地方AMC参与政府债务风险化解的模式及发展路径研究

王银旭

近年来，在地方政府部门降杠杆、严控新增隐性债务、财政资金日趋紧张的趋势下，地方政府承担的债务化解压力较大，拖欠工程款、城投非标违约等事件多发，除了发行专项债等财政支持外，也需要积极引入金融机构、不良资产运营机构等力量介入协调。地方资产管理公司（简称地方AMC）是在全国性资产管理公司体系外允许设立的对处置区域内不良资产进行收购处置的运营机构，地方AMC兼具金融业务优势和综合协调优势，在盘活存量资产、推动产业结构升级、支持实体经济发展、防范及化解区域金融风险等方面发挥了重要作用。在地方债务风险化解方面，应鼓励地方AMC发挥专业优势和属地优势，积极参与到有关工作中来，协助地方政府围绕问题债务、问题资产、问题项目等开展重组处置，优化金融资源配置，降低政府债务风险、维护区域金融稳定。

一、地方资产管理公司发展概述

（一）地方AMC的设立及发展规范要求

2012年财政部、原银监会联合印发《金融企业不良资产批量转让管理办法》（财金〔2012〕6号），明确各省（区、市）原则上只可设立或授权一家资产管理公司或经营公司，参与本省（区、市）范围内不良资产的批量转让工作。2013年，原银监会印发《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》（银监发〔2013〕45号），首次对地方AMC准入门槛及运作方式进行了明确规定，要求最低限额为10亿元人民币，且为实缴资本，核准设立或授权文件应同时抄送财政部和银监会。同时鼓励民间资本投资入股地方资产管理公司。经原银监会公布名单后，金融企业才可按照《金融企业不良资产批量转让管理办法》等规定向地方资产管理公司批量转让不良资产。

2016年10月，银监会下发《关于适当调整地方资产管理公司有关政策的函》（银监办便函〔2016〕1738号），对地方AMC相关政策进行了调整，主要是允许确有意愿的省级人民政府增设一家地方资产管理公司，取消地方AMC不良资产不得对外转让的限制，即受让方无地域限制。此后，各地陆续设立地方资产管理公司，行业逐步扩容。与地方资产管理公司业务开展有关的政策法规也在不断出台，地方AMC的业务领域实现更加多元化发展，在传统不良资产收购处置业务外，积极探索市场化债转股、资产证券化、“互联网+”等创新业务模式，探寻新的收益增长点。

在快速发展阶段，地方资产管理公司也产生了一些高风险甚至违规经营行为，为加强地方资产管理公司监督管理，促进地方资产管理公司稳健经营和健康发展，2019年7月，原银保监会印发《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》（银保监办发〔2019〕153号），成为首个对地方AMC业务进行规范和限制的指导性文件。该文件着重强调地方资产管理公司要回归本源，专注主业，坚持依法合规、稳健经营，积极有效降低杠杆率，谨慎选择融资渠道。2021年，《地方资产管理公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》等两份涉及地方AMC监管的政策文件征求意见，初步形成统一的监管标准和监管框架。

（二）地方AMC基本情况

2023年8月24日，国家金融监督管理总局批复同意深圳资产管理有限公司在广东省内开展金融企业不良资产批量收购业务，至此，全国地方AMC数量已增至60家。根据原银保监会公布的名单，目前我国31个省（区、市）均有获得批复备案的地方资产管理公司。其中，广东省是拥有地方AMC最多的省份，共有4家；福建、辽宁、山东和浙江各有3家；河北、吉林、青海、陕西、西藏、云南、贵州和新疆各有1家；其余18个省（区、市）分别有2家。60家地方AMC注册资本均在10亿元以上，山东省金融资产管理股份有限公司注册资本为地方AMC中最高，达366.39亿元，另有宁夏顺亿资产管理有限公司等5家公司注册资本在100亿元以上，12家公司注册资本介于50億元—100亿元之间。

从股东背景来看，地方AMC大致可以分为三类，央企控股类、地方国资控股类、民营企业控股类。央企控股类，招商局集团、中信集团、光大集团和华润集团4家央企分别控股深圳市招商平安资产管理有限责任公司、中信青岛资产管理有限公司、光大金瓯资产管理有限公司和华润渝康资产管理有限公司4家地方AMC。全国性的资产管理公司也积极参与地方AMC布局，中国信达的投资平台信达投资参股了中原资产管理有限公司，中国华融与山西省政府组建华融晋商资产管理公司、与青海省政府组建华融昆仑青海资产管理股份有限公司。地方国资控股的地方AMC占比较高，主要包括地方政府、地方财政以及国资系统控制的地方国企；也有一些为民间资本控股，例如，正信集团控股天津滨海正信资产管理有限公司，安徽国厚金融资产管理公司以及宁夏顺亿资产管理公司的控股股东均为民营企业。

二、地方AMC参与地方政府债务化解的优势

地方AMC与全国性AMC一样可以从事全部的资产管理业务，虽然在资金体量、融资成本、风控能力和业务人才方面不及全国性AMC，但对于参与地方性资产项目方面，地方AMC具有其独到的优势。

（一）具有显著的政策和渠道优势

不良资产处置行业的痛点就是信息不对称，主要体现在不良资产的“属地化”特征上，地方AMC具有较为显著的“本地优势”。深耕本地市场的地方AMC在了解区域市场发展、拓宽区域业务渠道、获得其他与资产处置等相关的行业信息等方面有得天独厚的渠道优势。此外，大部分地方AMC为国有控股或参股企业，可以较好贯彻金融监管部门意图，对地方的司法体系、信用环境与资本市场运作都较为熟悉，与地方政府、法院、金融机构能够形成较好的沟通，更了解属地的产业政策、优势行业以及区域分布，对于参与地方性项目而言更具综合优势。

（二）具有丰富的不良资产处置经验

地方AMC作为专业化的不良资产运营机构，在处置不良资产、盘活存量资产、防范和化解金融风险、支持实体经济发展等方面具有专业优势。地方AMC开展的业务既包括传统的不良资产处置业务，也包括创新型的资产证券化、投资类、股权经营、资产管理服务以及其他综合金融服务。许多地方AMC拥有优异的交易结构设计能力，针对不同的债务债权关系或者债权资产，能够实现灵活搭配收购重组股权等组合类的投资方式。多地AMC积极入局“保交楼”项目，联合产业投资人设立纾困基金或合作平台，参与问题楼盘盘活、困难房企救助等解围纾困工作，在各类金融服务中都积累了较为丰富的经验。

三、地方AMC参与政府化债的模式

AMC早已参与到收购地方政府融资平台到期债务等地方债务化解工作中，参与的具体方式包括收购债权进行债务置换、担任地方化债基金管理人、进行实质性重组、市场化债转股以及资产证券化等形式。

（一）收购非金融不良资产帮助地方政府进行债务重组

地方AMC通过收购地方政府拖欠的民企账款或非金融机构债务，继承原债务合同中的还款方式与还款承诺等。收购不良资产后，地方AMC对债务以适当展期的方式进行置换重组，实现以“时间换空间”，将存量高成本的债务置换为低成本的债务，帮助地方政府延长还款期限、降低债务成本、缓解流动性紧张，减轻地方政府的债务压力。对于地方AMC而言，实现该种模式债务化解，必须确认债务债权关系清晰，地方政府能够对该笔债务进行确权。收购定价一般结合地方政府财力或融资平台还款能力进行研判，必要时增加担保措施，地方政府或融资平台按约定向地方AMC偿还债务。

（二）发起成立化债基金，为地方政府提供流动性支持

针对可能出现的债务兑付风险，地方政府相关部门牵头，协调国有企业、金融机构、社会资本共同设立债务化解基金，由地方AMC担任基金管理人，制定债务平滑方案，通过过桥贷款的方式为区域内出现流动性压力的融资平台提供短期周转资金支持，收购或偿付问题融资平台的存量债务，避免资金链断裂，以缓解债务违约风险，有力维护区域金融稳定。流动性缓解后，融资平台向基金偿还过桥贷款。例如，湖南省财信资产管理公司牵头发起设立了初始规模为100亿元的湖南省债务风险化解基金，累计为湘潭、衡阳、邵阳、耒阳等省内平台公司提供了合计约60亿元的流动性支持救助资金。

（三）帮助地方政府融资平台进行实质性重组

针对部分地方融资平台的市场化转型需求，地方AMC可以单独或者联合其他机构通过运用多种方式对地方融资平台的资金、产业、人才、技术等进行重新配置，帮助地方融资平台挖掘适合的产业资源，引入产业投资人，地方AMC、产业合作方、融资平台可共同开展产业并购，对标的进行股权收购及实质性重组盘活，利用重组盘活获得的收益偿还债务。实质性重组能够帮助地方融资平台重构新的生产及管理模式，摆脱资金困境和运营压力，实现市场化运营，提升现金流创造能力，恢复偿债能力，从而得到市场价值提升。

（四）市场化债转股及其他模式

地方AMC也可以对符合条件的地方政府融资平台通过发股还债、以股抵债、收债转股等债转股模式，将融资平台与银行等金融机构之间原来的债务债权关系转变为地方AMC与融资平台之间的股权关系。地方AMC与融资平台可自行协商债转股的具体条件等，符合条件的地方政府融资平台可以向地方AMC发行普通股、优先股或可转债等方式募集资金进行债务偿还。此外，地方AMC也可以帮助地方政府对政府债务进行甄别管理、阶段性托管、债务剥离、资产证券化等，以减少政府存量债务和财政负担，帮助地方政府减轻债务压力。

四、促进地方AMC发展、进一步优化地方风险防控的建议

目前，地方AMC参与债务处置主要是基于市场化原则，多从成本收益匹配性角度出发，且地方AMC无金融牌照，大多资金体量有限，融资成本较高，真正落地的债务处置规模有限。因此，为了推动AMC深度参与地方政府债务化解工作，应为地方AMC提供更多支持，以促进其在化解地方政府债务方面发挥更大的作用。

（一）加大地方AMC发展资金方面的支持

当前，受制于监管政策规定，一些商业银行仅能向地方资产管理公司发放用于收购金融机构不良资产的贷款。建议金融监管部门出台一些指导性文件政策，给予AMC低息发债、资产证券化等多元化融资发展经营的支持，鼓励和支持商业银行对地方资产管理公司开发专项贷款或资管产品，对地方AMC帮助地方政府化解债务风险、收购民企不良债权等予以信贷支持。建议增强国资对地方AMC的控股权，扩大资金实力，降低融资成本、拓宽融资渠道，提供项目获取便利，帮助地方AMC发展壮大，加强地方AMC参与当地金融风险化解的政策性属性，积极投身不良资产处置、打造融资纾困平台等风险处置各项任务中。

（二）加强对地方AMC的权益保障

对于由地方AMC继承的原债权人对债务人的各项权益，建议省级政府督促债务人按照签订的有关协议要求，及时向地方AMC清偿债务。建议财政部门出台化债贴息政策，对于参与政府债务化解项目的地方AMC贷款给予财政贴息支持；出台支持以专项债、地方财政转移支付等方式优先偿还地方AMC债务的相关政策。建议地方政府支持地方AMC在不良资产处置、特殊机会投资基金、融资平台转型升级、产业及创新企业培育、资产管理等其他项目进行深度战略合作，通过多形式资产盘活、多渠道资源整合以获取部分收益回报。

（三）强化对地方AMC业务发展和管理的引导

建议中央和地方金融监管部门，对地方AMC加强规范、鼓励和引导，将其经营理念、组织架构和业务发展聚焦到帮助化解地方政府债务这一方向上来。帮助地方AMC做好内部管理，加强合规风险管理，建立适配各类不良资产处置业务的风险防控体系，提高核心竞争力，实现自身主责主业的可持续健康发展。進一步配合落实各级政府盘活存量资产、扩大有效投资、推动经济发展等相关任务，发挥“金融稳定器”“资源优化器”“经济助推器”的功能。

（作者为国家公共信用信息中心工程师）