把握科研经费改革契机 提高科研单位财务治理水平

刘 丹 张耀生 中国科学院沈阳自动化研究所

引言

科研经费泛指各种用于发展科学技术事业而支出的费用。通常由政府、企业、民间组织等通过委托方式或者对申请报告的筛选来分配，用于解决特定的科学和技术问题。我国拥有较多的科研单位，这些科研单位为技术研究、推广和应用提供了重要支撑。为保证科研单位科研经费的使用质量，我国早期以《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》为科研单位财务治理工作提供指导，近年来则以《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(下文简称《意见》)作为补充[1]。整体上看，大部分科研单位能够妥善使用科研经费，但《意见》出台后，科研单位工作中的一些问题也渐显突出，在此背景下，就其财务治理的不足、对策进行研究十分必要。

一、科研经费改革的基本内容

(一)精简预算编制

按照《意见》精神，科研经费改革关注精简预算编制。将直接费用精简为设备费、业务费、劳务费三大类。设备费即科研活动所需设备产生的费用，如设备采买、修护、修理、存放、运输费用等，大部分科研活动需要依赖专业设备提供支持，尤其是实验类科研[2]。业务费则指行政事业单位为完成担负的专业任务所需的消耗性费用，以及购置低值易耗品的费用，包括各类耗材、试剂等。劳务费是指人员劳动产生的支出。这些费用均要求按照《意见》规定进行调整，予以精简，以便于后续管理、预算分析。

(二)经费管理专业化

以《意见》要求为基准，科研单位的经费管理也要求进一步趋于专业化，在精简预算编制的同时，要求间接费用比例适当提升，同时做好结余资金管理。具体而言，按照《意见》要求，科研经费中的间接费用，应不超过直接费用扣除设备购置费后的20%—30%，具体而言，500万元以下的部分，间接费用比例为不超过30%，500万元至1 000万元的部分为不超过25%，1 000万元以上的部分不超过20%；对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%。在结余资金的管理方面，在科研项目通过验收后，结余资金留归项目承担单位统筹安排，以用于后续的科研活动以及本项目的进一步研究。专业化的经费管理主要强调提升管理深入性、全面性，使预算之后的其他环节也均纳入专业管理范畴，综合提升科研经费的管理效果[3]。

(三)管理的灵活性

《意见》对科研经费管理的灵活性提出了一定要求，主要强调落实立项项目科研财务助理制度，从经费管理的具体需求以及能动性角度入手，尝试为科研人员在预算编制和调剂、经费报销、财务决算等方面提供专业化服务，使科研人员财务管理方面的压力得到降低，控制事务性负担。此外，《意见》关注建立尽职免责机制，鼓励科研人员大胆探索、宽容失败，原则上对探索性强、风险高的科研项目，只要科研人员履行勤勉尽责义务，即给予“结题”结论。这意味着科研单位的经费管理可以根据本单位情况、项目情况、人员情况更加灵活地开展，激发人员主动性，扩宽了经费管理的空间。

二、提高科研单位财务治理水平的积极价值

(一)保证资金使用质量

提高科研单位财务治理水平，可以提升其资金使用质量，使科研项目得到有效推动，单位的日常工作也不受影响。如《意见》中结余资金管理的要求，科研单位在立项阶段根据项目内容确定预算，并拨付资金。以中国科学院沈阳自动化研究所，其启动的自动化科研项目往往存在一定的动态性，包括同类单位的研究是否优于本项目、项目是否较早完成、市场需求是否支持项目持续研究等。一旦上述动态因素出现波动，研究所可能剩余部分科研经费。根据《意见》要求，研究所作为项目承担单位，可以留归、统筹安排结余资金，为本单位的其他研究活动提供资金，也可用于奖励付出了较多劳动的科研人员、项目带头人，为单位发展提供服务，对科研人员也具有积极的鼓励作用[4]。

(二)提升人员积极性

科研单位财务治理水平的提升，也有助于调动工作人员的积极性。根据《意见》精神，科研单位对科研项目结余经费可合理进行安排，也应从专业角度提供管理服务，降低科研人员的事务性负担。前者提升了科研单位的财务主动权，单位可以根据科研项目具体情况，酌情对科研人员进行奖励，也可以在法律和《意见》允许的范围内，增加劳务费的比重，确保科研人员得到必要的薪酬奖励。事务性负担的降低，则有助于科研人员投入全部或大部分精力到科研项目的研究中，积极地组织科技创新、研究活动。上述两个方面工作均有助于提升科研人员的积极性和主动性，为科研项目突破、经费有效使用提供助力[5]。

(三)促进单位管理优化

从作用上看，财务治理本质上是利用工作机制、管理结构，提升财务工作水平，从财务角度实现科研单位的高质量发展。结合《意见》要求，可知未来科研单位在科研经费管理工作中需强调经费管理专业化，专业化的科研经费管理，直接提升了科研单位的经费运用质量，从而优化了单位的财务管理能力，财务管理能力的提升，则为科研单位其他方面的管理工作提供了经验和参照，包括专事专管、业财有限度的融合和分离等，对科研单位管理工作的综合改善具有积极价值。

三、科研经费改革视角下科研单位财务治理的不足

(一)权限不够清晰

科研经费改革视角下，科研单位财务治理尚不完善，存在治理工作权限不够清晰的情况。此问题体现在两个层面，一是单位顶层，管理上过于关注规范化，没有充分根据《意见》精神进行灵活管理，使科研经费的使用僵化，不能最大限度发挥作用。二是执行层，在管理科研经费的过程中，不能充分做到经费使用情况的跟踪分析，不能有效确定管理责任和权限。如部分科研单位为节约人力资源和相关开支，要求科研项目组自行进行经费管理，科研人员缺乏财务管理的专业知识，难以精准完成经费开支的记录和分析，预算、决算等工作也不完善。同时，科研人员兼管经费也分散了其精力，使科研项目难以如期完成，对科研单位的发展和责任履行产生负面影响。

(二)治理思路比较简单

科研单位的财务治理工作不完全关注经济回报，以维持单位科研活动和日常管理为基本目标。这一思路一方面保证了科研单位管理工作的目标，提升了管理效率，另一方面也带来了治理思路较简单的问题，导致科研单位将财务治理的主要精力集中于保证规范性、满足工作需要等方面，缺乏对科研经费进行专业管理的认识，也不能充分根据经济业务、单位发展的目标灵活进行财务治理，使经费使用的合理性下降。如科研单位没有为大型项目预留资金、向非核心项目投入过多资源等。而治理思路上的弊端主要受到理念、环境影响，因科研单位对经济回报的关注有限，其在财务治理上也存在怠惰心理，不能将其等同于科研工作，给予的重视度不高，未来工作中应寻求更正、改进。

(三)财务工作缺乏深入性

包括科研经费的管理在内，科研单位财务治理工作应全面覆盖各个环节，深入有效地借助管理机制、数据信息、专业人员，保证治理工作的成效。目前部分科研单位的经费管理、财务治理不能充分契合《意见》要求、特点，深入性比较有限。如《意见》要求科研单位精简预算编制，将直接费用精简为设备费、业务费、劳务费三个类别。各地科研单位可按此要求完成直接费用的精简，但在具体工作中，不能有效进行费用归类和清晰记录，科研活动耗材、试剂方面的支出不够详细，只做总体记录，没有按日期、类别做好细分，很难为下一阶段的财务治理工作提供优质数据作为支撑。其他方面的工作也存在类似问题，科研经费、结余资金以及财务治理略显粗放，不够深入。

(四)内部机制不完善

财务治理不等于财务管理，后者关注信息处理和决策辅助，前者在此基础上额外重视通过稳定的机制、框架，匹配科研单位的发展需求，保证财务安全和资金使用的质量。这要求科研单位遵行《意见》要求和一般原则，加强财务治理机制建设，以稳定、科学的机制保证治理效果。目前部分科研单位对《意见》的理解不够深入，对一般原则的运用也存在缺陷，导致其财务治理工作的内部机制不完善。如科研经费结余部分的管理，要求确保处理得当，避免科研项目组吞没结余资金，也避免科研单位对结余资金使用不当。一些科研单位没有设立必要的监督部门，结余资金的使用、配置情况不明，不利于最大限度发挥科研经验的积极作用，也不利于科研单位的持续健康发展。

四、科研经费改革视角下科研单位财务治理的优化策略

(一)明确管理权限

科研经费改革视角下，科研单位财务治理的优化应首先明确管理权限，以管理权限为基础，构建明确的分级管理制度，再以制度为基础，组织财务治理。原则上管理权限应采用多元制，即单位财务部门“元”、科研项目组“元”。

科研项目组在立项阶段应出具完整的财务表，可申请财务部门安排专业人员提供辅助，精准计算本项目的开支，按照《意见》要求，完成精简预算编制、提升间接费用比例，并将报表提交给科研单位的有关负责人。该负责人与财务工作部门负责人共同进行报表分析，核准其准确无误后，准予立项、组织拨款。项目正式启动后，要求其直接负责人每日记录项目进度信息、支出信息，并注明支出类别、经手人，收集、保存对应的发票等凭证。科研单位财务部门不定期进行检查，了解项目经费的使用情况，对发现的问题、异常及时进行查看，确保科研经费使用符合《意见》要求，与立项阶段报表内容吻合。

项目完成后，要求负责人做到科研经费使用情况、结余情况的整理，形成规范报告，交由单位财务部门负责人，后者核对无误后，再提交给单位的领导层作为数据资源予以保存，以便据此调用结余资金、为后续类似项目的管理提供参考。所有参与经费管理、财务治理的人员，均应按照《意见》要求，具有必要的专业资质，同时避免科研人员兼管财务的情况，减轻其事务性工作的压力。

(二)优化治理思路

科研单位应尊重《意见》要求，在科研经费改革视角下积极优化财务治理思路，主要措施包括优化经济业务管理流程，明确治理方法和标准等。原则上关注从个性角度确定科研项目的具体支出环节，做到预算，再结合项目特点确定工作方法、具体标准和执行人，强调治理全程化。

如中国科学院沈阳自动化研究所启动的“智能制造”相关科研项目，要求在项目启动阶段做到经济业务管理分析，确定本项目的科研经费总额、不同项目的开支额度。生成报告后，按照上文所述流程接受审批。项目启动后，由本项目负责人以及单位负责人共同就不同环节进行治理，如业务费用是否得当、劳动费用使用合理性等，每日生成记录。考虑到“智能制造”科研项目的周期往往较长，应在经费管理的全周期内建设辅助治理方法，包括不定期检查、资金拨付量的调整等等。科研项目无法完成或已经结束后，需要分析经费使用情况，对结余资金进行管理，记录额度，分析结余原因，生成独立报告并独立提交。每个科研项目结束后，均对工作经验进行总结，汇总后形成固定工作制度，用于本单位的财务治理，形成以科学制度为核心的财务治理模式。

(三)保证工作深入化

《意见》要求科研单位保证科研经费使用、财务治理的专业性，也关注其灵活性，这就要求科研单位在现有基础上重视自身工作的缺陷，寻求提升工作的深入化水平。原则上建议做科研经费、财务治理等工作的拆分，根据科研经费、财务治理的实际特点，保证每一个工作环节均得到独立的分析。

以直接费用为例，在实际工作中，各科研单位可采用拓扑学方法，对构成各科研项目的直接费用进行罗列和分别拆分，在设备费、业务费、劳务费三大类支出的基础上，加以细化，如设备费细分为设备采买、修护、修理、存放、运输等费用，设备采买又进一步拆分为完全采买、部分采买等小类……

按此思路，将构成直接费用的所有项目一一罗列。再选取具有专业资质的人员，对各项目进行分别管理。如果科研项目规模较小，多类管理内容可由一位工作人员负责，反之，如果科研项目的规模偏大，其直接费用的规模也偏大，每一个大类均应独立选取人员进行管理，以保证信息记录详细、完整。此模式下，专业人员提供了科研经费管理、财务治理的专业保障，拆分后管理的模式，也能提升财务治理和经费管理的深入水平，使构成经费开支、影响财务治理的各类因素均得到有效分析和管束，进而直接提升科研单位科研经费使用质量，也改善单位财务治理的深入性。

(四)完善监督机制

科研经费的使用需要遵行《意见》要求，但《意见》内容大多是宏观的，各科研单位的具体情况各有不同，为进一步提升科研经费管理质量，实现财务治理水平的提升，各科研单位还应根据工作需求建设、完善监督机制，以监督机制为经费管理、财务治理工作提供保障。

中国科学院沈阳自动化研究所等成立时间较长的科研单位，大多建有完善的内部监督制度，一些较小、成立时间较短的科研单位，则可能存在内部机制不完善的情况。未来工作中，各科研单位可采用多元监督的模式，选取科研项目组之外的专业人员，组成监督小组。小组包括单位的基层人员、内部控制工作人员、财务工作人员、行政部门干部四类主体，以确保能够动不同角度提供监督，全程跟踪项目经费使用情况，及时发现、处理问题，作为科研单位财务治理依据。

五、结语

综上所述，在科研经费改革视角下，需要结合当前问题，积极提高科研单位财务治理水平。科研经费改革关注精简预算编制、经费管理专业化和全面化，在此背景下，提升科研单位财务治理水平有助于保证其资金使用效率，提升科研人员的主动性。目前来看，科研单位财务治理存在权限不够清晰、思路简单、深入性不足和机制不完善等问题。科研经费改革视角下，科研单位财务治理的优化应关注明确管理权限，同时从思路和深入性角度作出调整，并以必要的监督机制为纽带，提升财务治理工作水平、质量，促进单位的健康全面发展。