交通基础设施建设项目融资模式优化探讨

张琦瑞 山西省交通开发投资集团有限公司

引言

基础设施建设能提高公共服务水平，反映出一个国家的综合实力。改革开放以来，我国城镇化发展迅速，人们的交通出行需求日益增加，因此交通领域的基建项目数量增多，一大批新建、改建、扩建项目正在施工中。此类项目由于投资规模大，不能单纯依靠国家财政拨款，选择一种安全可行的融资方式，才能确保施工活动有序进行[1]。项目融资过程中，势必会存在一些风险，这就要求各参建方加强协作，不断优化融资模式，提高资金使用效率，最终实现投资效益的最大化。本文探讨了交通基建项目融资模式的优化措施，以供同业人员参考。

一、基础设施建设项目的融资特点

(一)社会公益性

基建项目与国民生计密切相关，原因在于此类项目建成后，直接为生产活动和日常生活服务，能促进经济社会健康发展，因此项目融资具有社会公益性。以交通基建项目为例，作为一种公共产品，首先，具有非排他性，在使用过程中产生的收益，不能仅仅为某些人拥有。其次，具有非竞争性，一个使用者对该项目的消费，不会减少它对其他使用者的供应。最后，具有正外部性，它的使用能降低交通成本、提高经济效益。正是由于社会公益性这一特征，吸引了不少投资者参与其中，获得收益的同时也在履行社会责任[2]。

(二)融资结构多样化

基建项目的建设规模大、周期长，需要投入的资金较多，且项目施工中的风险因素多。为了更好地控制风险，实现投资效益的最大化，会采用多样化的融资结构，一方面，增加融资主体的数量，更好地分担风险因素；另一方面，能增强对外部环境变化的抵抗能力，提高资金运行管理质量，推动项目建设有序实施。

(三)政府占据主导地位

基建项目是非营利性的，为了保证非营利性这一特征，此类项目由政府占据主导地位。对于投资方而言，政府参与其中能增强投资者的信心，发挥出“定心丸”的作用；对于施工方而言，政府参与其中能提供必要的帮助和支持，加快项目建设速度；对于人民群众而言，政府参与其中是质量的保证，有助于周边居民积极配合施工作业。

二、基础设施建设项目常见的融资模式

(一)BOT融资模式

BOT指的是建设—经营—转让，是私营企业参与基建项目，向社会提供公共服务的一种方式。在我国，BOT融资模式一般称之为特许权，是针对某个基建项目，政府有关部门与私营企业之间，完成特许权协议的签订，由私营企业负责项目的投资、建设和维护，在特许期限内获得经济效益。特许期满后，该项目从私营企业手中移交给政府部门，后续由政府部门管理，而且移交过程是无偿的。BOT作为一种新型融资方式，法律特点表现在：资金问题由投资者自行解决，政府不提供担保资金，但可通过贷款、参股等方式共同投资[3]。例如，国外的英法海峡隧道项目，国内重庆经叙永至筠连高速公路泸州段项目、泸州至古蔺高速公路项目，均是采用BOT融资模式的典型案例。

(二)PPP融资模式

PPP即公共私营合作制，指的是政府部门和私人组织合作，共同建设基建项目。该融资模式的典型结构是：政府有关部门与中标单位共同组建公司，双方完成特许合同的签订，由共同组建的公司负责筹资、建设与经营活动。本质上看，PPP模式是政府给予私人组织长期的特许经营权、收益权，换取基建项目的建设及运营，最终目标是各个参与方实现多赢。总结起来，PPP融资模式的优点包括：①增加了投资主体数量；②为政府职能转换创造了有利条件；③项目风险分配更加合理，能有效避免费用超支、工期逾期等情况发生。大量实践证实，相同项目采用PPP融资模式，对政府而言能显著节约费用成本，有助于建设任务按时完成[4]。

(三)TOT融资模式

TOT即移交—经营—移交，工程项目先由政府部门或国有企业建设完成，与投资人完成协议签订，双方约定在一定期限内，将产权、经营权转让给投资人。在约定期内，投资人对项目进行运营，获得经济效益；约定期满，项目产权、经营权回到政府部门或国有企业手中。TOT融资模式的优点在于：第一，基础设施作为一项存量资产，采用TOT模式可进行盘活，最大程度上发挥出经济效益和社会效益，为城市经营发展提供新途径。第二，社会投资总量增加，利用基础行业带动相关产业发展，有助于整个社会经济健康发展。第三，合理配置社会资源，在市场竞争作用下，倒逼经营单位提高生产管理水平，消除垄断经营中存在的弊端。第四，有助于政府部门转变观念和职能，将工作重点放在城市建设规划上，引导社会资金投入正确的方向，更好地开展公共服务工作。

此外，还有BOO、BLT、ROT、BST等多种融资模式，且这些融资模式在国内外的基建项目中得到了广泛应用。可见，随着新型融资模式的出现，对融资管理工作提出新的挑战。

三、融资模式优化案例分析及带来的启示

(一)企业概况

以某交通发展集团公司为例，是市属一级国有企业，于2010年注册成立，注册资金2亿元，主要负责国有资产运营管理、城市公共交通服务、重大交通项目投资、交通和市政工程项目设计总承包等经营活动。该集团公司下辖路桥工程、路桥工程等7家子公司，现有职工3 000余人。截至2022年底，该集团公司累计完成交通基建项目建设总里程1 200 km，运营公交线路240条，拥有公共汽车2 600余量、出租车1 500余辆，不仅改善了交通运输条件，而且对经济社会发展具有推动作用。

(二)融资模式优化方法

1.BT项目的融资优化

在国道改线项目中，线路全长28 km，按照一级公路标准设计，项目总投资43亿元，其中建设费用33亿元，其他费用10亿元。该项目建设工期长，建设资金由市级财政部门统筹解决，决定采用BT融资模式：市政府委托该集团公司作为业主，公开招标确定A公司是项目投资人及施工总承包单位；在此基础上，A公司组建B公司，由B公司负责投资与项目建设。该集团公司是项目业主，对项目进行全面监督管理，与B公司签订BT建设协议，工作重点有两个：一是对项目资金的筹集进行全过程监管；二是对项目施工进行全面监督。项目验收合格移交给业主，市政府向A公司回购项目。

本项目采用分段回购方式，回购期共计3年。在融资优化上，合同中明确规定：第一，B公司筹资总额为33亿元，其中40%是A公司的自有资金约13.2亿元，按照中标方案投入资金。第二，首次投入资金不低于自有资金的25%约3.3亿元，其余75%根据分期投入，以施工进度计划为准。第三，负债性资金为B公司筹资总额的60%约19.8亿元。第四，A公司不能采用任何方式，通过B公司筹集本应自身出资的项目资金。

2.PPP项目的融资优化

在市政道路建设项目中，线路全程约12 km，设计为双向六车道，行车速度为60 km/h，总投资34亿元。该项目采用PPP融资模式，市政府委托该集团公司作为甲方实施人，中标的A公司作为乙方，是该项目的社会投资人；B公司作为丙方，是该项目的政府出资人。三方签订PPP合同，其中市政府授权B公司对项目进行运营管理，A、B两公司组建PPP项目公司，持股比例分别为70%和30%，负责本项目的投资、建设、运营、维护等工作，并承担相应的风险。

本项目的合同期限共计15年，包括建设期4年、运营期11年。在融资优化上，一是A公司根据合同内容，编制每一年的资金需求计划，先由集团公司、B公司初审，再由市财政局详细审批，提高审批全面性。二是审批环节结束后，向股东提出项目资金申请，确保申请资金准确。三是以批准后的资金需求计划为准，由A、B两公司拨付资金，确保及时、足额到位，避免影响施工进度。四是B公司的注册资本，在A公司资金到位后进行拨付。

3.ABS项目的融资优化

ABS指的是收益权资产支持专项计划，该集团公司在项目建设和车辆购置上，为了解决资金问题，下属公交公司利用票款收入进行资产证券化融资，制定公交经营收费ABS计划。该融资模式的具体内容是：公交公司是原始权益人，ABS计划的基础资产是公交经营收费收益权，受益范围从ABS计划设立当日起，直到未来96个月时间，所有的公交票款收入均囊括在内。

本项目资金规模为6.8亿元，采取的融资优化措施如下：第一，将ABS证券分为优先级、次级两类，采用超额现金流覆盖方案，一方面确保资产支持证券本息回流的可靠性；另一方面用于补足差额。第二，ABS计划实施后第3年末，计划管理者与投资者享有不同权利，前者可选择是否调整票面利率，后者可选择是否进行回售。

(三)带来的启示

通过该案例，在基建项目融资模式管理上带来的启示如下：

一是坚持市场化路线。对融资模式进行优化，要坚持市场化路线，遵循市场发展规律。一方面要保证项目建设顺利推进，另一方面要考虑各方的利益、风险，如此才能建立长期合作关系，实现基建项目的稳定运营。

二是采用多元化融资。拓展融资渠道，应该采用多元化融资方案，例如公司债、私募债、融资租赁、ABS等，在提高融资规模的同时，注意控制融资成本，从而改善公司的债务结构。

三是注重风险评估控制。项目实施过程中，成立专业的融资风险管理小组，由采购、施工、财务等部门人员组成。识别融资风险因素，进行科学评估，并采取积极有效的应对措施。在这个过程中，明确管理者的职责和权限，最大程度上避免风险发生。

四是落实绩效评价工作。加强融资监管工作，应该落实绩效评价，由政府部门、项目实施单位和人民群众共同组成，合理设置评价指标，如项目进度目标的实现程度、工期延误情况、公共服务质量、群众满意度等，提高资金使用效益。

四、交通基础设施建设项目融资模式的优化措施

(一)多方参与，拓宽融资渠道

从交通基建项目的特征出发，在融资环节必须引入多方参与其中，从而拓宽融资渠道，保证充足的资金投入。在过去，交通基建项目的融资，将社会资本尤其是民营私营企业的资金排除在外，而国有企业对银行机构的依赖性较强，影响到企业的资本结构。在未来，应该将国有企业和民营企业有机结合，发挥出各自的优势，其中国有企业的资本雄厚、信用等级高，尤其债券发行上具有优势；而民营企业经营管理灵活，通过证券市场融资具有优势。因此，国企应加强对外合作，共同成立基建项目公司，达到多元化融资的效果。具体操作上，国有企业应该积极行动，引入社会上的优质资本，尤其是选择能力强、信用好的民营企业，建立长期合作关系，对基建项目的融资模式进行创新。

(二)谨慎决策，加强协调互动

第一，这里的谨慎决策，指的是谨慎选择合作公司。交通基建项目融资过程中，对于合作公司的选择，应该从多个因素进行综合考虑，如专业资质、管理经验、技术能力、资本实力、信用等级等[5]。这就要求企业做好调研工作，对招标条件进行全面设计，遵循平等协商的原则，确定政府部门与项目公司之间的权利、义务，共同管理、共同承担风险。

第二，加强协调互动，是为了增强项目投资方、参建方之间的凝聚力，实现信息资源共享。结合交通基建项目的实际情况，在前期规划、成本价格、运营维护、移交回收等环节，均要进行详细的商谈，兼顾各方利益。另外，为保证资金安全，加快项目建设进度，可建立项目联审机制，对资金投入、物料采购、运营管理等内容进行评审和监督，达到降本增效的目标。

(三)完善监督，强化资金管理

对融资模式进行优化，除了“开源”以外，还要从“节流”的角度出发。交通基建项目规模大、建设周期长，必须加强资金管理，才能提高资金的利用效率，避免出现闲置、浪费等情况。第一，针对地方财政拨款，严格按照专项资金的要求进行管理，落实项目调查评估工作，确保资金用在正确的地方。第二，针对社会资本，采用基金、担保等方式创新管理方法，对项目资金储备进行扩充。第三，项目建设运营中，制定科学合理的评价指标体系，对建设施工全过程进行监督，以确保资金使用的安全性。第四，必要时引入第三方机构或群众的力量，主动接受社会监督，定期公示资金使用情况，对使用效果进行评价。

(四)防控风险，健全回报机制

风险伴随着经济活动而生，防控风险也是优化融资模式不可或缺的内容。第一，政府部门与国有企业、私有企业合作，共同组建项目建设公司，加强合同管理，严格执行公司的规章制度，明确各方的权利义务，有助于分担融资压力，减少财务风险发生。第二，发挥出政府部门的主导作用，项目公司向银行机构提出贷款时，政府可出台一些优惠政策，在审批、信贷、利息等方面提供扶持，加快项目进展，有效防范风险[6]。第三，私企发挥出自身的经营优势，积极探索信托、基金等融资模式，通过资产证券化产生协同效应；在项目运营成本上，可设置补偿机制来吸引社会资本。第四，在成立项目公司、确定合作时，严格按照法规程序执行，依据合同条约内容管理，保证各方资本的回报率，形成健全的回报机制。

五、结语

综上所述，基础设施建设项目具有社会公益性，其融资结构多样化，且政府占据主导地位。本文针对基建项目融资管理现状，结合实际案例提出融资模式的优化措施，包括多方参与拓宽融资渠道，谨慎决策加强协调互动，完善监督强化资金管理，防控风险健全回报机制。如此，才能推动基建项目顺利实施，提高经济效益和社会效益。