新时代沿边地区高水平开放的思路与建议

周毅仁

我国陆地与14个国家接壤，边境线长约2.2万公里，沿边地区包括辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃①、新疆、西藏、云南、广西等9个省（自治区）、137个陆地边境县（市、旗），其中80个为民族自治县，边境地区总面积约190万平方公里，占国土面积的五分之一。以共建“一带一路”倡议为标志，我国开启了沿海、内陆、沿边“三位一体”的开放格局，形成我国全面开放新格局，沿边地区迎来了加速开放发展的新机遇，对于维护边疆稳定、民族团结和扩大开放起到了重要作用。

一、我国沿边地区对外开放现状

我国高度重视沿边地区发展，上世纪90年代初启动第一轮沿边开放，十八大以来更是全面开启了新一轮沿边开发开放的大幕，沿边地区开放程度和发展水平不断提升。

（一）沿边开发开放政策体系不断完善

近年来，为加快沿边地区开发开放步伐，国家出台了一系列沿边地区开发开放政策，颁布实施了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《沿边地区开放开发规划（2012—2020）》等总体规划和实施意见，出台了《边民互市贸易管理办法》《关于印发优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》等跨境贸易便利化推进政策，紧密围绕促进开发开放的目标，进一步推进行政管理体制改革，不断创新监管方式，简化优化通关流程，降低通关成本，提高通关效率，构建公平、透明、稳定的对外开放营商环境，提升西部和沿边地区贸易便利化水平，加快推动沿边地区经济实现高质量跨越式发展。这些顶层设计和具体实施方案形成了具有中国特色的沿边开放体系，为沿边地区对外开放发展奠定了坚实的政策基础，促进了对外开放水平的提升。

（二）各类沿边开放合作平台不断丰富

我国沿边地区各类开放平台不断丰富，开放层次不断提升，构建了以重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等为重点的沿边开放平台体系。截至2022年，沿边地区共拥有9个重点开发开放试验区、18個国家级边境经济合作区、2个边境旅游试验区、4个自由贸易试验区、7个进口贸易促进创新示范区和135个对外开放口岸。近年来，国家和沿边省份不断完善国门、联检楼、查验货场等口岸基础设施建设，加大力度提升口岸通关能力，为贸易畅通奠定了良好的基础。同时，积极推进边民互市场所建设，促进边民互市贸易向综合性、多元化贸易转变。成功举办中国西部国际博览会（西博会）、昆交会、南博会等重要展会，搭建形式多样的展会合作平台，推动货物贸易向多元化及服务贸易延伸，由进出口向“走出去”延伸。此外，沿边地区还积极开展民间交流合作，加强与相邻地区的多层次多领域合作交流，有力促进了双边互信、相互认同、提高效率、实现双赢。

（三）沿边地区进出口贸易快速增长

近20年来，沿边省份的进出口总额从2003年245亿美元增长到2022年2005亿美元，年均增速达11.1%，成为国民经济高质量发展的重要引擎。从面向的主要贸易国家来看，沿边各省区面向不同的国际经济圈：辽宁、吉林、黑龙江面向东北亚；内蒙古重点面向俄罗斯和蒙古国；新疆连接中亚；西藏主要面向南亚；云南、广西重点关联东南亚。据此将沿边省区划分为东北区、内蒙区、新疆区、西藏区、滇桂区。总体上看，滇桂区进出口总额增速稳步加快；东北区在2014年后变化较大，但总体呈上升状态；新疆区、内蒙区、西藏区的总量都还比较小，呈平稳上升态势。

（四）沿边地区“引进来”和“走出去”双翼齐飞

沿边地区在发展进出口贸易的同时，还积极吸引外商投资。2021年沿边省区外商投资企业数是2003年的1.8倍，使得外商投资总额呈现井喷式增长，年均增长率高达16.6%。在“引进来”的同时，沿边省区还积极推动企业等“走出去”，通过到境外投资、对外承包工程与劳务输出等途径，深化同其他国家的经济技术合作，其中，对外承包工程与劳务输出是对外经济合作的重要形式。

二、沿边地区对外开放存在的困难和问题

我国自实施沿边开发开放政策以来，促进了沿边地区经济和社会发展，但由于沿边地区经济发展落后、周边国际政治环境复杂等，对外开放的整体水平不高，目前仍存在诸多困难和问题。

（一）“通道经济”特征明显，总体开放水平偏低，对外经贸合作层次不高

目前，我国边贸口岸出口产品主要是由中东部地区生产，进口的能源、资源等也主要销往内地，开发对当地经济的带动作用仍然有限，尚未形成发达的开放市场体系，呈现明显的“通道经济”特征。相对于东部沿海地区，我国沿边地区由于对外开放较晚、周边外交体制机制不健全，同时由于自身产业不发达，导致开放形式多依赖边境开放口岸的通道建设和边境贸易，缺乏内生的持续的自我发展能力，低层次合作模式升级转化难度较大。例如，牡丹江市的对外经贸取得了很大成绩，但至目前，对俄边境仍以小额贸易为主，一般贸易额占比不到40%，外贸结构不优、层次不高。

（二）缺少经济中心城市，对周边地区辐射带动作用弱

我国沿边地区缺乏经济中心城市，中心城区人口规模偏小、产业发展薄弱、经济实力不强，对周边地区辐射带动作用弱。据中国城乡建设数据库统计，28个边境城市中仅丹东城区人口超过50万人，伊宁、哈密超过20万人。2021年136个边境县总人口2180万人，人口密度仅为11.5人/平方公里，远低于全国147人/平方公里的平均水平。沿边地区吸引利用内外资能力有限，所需各类专业科技人才不足，也制约了沿边地区开发开放能力提升。受地理区位偏远、自然条件恶劣、经济社会发展滞后等因素影响，人口人才流失严重。沿边城镇产业结构层次仍然偏低，企业规模小，产业链条短，很多行业既缺乏龙头企业带动，也没有形成产业链衔接的产业体系，限制了与周边国家的经济合作空间，影响了资源能源合作开发。

（三）基础建设亟待改善，瓶颈制约问题仍然突出

受自然地理和交通条件所限，交通运输瓶颈日益成为沿边地区经济发展的制约因素。由于起步时间较晚、地方财力有限、建设成本较高及对转移支付的严重依赖等因素，我国沿边地区基础设施建设仍远远滞后于沿海和内陆地区。主要表现为与周边国家的交通、能源通道等跨境基础设施建设推进缓慢，部分边境口岸硬件和配套设施比较薄弱。跨境铁路、公路、桥梁、港口及机场等各项设施迫切需要改善。基础设施建设不足仍是制约沿边开放的一个“瓶颈”问题。

（四）开放平台支撑不足，通关便利化上仍存在诸多短板

随着沿边地区国际交流合作步伐的加快，人员、货物及运输工具的出入境流量持续增长，但沿边口岸的通关便利化难以全面体现，难以适应新形势下的服务需求，制约了边境贸易的发展。由于地方财力薄弱，融资渠道少，口岸和通道建设融资难，加之口岸在投资贸易、市场监督管理、税收、土地、金融和外汇管理等方面缺乏成熟、系统的优惠政策，边贸集镇建设功能不足，投资吸引力弱，一般贸易、转口贸易、补偿贸易和服务贸易等发展不充分，口岸服务功能还远远满足不了发展的需要。

三、以“三联动一提升”促进“大沿边”开放

从新时代国家对外开放大局出发，发挥沿边地区在国际国内双循环中的作用，主动服务和融入“一带一路”倡议，以沿边经贸合作平台为载体，通过实施“三联动一提升”策略，加快推动国际次区域合作与国内区域合作相结合、对外开放与对内开放相结合，实现“大沿边”开放战略。

（一）内外联动

沿边地区对外开放要“两手抓”，把对内开放和对外开放结合起来。一是对外要积极拓展国外腹地，强化国际合作，将影响腹地通过交通要道向外延伸，加强与周边国家和地区的联系。积极外建园区，建设境外加工园区和跨境经贸合作园区，规避贸易制度阻碍，开辟更大的发展空间。二是对内要加强沿边地区与国内其它地区的合作，吸引更多中东部省份向沿边地区产业转移，扩大已有经济合作区规模，整合产业优势和资源，形成产业集群。三是强化口岸与非口岸城市、中心城市与周边城市、城镇与乡村之间的经济联系与经济合作，以功能互补增强整体实力，提高综合竞争力。

（二）贸工联动

促进沿边地区商贸业由大做强，制造业由弱做大，促进商贸业对制造业发展提供先行动能，制造业对商贸业发展给以支撑和保障。一要着力改变以旅游购物为主、批量小、品种杂、交易分散的商贸形式，加快以专业市场为龙头的商品市场体系和保税物流园区建设。二要承接国际和国内产业转移，应用新技术、新装备、新工艺提升技术水平，促进产业精深加工，实现工业跨越式发展。

（三）边地联动

把沿边开放、境外资源开发、区域经济合作与非边境区域的发展相结合，提高口岸对于其它地区的辐射带动能力，提高腹地产业发展对经济贸易的保障能力。沿边地区依托各类边境贸易加工平台，积极优化外贸结构，加强口岸基础设施建设和境外市场网络体系建设，提高口岸通行能力和境外产品营销能力，建立多元化贸易合作关系，进一步提高口岸对外开放的质量和水平。要鼓励和支持非边境地区与口岸地区建立信息共享、设施共用、园区共建、产业共融、环境共保、利益共享的地区合作机制，推动口岸功能后移。

（四）中心提升

发挥中心城市带动作用，增强对沿边地区发展的支撑保障能力。做大做强中心城区，实现发展空间的拓展和城镇功能提升，强化中心城区增长极地位，提高人口吸引力和就业吸纳力，提升宜居宜业功能，增强其对沿边地区经济和社会发展的带动作用。

四、“大沿边”开放的重点任务

（一）加强基础设施建设，不断提升沿边地区设施便利化水平

借助“一带一路”建设的契机，加快推进交通互联互通，实现沿边地区由末梢向前沿转变、由封闭向开放转变，成为全国向西开放的重要前沿基地。完善以机场、铁路、公路为重点的交通基础设施体系，加快机场、铁路货运支线建设步伐，完善我国内地经沿边地区的对外开放大交通网络。加快推动边境口岸、边境城市的统筹规划与建设，不断完善沿边地区对内与对外交通网络体系。積极推动与相邻国家和地区统一铁路建设等级标准，减少不必要的货物装卸与转运环节，降低货物运输成本，提升货物通关效率。加快统筹完善边境地区水利、住房、信息等基础设施建设，积极推进省道、县道建设与乡村公路和牧道建设，推动抵边村通达通畅、建制村道路硬化。此外，完善沿边地区与周边大中城市的铁路、公路、机场等交通网络。

（二）优化沿边地区口岸布局，促进口岸功能提档升级

积极对接国家口岸发展规划，加大对口岸（通道）建设的资金投入力度，根据国家级和省级等不同口岸开放标准，公路口岸查验基础设施及海关、边检业务技术设施标准，推进口岸、通道规划建设，并将边境集镇、边民互市建设纳入口岸、通道整体规划中，朝着功能齐备、规模适中、布局合理的方向推进。完善口岸联检大楼、查验场所，升级改造边境通道设施。加大海关、税务、市场监督管理、银行、外汇管理、边检等部门的沟通协调力度，提高口岸通关便利化水平，营造支持发展边贸良好环境，促进进出口贸易发展。

（三）大力推进中心城市建设，提升对区域开放的引领带动作用

推进中心城市特别是边境中心城市（镇）建设，促进人口密度和经济密度同步提升。进一步强化中心城市的引领作用，同时不断加强重要边境节点城市和小城镇建设，支持在有条件的边境城市设立边境经济合作区、跨境合作区、综合保税区、海关特殊监管区等功能区。加强顶层设计，强化与周边城市的统筹规划与协调发展，加快推进能源、水利、通信等生产生活基础设施建设，不断完善与优化城市间与城市内交通和市政配套设施，切实提高边境城市公共服务保障水平，充分发挥地区资源优势，分级分类打造主导产业清晰、辐射带动能力强的中心城镇。

（四）加强产业发展，放大对开发的支撑作用

提升沿边地区加工制造业水平，做好产业转移承接，增强沿边地区与中、东部地区经济的互联互通，从而更好地发挥沿边省区的地缘优势，增强其进出口贸易、保税仓储、加工、展销、金融服务等综合经济功能，从而更好地发挥产业集群效应，增强对生产要素的吸引力，提高本地区产业竞争能力。依托沿边地区区位优势和产业发展基础，积极发展外向型产业，通过推进一批重大项目的建设，加大对重点产业的扶持力度，为沿边地区提供一个强有力的产业支撑。依托沿边地区资源禀赋比较优势，大力发展特色种养殖业、草业、特色林果业，提升产业规模，延长产业链条，培育特色农业品牌，促进农业产业化发展，提升农产品附加值。推动传统能源化工产业绿色化循环化发展，不断向产业链下游和价值链高端延伸。充分发挥沿边地区口岸优势，大力发展边贸和跨境物流产业，建设一批内外贸一体化的特色商贸市场、商品交易市场。因地制宜发展特色生态文化旅游，促进特色文化和旅游业融合发展。

（五）强化互利共赢的开放理念，加快政策探索创新力度

充分融入“一带一路”建设，利用好“两种资源，两个市场”，深化与周边国家和地区合作，推进高质量共建“一带一路”。发挥边境城市与周边国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面的前沿作用。完善沿边地区地方政府对外合作机制，依托合作平台，推动沿边地区加强与周边国家和重点城市的经贸、文化、科技合作广度和深度。完善边贸鼓励政策，大幅提升互市贸易免税额度。积极推进边贸便利化政策和措施，创新口岸监管模式，优化查验机制，推进沿边口岸国际贸易“单一窗口”建设，适当提高边境贸易增值税和关税的地方政府留成比例，用于口岸规划、建设、维护和管理。完善边境经济合作区和跨境经济合作区的功能布局，加强在畅通跨境物流和资金流、边境贸易、延伸完善沿边特色产业链供应链等方面的支持力度。加大沿边地区承接东部地区产业转移、建设飞地园区的财政、金融支持，用地和用能管理等支持力度。创新中外政府及地方会晤机制，搭建政府、学术机构和企业开放式研究、交流和沟通的桥梁。加强双边地方民间往来和文化、艺术、学术等人文交流。

五、加快“大沿边”开放的对策建议

（一）加大财税金融支持力度

继续加大中央财政对边境地区的财政转移支付力度，扩大边民补助范围至边境城市，进一步提高边民补助标准。提高国家级口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放实验区等开发开放平台的基础设施建设资金的中央支付比例。加强对口岸、互市贸易、边境城市、抵边乡镇建设的重大交通、水利、能源等设施项目的支持力度。支持沿边地区设立地方性银行，探索设立沿边产业投资基金。扩大口岸县市以及所依托的中心城市银行授信额度，支持对外经贸企业的发展。推广“白名单”“信保贷”等合作模式，创新金融产品。

（二）支持沿边地区发展外向型加工贸易产业

支持沿边重点地区采取“以贸促工”等方式，大力发展特色优势产业，对符合产业政策、对当地经济发展和边民就近就地就业带动作用强的项目，在项目审批、核准、备案等方面加大支持力度。实施沿边地区龙头企业和配套企业培育工程，吸引加工企业集聚。支持在沿邊重点地区优先布局进口能源资源加工转化利用项目和进口资源落地加工项目，例如，面向越南橡胶资源，在云南、广西沿边地区发展“两头在外”的橡胶产业园。

（三）制定引进人才的优惠政策

进一步增加对边境地区的教育投入，支持培养更多的本地人才。国家重点高校适当扩大对边境地区的招生规模，鼓励和规范边境地区毕业生回边境地区工作创业。加强边境地区教育培训，重点支持职业技能培训发展，给予边境职业技能培训机构、培训人员和学员一定资金奖励和政策鼓励。引导东部地区有创新能力的企业家或高级管理人才、高新技术人才、高级技工、各类复合型人才、营销人才以及熟悉国际惯例和国际贸易规则的涉外专业人才到西部和沿边地区进行交流。增加博士服务团、“西部之光”访问学者等人才项目对沿边地区的支持，选调沿边地区基层干部、技术人员到东部地区政府、企业挂职锻炼，帮助其开阔视野，增长才干。设立“人才奖励基金”和“人才工程基金”，从个人所得税、住房、职称等提供优惠政策，并对其户籍和子女入学等方面提供便捷通道。

（四）创新招商引资机制

积极优化营商环境，搭建招商引资平台，及时有效解决企业“痛点”“堵点”“难点”问题，加强项目落地要素保障，全面提升政府服务企业的能力和水平。面向国外和我国发达地区，加大对重点行业、重点地区的招商引资力度，积极开拓产业链招商、产业集群招商的渠道，实现从普遍性招商引资向选择性招商引资的转变。积极发展“飞地经济”，鼓励其他地区到西部和沿边地区投资，建立分享税收制度。发挥特色产业园区招商主阵地、主战场的作用，按照资源禀赋及区域发展方向分类别建设产业园区，确保招商项目按类入园。

（五）建立健全国际次区域和国内区域合作机制

加强沿边地区与京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区等国内发达地区的合作，积极开展对口支援、对口帮扶（东西部扶贫协作）和对口合作，在重大基础设施和公共平台建设、重大产业布局、生态环境保护、跨区域资源利用、战略性资源开发和市场建设等方面，建立信息共享和定期协调、协商机制。积极推进事权下放和政策试点，鼓励我国沿边地区与周边国家或地方建立高效便利的沟通协调机制，赋予沿边地区地方政府更大的开发开放自主权。在符合法律法规和外事要求的前提下，积极促进我国沿边地区地方政府、民间协会、团体与周边国家和地区开展形式多样的交流合作，支持民间资本、社会组织等多元主体参与沿边开发开放。

注：

①考虑到甘肃省边境线短且缺乏对外开放口岸，本研究不包括甘肃省数据。

（作者为国家发展改革委国地所所长、高级经济师）