生产、末端加强废弃物回收利用，实现了资源集约节约利用与减污降碳的有机统一，是我国实现经济社会发展与资源消耗、环境污染脱钩的唯一路径，也是走向生态文明的必然选择。当前，发展循环经济已经成为全球共识，各国普遍把发展循环经济作为破解资源环境约束、应对气候变化的重要手段，德国、日本、欧盟多次更新了各自的循环经济推进计划。

（二）循环经济逐渐成为产业链供应链安全的重要保障

通过发展循环经济，构建覆盖全社会的资源循环利用体系，使再生资源成为重要的资源来源，从而确保产业链供应链安全。2021年，我国主要再生资源回收利用量超过3.6亿吨，废钢、废纸、废铜、废铅占钢铁、纸、铜、铅产量的比例分别达到了22%、54%、35%和47%。预计到2030年，我国再生资源占各类原材料的比重将超过1/3，成为最主要的资源来源之一。未来，各国对资源的“争夺”将由原生矿产资源延伸到废弃资源领域。

（三）循环经济逐渐成为实现碳达峰碳中和的重要手段

发展循环经济可以实现对材料和产品的循环利用，从而实现节能降碳并提升产品碳封存能力。例如，每利用1吨废钢，可相应替代4.3吨铁矿石，节约0.4吨焦炭或1吨左右的原煤消耗，降低二氧化碳排放1.6吨。据测算，到2050年发展循环经济可以减少全世界水泥、钢铁、塑料和铝等材料生产中40%的二氧化碳排放，總量超过37亿吨，成为实现碳达峰碳中和目标的重要支撑。

二、新时期循环经济所面临的四大挑战

（一）探索性的推进方式亟待向常态化推进方式转变

当前，我国循环经济发展主要采取自上而下的方式，通过制定循环经济专项规划、开展各类示范试点、发布各类文件等方式明确不同时期的发展重点和发展任务。但由于缺乏基础数据统计体系和考核评价机制，各地在推动循环经济发展中没有工作抓手，存在着“底数不清、效果不明”的问题，出现了“以规划落实规划”“以文件落实文件”“干好干坏一个样”“干与不干一个样”的现象，循环经济发展是一本“糊涂账”。

（二）短期激励为主的推进方式亟待向长效机制建设转变

当前，我国在推动循环经济发展过程中更多采取的是以开展示范试点、给予投资补贴、实施税收优惠等短期激励政策为主，财政负担较重，长期也不可持续。反观日本、欧盟等主要经济体，主要是通过实施生产者责任延伸制度，设定生产企业再生原料使用比例要求，建立排放者付费制度等长效机制，采取市场化的推进方式激发生产企业参与废弃物循环利用体系建设的积极性和主动性，从而构建以生产者责任为核心的资源循环利用体系。

（三）产业“小散乱”状态亟待向规范化规模化发展转变

在回收环节，仍以“走街串巷”式的个体流动回收为主，流动商贩和个体户回收所占比例大约为90%，安全和环境事故频发，与资源循环利用产业整体定位极不匹配。在加工利用环节，我国再生资源利用企业数量增长迅速，从2012年的7455家增长至2022年的265203家，但注册资本超过10亿元的企业仅有4家，行业集中度低。企业长期处于低水平重复建设和恶性竞争状态，劣企驱逐良企现象十分普遍，如动力电池拆解加工产能利用率还不到10%。

（四）国内循环为主亟待向国际国内双循环发展格局转变

2017年，我国全面禁止“洋垃圾”进口，由直接进口废旧物资转向进口再生原料，从而避免对我国造成环境污染。但由于再生原料国际竞争激烈，2021年我国可用作原料的再生资源进口量仅为382万吨，同比下降57%；与2014年的4132万吨相比更是减少了91%。但随着我国商品出口量的快速增长，大量资源会随产品出口到国外，面临“有去无回”的窘境。如高度依赖进口资源的新能源电池领域，预计到2030年每年随车出口量就会高达60万吨。

三、新时期发展循环经济的对策与建议

（一）加快建立循环经济基础统计和评价考核机制

一是将主要再生资源回收利用等指标纳入统计部门统计体系，并在人员和经费上给予保障；二是鼓励各行业协会充分利用行业组织优势，开展重要资源循环利用数据运行情况的监测和统计；三是建立循环经济评价考核机制，加大对各级政府和园区的考核力度，发布区域循环经济发展指数，对各地循环经济发展情况开展定量评价。

（二）加快完善循环经济的市场化长效推进机制

一是加快修订《循环经济促进法》，增强法律约束力，在此基础上加快制定建筑垃圾、废旧电池、塑料污染防治、退役新能源装备等专门条例或管理办法，完善循环经济法规体系；二是加快在汽车、动力电池、铅蓄电池、风机叶片等重点领域制定实施生产者责任延伸制度；三是出台主要再生资源推广使用制度，引导生产企业加大对再生原材料的使用力度，推广使用再制造产品；四是在建筑垃圾、磷石膏、钢渣等大宗固废领域探索建立排放者付费制度。

（三）加快推行重点废旧物资回收利用准入制度

一是开展废旧物资回收特许经营试点，现有个体和流动回收人员可采取联合的方式按要求进行注册登记获得特许经营资格，也可以加入获得特许经营权的企业，进行企业化规范化经营；二是在废旧动力电池、废塑料、废橡胶、铅蓄电池、废旧风机叶片、退役光伏设备等领域全面施行行业准入制度，制定准入标准，有序推动现有产能升级改造，严格控制新增产能建设，防止低水平重复建设；三是加大对报废汽车、废旧电器电子产品资质拆解企业的清理整顿，对“空占指标”但不实际经营的取消其拆解资质。

（四）加快构建资源循环利用国内国际双循环体系

一是充分认识到废旧资源对保障资源安全的重要意义，发挥我国废旧物资加工利用产业在全球的竞争优势，推动以国内为主、国际循环为辅的国际大循环体系建设；二是结合绿色“一带一路”倡议，鼓励国内相关企业走出去，建立海外废旧物资加工利用基地；三是加快制定主要再生资源进口标准，加大对再生资源的进口力度，对废钢铁、废有色金属、废弃电器电子产品等环境危害小、资源价值大的品种，逐步加大进口力度，逐步缓解国内产能过剩压力。

（作者为中国宏观经济研究院体管所循环经济研究室主任、副研究员）