深化完善空间治理体系建设保障国家发展战略和规划协同精准落地

张晓明

完善空间治理体系、促进国土空间有效利用，是实现中国式现代化的重要空间保障。党的十八届五中全会提出建立空间治理体系以来，我国空间治理取得明显成效，每个县级行政单元均明确了主体功能定位，城镇化、农业、生态安全三大战略格局不断优化、分类管理的配套政策体系逐步完善。进入新发展阶段，国家发展战略体系的形成和完善、统一规划体系加快建设等对空间治理提出了更高要求，应以保障国家发展战略和规划协同精准落地为导向，及时推动空间治理体系补齐短板弱项、完善体系框架，更好适应新时代新要求。

一、完善空间治理体系的时代要求

党的十八届五中全会提出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。这是我国首次在中央文件中提出空间治理和空间治理体系，其核心理念主要源于主体功能区战略和制度。新时代完善空间治理体系，应着眼于为中国式现代化建设提供坚实空间保障，在坚持完善和落实主体功能区战略的基础上，更好适应以下要求。

（一）更突出保障国家发展战略协同落地

党的十八大以来，党中央重点部署实施了几十项战略，形成了一体化国家发展战略体系，战略实施需要空间作为载体平台、要素保障和管控约束。从战略体系全局看，每一项发展战略都需要在空间上落地，推动实现战略布局一体融合成为空间治理的新课题；每一个空间单元都面临多项战略空间叠加，统筹协调战略落地中的冲突矛盾成为空间治理的新挑战。从空间性战略本身看，党的二十大提出，深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，明确了加强战略融合和实施协同的新导向。

（二）更需要有效形成和发挥规划体系合力

规划是战略的具体化，通过制定规划落实战略部署，是建立健全战略实施机制的关键环节。在统一规划体系中，国家发展规划具有统筹重大战略和重大举措时空安排的功能，空间规划在空间开发保护方面承担基础和平台功能，区域规划肩负贯彻实施重大区域战略、指导特定区域协调协同发展的使命，专项规划承担指导特定领域发展并布局重大工程项目的任务。各类规划都包含支撑战略实施的空间布局内容，产生了战略层面空间协调的新需求。因此，完善空间治理体系，更需要依靠建立健全规划衔接机制，加强各类规划衔接协调，有效发挥规划体系合力。

（三）更强调功能分类和治理尺度的精细化

一方面，主体功能区划分及配套政策需要细化。习近平总书记指出，要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策。另一方面，空间治理尺度单元及管控措施需要细化。按照从三大战略格局到市县级行政区主体功能定位、再到空间分区和主要控制线落地的空间治理尺度单元细化脉络，科学划定“三区三线”，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，已成为完善空间治理的首要任务和重要基础。

二、当前空间治理体系中的短板弱项

（一）主体功能区战略和制度落实不到位

一是主体功能区基础制度作用发挥不足，制定国土空间开发保护相关政策制度、技术规程，以及开展“双评价”“三区三线”划定等工作中，还存在分类精准施策不够、主体功能约束无力的问题。二是配套政策体系还不完善，土地等关键政策尚未出台，已出台的财政、环保、投资、人口等政策落实还存在差距，政策之间缺乏有效统筹和联动。三是相关制度建设推进滞缓，资源环境承载能力监测预警长效机制缺乏有效进展，对农产品主产区的转移支付制度还未建立。

（二）空间治理方面未有效形成规划合力

一是空间治理的基础性规划尚不完善，主要是国土空间规划体系建设进展滞后，特别是省级和市县级空间规划离全面完成审批还有差距，国家发展战略和规划缺乏协同落地的基础平台。二是保障空间协调的规划衔接机制不健全，空间规划与发展规划衔接、专项规划与空间规划衔接方面，都还没有形成明确有效的衔接制度。三是空间协同治理的基础信息平台支撑不足，涉及部门间协同的规划体系衔接平台、配套政策銜接平台、项目立项审批协同平台等尚未建立。

（三）空间治理精细化要求还未有效实现

一是细化主体功能区划分未落实，主体功能区细化划分还未形成统一方案，针对细化主体功能区分类的差异化政策制定也无从谈起。二是空间用途管制缺乏系统设计，针对“三区三线”的空间管控规则尚未建立，土地用途管制却跳过“三区三线”层次直接细化到用地分类层面。三是差异化绩效考核细化落实不够，针对细化主体功能区划分的差异化绩效考核还有待研究完善，针对划定“三区三线”后空间治理精细化的趋势，差异化绩效考核方法也有待进一步细化。

三、深化完善空间治理体系的重点举措

面向保障国家发展战略和规划协同精准落地的时代要求，结合当前空间治理中的短板弱项，应建立健全以国家发展规划为依据，以国土空间规划为基础，以用途管制、配套政策、法律法规、技术平台等为支撑的“1+1+N”空间治理框架，并重点完善以下方面。

（一）强化国家发展规划的时空安排功能

以系统落实国家发展战略为导向，强化统筹重大战略和重大举措时空安排的功能，作为完善空间治理体系的统领规划和统筹协调平台。一是强化统领指导作用，通过强化空间布局思路的图件表达、以专门章节阐释空间结构优化方向、以工程项目清单明确空间需求与接口等方式，丰富为国土空间规划预留接口的具体内容。二是强化统筹协调作用，当专项规划、区域规划与国土空间规划在战略落地中出现冲突矛盾时，建立多部门联合论证机制，通过算战略账、进行战略模拟评估，确保国家战略利益最大化。

（二）强化国土空间规划的基础作用

一是加强空间治理政策制度供给，在国土空间规划编制中落实和体现完善主体功能区战略、细化主体功能区划分、制定差异化政策并分类精准施策等空间治理要求。二是强化空间治理基础平台功能，聚焦发挥“三区三线”空间底图作用，细化制定与“三区三线”相配套的空间管控措施和政策制度。三是加强对国家发展战略和规划的落实保障，强化关键空间指标与国家发展规划确定的经济社会发展指标的协同性，加强对国家发展规划明确的重大工程项目的用地保障制度设计。

（三）加强空间规划与发展规划衔接

一是建立健全国土空间规划与国家发展规划衔接机制。衔接内容上，重点在目标指标、空间格局、空间布局、政策举措、约束性指标分解落实方案方面，明确衔接要求和具体标准；衔接程序上，重点加强编制清单、报送衔接、审查论证、意见反馈、报送备案等规范性程序设计。二是强化国土空间规划规划期与国家发展规划的衔接协调，推动国土空间规划细化与发展规划规划期相对应的阶段性空间布局安排，建立以五年为主要周期的评估调整机制，确保同期国家发展规划确定的重大战略任务空间有保障、时间可协同。

（四）完善空间治理支撑保障体系

一是健全国土空间用途管制制度，加快建立“三区三线”空间管控规则，在此基础上细化用地分类用途管制，加强空间管控与用途管制的衔接性。二是完善国土空间开发保护政策，在完善主体功能区“9+1”配套政策体系基础上，研究制定与空间治理单元精细化相适应的配套政策，并做好两类政策间的统筹衔接协调。三是构建基础信息平台，以“三调”数据为底图，叠加各级各类国土空间规划，建立健全科学、务实、高效的国土空间规划“一张图”系统，推进空间治理数字化、精准化、规范化。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）