广西数据要素市场体系建设路径研究

彭新永　孙湛　蔡耀君　郭明军

近年来，国内数据要素市场建设不断深入。2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），强调完善数据要素市场体制机制改革，加快构建数据基础制度体系。广西作为我国对接东盟的重要通道和与东盟进行数字经济合作的重要节点，近年来通过建设自治区公共数据开放平台，成立北部湾大数据交易中心、试点首席数据官制度等一系列措施，紧跟国家数据要素市场发展步伐。2022年发布的《广西加快数据要素市场化改革实施方案》中提出为加快培育数据要素市场，围绕公共数据开放利用和数据流通交易构建数据要素市场结构。但数据要素市场体系构建涉及领域广、内容新、起步晚、实践少，目前其架构方法论与实现路径尚未完全明确，广西数据要素市场体系结构的具体内涵、建设内容和实施路径仍需进一步明晰。

一、我国数据要素市场体系建设现状

（一）以多层次视角构建数据要素市场体系

数据要素市场化配置是数据要素按照市场规律和机制，通过流通交易等方式实现数据的高效配置，实现数据资源化、资产化、资本化层级跃迁的过程。回顾传统要素市场的构建经验，发现无论是土地市场还是资本市场，在市场发展过程中，或依据要素流通价值形态、或依据管理主体职能，均形成分层次的要素市场体系。分层次构建要素市场是发挥体制机制优势、提高要素配置效率、更好发挥要素价值的有效方式。当前对于构建分层次数据要素市场体系框架观点不一，总的来看存在两种划分方式：一是依据数据要素全流程价值形态划分，即根据数据在价值链上的不同形态如数据资源、数据产品、数据服务等，划分不同层级市场。二是根据数据要素市场主体职能划分，充分发挥政府机制与市场机制的比较优势，划分以政府为主导的公共数据开放利用一级市场和以市场为主导的数据流通交易二级市场。

（二）以全流程生态培育视角建设数据要素市场体系

全流程数据要素产业生态培育主要强调数据要素市场建设的过程，以构建产业生态系统的思路，围绕数据收集、管理、加工、应用、流通等产业链各环节，形成政府、数据交易所、数据商、第三方专业服务机构等组成的全流程生态链，有效激活数据要素价值，重点推动数据要素高效配置，构筑更加繁荣的流通交易生态。目前我国数据要素市场发展仍面临数据供给的动力机制不完善、数据流通立法尚欠缺，数据评估定价标准体系不统一等现实困境。推进数据要素市场化配置迫切需要从培育數据要素多元化高质量供给主体和多样化的数据开发机制等入手，构建数据流通交易市场体系。

（三）以主体职能视角开展建设数据要素市场体系

广西在数据要素市场培育实践中，重点打造“政府行政为主的公共数据开放利用市场”和“市场竞争为主的数据流通交易市场”，是国内数据要素市场化配置改革中的重要特色创新，具有较强的探索性和引领性。一是可更好发挥体制机制比较优势，高效配置数据要素市场建设。由政府主导公共数据开放利用市场，可更好发挥行政机制的权威性、公正性和安全性，发挥政府在数据要素市场建设的“掌舵领航”作用；数据流通交易市场交由市场主导，发挥市场机制的灵活性、自发性和竞争性，有利于实现数据资源价值最大化和资源使用效率最优化。二是可更好适应数据要素基本特征，全面体现数据要素发展规律。通过构建分层数据要素市场体系，对公共数据与非公共数据在价值实现链路上的不同重点开展差异化、针对性的制度设计，公共数据市场侧重安全与合规，数据流通交易市场侧重公平与效率，根据不同产品类型和不同经济属性选择相匹配的数据要素市场，有助于高效推进数据要素市场化配置进程。

二、广西数据要素市场体系内涵解析

（一）政府行政机制为主的公共数据开放利用市场

构建以行政机制为主导的公共数据开放利用市场，具体是由自治区政府主导在全区构建权威高效的公共数据管理机制，统筹配置公共数据资源，促进公共数据的共享开放、授权运营、合规利用，充分释放公共数据价值，做好公共数据的守门人。一是释放公共数据价值，提供高质量数据供给，通过行政机制构建自治区公共数据开放利用市场，基于公共数据的涉密及敏感程度等条件，分级采用共享或授权运营等手段向社会公开或有条件开放，最大化公共数据资源的利用效率和价值创造能力，提高公共数据管理水平和供给质量。二是兼顾公平与安全，规范公共数据开发利用行为，通过强化自治区政府对数据资源的分类管理、风险评估和监督执法，防范和化解数据安全风险，保护个人信息和商业秘密，同时通过引入竞争机制，避免出现行政化的数据垄断，提升公共数据开发利用的专业化水平。三是赋能数据财政收入，培育数字经济增长新动能，重点促进自治区政府数据和公共数据的价值利用，促进公共数据与实体经济深度融合，推动传统产业转型升级，培育新兴产业增长点，探索公共数据运营收益分配的模式机制，为构建公共数据财政长效运行机制奠定坚实基础。

（二）市场竞争机制为主的数据流通交易市场

构建以市场机制为主导的数据流通交易市场，具体是培育数据交易场所、数据商、数据流通交易第三方专业服务机构等多元化数据流通生态，健全市场运行机制、交易规则和中介服务，满足主体多样性和高质量用数需求，引导数据要素分配机制，激发数据要素市场活力，推进数据要素价值的释放与再创造。一是健全完善自治区数据要素市场制度规则和规范体系，推进数据流通交易市场体系建设，重点为自治区数据要素市场提供专业化的服务和支撑，促进自治区在数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面的制度创新和规范建设。二是增强自治区数据要素市场的运行效率和活力，重点以数据流促进生产、分配、流通、消费各个环节高效贯通，为数据要素市场提供多样化的运营模式、交易模式、技术支撑、安全保障等方面的解决方案。三是拓展自治区数据要素市场的发展空间和影响力，构建数据流通交易市场，促进自治区更好融入全国统一大市场，打破地域壁垒，实现跨区域跨领域跨行业跨所有制的互联互通，为自治区数据要素市场提供跨界协同的平台和机制，促进不同主体之间的合作共赢，形成更广泛更深入的数字经济合作网络。

三、公共数据开放利用市场建设路径设计

（一）合理界定公共数据开放利用范围

重点对公共数据的开放利用形式开展分类分级，具体包括政府部门内部共享、面向社会开放以及授权运营等模式。“数据二十条”提出“对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放”。应充分考虑公共数据高敏感与高价值并存的特性，遵循安全可控和公共利益导向原则界定公共数据开放利用范围。对用于部门共享的公共数据，应加强数据汇聚共享，强化统筹部门间授权使用和管理。对于面向社会开放的公共数据，应完善公共数据开放制度，制定公共数据年度开放清单，按照无条件开放、有条件开放和不予开放等明确公共数据开放类型及具体范围；对于用于授权运营的公共数据，应强化公共数据授权运营顶层规划设计，制定公共数据授权运营管理办法，明确公共数据授权运营的范围及使用条件，完善公共数据授权运营机制。

（二）明确公共数据开放利用主体责任

加强对公共数据开放和开发利用全流程的监管，确保公共数据依法依规使用和安全流通。考虑到公共数据包含公民、企业、政府部门、社会组织的敏感信息和重要数据，部分数据涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，需要明确公共数据开放利用各环节各主体责任义务。推行首席数据官制度，负责各部门数据的汇聚治理、共享开放和开发利用，出台相关管理办法明确数源部门、公共数据主管部门、公共数据平台运营单位以及开发利用主体等相关主体的权利义务和职责分工。

（三）完善公共数据开放利用产品形式

重点鼓励自治区社会主体积极参与公共数据开发利用，充分拓展公共数据应用场景。对于公共数据的利用形态，根据“数据二十条”提出的“鼓励按照‘原始数据不出域、数据可用不可见的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供公共数据”以及“严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场”要求，严格限制非公开的原始数据直接进入数据市场流通，但鼓励对于自治区原始公共数据进行一定的加工和开发后，按照使用场景形成标准化或者个性化定制的数据产品或数据服务的形式发挥公共数据价值，在普惠金融、交通出行、医疗健康、文化旅游、民生服务、宏观经济、营商环境等典型领域和场景形成公共数据产品服务，推动公共数据助力提升政府治理能力和公共服务水平，以公共数据培育自治区数字经济新产业、新业态和新模式。

（四）健全公共数据定价收益分配机制

重点建立以成本为导向的公共数据成本核算及价格形成及收益分配机制。考虑到公共数据的公益属性，结合“数据二十条”提出“支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用”的公共数据定价原则，应建立公共数据成本核算机制，作为公共数据收费参考标准。此外，应建立覆盖数据来源单位、数据管理部门、财政部门、数据利用主体等多主体的收益分配制度。探索按授權许可约定比例分成、行政补偿收费等途径向数据来源单位反哺收益，充分保障数源单位享有收益的权利。数据主管部门可联合财政部门完善公共数据开放利用激励机制，建立基于绩效评价的专项资金分配制度，为公共数据提供运营动力与正向激励，形成公共数据开发利用良性循环。

四、数据流通交易市场建设路径设计

（一）建立三权分置、落地可行的数据登记制度

重点以数据产权登记为突破口，先期试点建立自治区一体化数据产权登记存证体系。充分衔接“数据二十条”提出的“三权分置”数据产权框架，探索落地可行的数据产权登记制度。建设自治区数据产权登记平台，完善相关配套制度，保护数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，促进数据自主有序流通。在数据产权制度建设初期，通过数据登记发挥合法性确认和存证作用，作为数据流通交易以及追究第三方侵权行为的辅证。随着数据产权登记运营实践以及相关政策法规的逐步成熟，探索将数据产权登记升格成为数据权属生效的要件，补全数据要素市场核心要件，为数据要素市场安全高效运行提供基础保障。

（二）完善所商分离、多方协同的市场运行机制

构建所商分离、协同创新、错位互补、供需联动的数据流通交易多元生态体系。“数据二十条”提出构建数据交易场所、数据商以及第三方专业服务机构等多方协同的数据要素市场生态体系。广西先期已建成北部湾大数据交易中心，应加快完善数据交易场所与数据商相分离的市场运行机制，培育发展具备一定资质的数据商和第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力。突出北部湾大数据交易中心作为数据要素市场体系的核心枢纽的公共属性和公益定位，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境；突出数据商的技术属性和市场化属性，在数据交易场所授权和监管下，为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务；培育数据流通交易第三方专业服务机构，重点围绕数据交易全生命周期，构建全链条专业服务体系，开展多元化市场服务。

（三）制定统一规范、安全有序的数据流通规则

建立面向数据流通交易准备期和交易前、中、后各环节的数据交易规则规范体系。一是完善数据要素流通准入规则，依据数据要素“可界定、可流通、可定价”原则，建立数据要素流通准入标准以及数据要素市场主体准入机制，保障流通数据标的明确、范围确定、标识清晰、来源合法、价值可估。二是制定数据要素流通管理规则，规范场内数据交易流通，明确数据交易中主体资格审核、交易规范、市场运营管理等规则，引导数据合法合规交易，规范场外数据交易流通，加强场外交易中的数据安全和隐私保护，促进多种场景下各种数据要素的安全流通，扩大数据交易市场的规模。

（四）打造面向东盟、广西具有特色的跨境流动架构

加快开展面向东盟的数据跨境流动规则研究和布局，探索广西特色的数据跨境流动框架。重点统筹发展与安全，结合国家数据要素市场发展战略以及“中国—东盟”双边数字经济合作需求，深化中国—东盟数据跨境合作。一是完善面向东盟的跨境数据流通制度体系。在国家及行业数据跨境传输安全管理制度框架下，推进数据跨境传输（出境）风险管理工作，规范数据出境审核要求及监管标准，建立跨境数据分类分级、数据安全保护能力评估认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和交易风险评估等数据安全管理机制，探索推动与东盟国家在数据安全监管等方面规制互认。二是发展跨境数据流通交易业务。积极对接东盟数据跨境需求，建立数据跨境交易风险评估应用场景，针对跨境电商、跨境支付、供应链管理、服务外包等典型应用场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。依托北部湾大数据交易中心等数据流通平台打造数据跨境交易可信流通环境，加强跨境交易数据产品安全合规审查，强化数据跨境交易关键技术创新，建设集约高效的数据跨境基础设施。三是推进国际数据产业基础设施建设。以中国（广西）自由贸易试验区为引领，构建面向东盟的跨境数字产业链、供应链投资体系。持续推进中国—东盟跨境征信服务平台、中国—东盟金融信息服务平台等建设，推动贸易数据与贸易产业融合创新，打造标志性跨境产业链。四是大力发展跨境数字贸易。优化面向东盟的数字生态，紧抓广西自贸区建设机遇，聚焦知识产权服务进出口、云服务进出口、数字内容进出口、跨境金融、跨境电商等领域培养新业态新模式，充分释放数字贸易新动能，积极探索西部城市数字贸易发展新模式。

（彭新永、蔡耀君，广西信息中心。孙湛，深圳数聚湾区大数据研究院。郭明军，国家信息中心大数据发展部）