中印假劣药违法行为监管对比

肖妍

(中国食品药品检定研究院,北京100050)

假劣药问题是一个全球性的难题,且长期以来缺乏全球性监测机制。2013年世卫组织建立了假劣药品的全球监测系统[1],用于报告劣质药品,追踪故意欺诈、未能达到质量标准,或未对市场进行评估或授权的药物。这些药物通常被称为假药(counterfeit drugs)。2017年世界卫生组织发布了首份全球伪劣医疗产品监测报告[2],该报告显示,中低收入国家的医疗产品造假率高达10.5%,伪劣药品、医疗产品涉及大至癌症治疗,小至避孕等的各个领域。

国际投行Torreya公司发布了2021年《The Pharma 1000》[3],按估值对全球前1 000家药企进行排名,249家中国医药企业上榜,同比增长19.71%。其中20家入围全球前100强药企。2019年美国FDA共批准仿制药837个,印度获批超336个,占比40%以上;全球仿制药营收额排名前十名的公司中有5家印度公司,营收额超过146亿美元[3]。有研究[4]认为,近年来制药业发展增长点从以欧美国家为主的发达国家逐渐转移到中国、印度等亚洲国家。

印度与中国同属发展中国家,国情有不少相似之处,本文拟对比研究中印两国在假劣药违法行为监管方面的异同,找出两国的不足与优势,为中国药品监管提供思路和启示。

1 中国假劣药品违法行为监管现状

1.1 假劣药违法数据统计2021年中国医药行业总价值约8 402.61亿,制药业全球占比从2015年的6.5%上升至2020年的14.4%,超越瑞士,成为仅次于美国的制药强国[3-4]。随着医药卫生事业的发展,公众对医药产品的需求不断提高,近年来假劣药品事件时有发生,引发社会广泛关注[5]。

2021年5月,国家药品监督管理局(以下称国家药监局)发布“2020年度全国各级药品监督管理部门查处制售假劣药品情况”,2020年共查处生产销售和使用假劣药案件7 361件,货值金额52 317.17万元,罚款129 534.26万元[6]。笔者发现,2020年被查处的制售假劣药案件处罚金额同比上升160%,罚款金额近货值金额的2.5倍,可见2020年行业处罚之重。

1.2 中国假劣药监管相关法律沿革中国的法律向来有假药和劣药之分。假药与劣药定义,新版《中华人民共和国药品管理法》[7](以下称《药品管理法》)与2015年修订的《药品管理法》[8]有较大区别。从列举数量看,修订后假劣药定义情形由15种减到了11种,具体见表1。

从假药定义看,修订后《药品管理法》假药定义的范围变窄,从修订前列举的2种定义情形和6种按假药论处情形减少为4种定义情形,并将修订前“被污染的药品”的按假药论处情形定义为劣药。从法律责任来说,对假药的处罚更严格,除无证生产销售外,修订后《药品管理法》对7种情形的处罚范围涵盖了修订前3种按假药论处情形,增加了“使用采取欺骗手段取得的药品批准证明文件生产、进口药品;编造生产、检验记录;未经批准在药品生产过程中进行重大变更”等3种情形[9]。按假劣药论处这一概念在新修订的《药品管理法》中被取消,同时增加了假劣药犯罪的加重情节,内容上更为丰富,对于假药的处罚范围更宽,量刑更严格,法律责任更明确(见表2)。

1.3 原因分析

1.3.1 医疗机构、药品企业等组织追求利益药品生产企业为了降低成本,不惜偷工减料、掺伪掺假,导致药品质量无法保证,这些浅层的主观故意掺假的问题随着我国数次药品监管体制改革的深入、药品监管技术的进步已经得到了解决。随着医药市场的竞争日趋激烈,有些短视的生产企业重效益、轻质量,在通过GMP认证后,对生产流程、工艺疏于严格管理;有的经营企业和医疗机构重销售轻养护,质量合格的药品因储存、物流不当等原因变质、失效,药品质量堪忧。即使监管部门关注到了药品流通环节的质量控制,并采取上市后监督抽验、跟踪抽验,建立专项打假工作等综合措施,为药品的质量把关提供了必要的手段,但我国医药市场上假劣药品时有发生,药品安全隐患仍然存在,如何更加科学地规划监督抽验,实现国、省两级抽验的优势互补是亟待解决的问题[11]。

1.3.2 药品监管体系不全面,药品监管能力薄弱药品质量的控制需要行政部门和技术部门的共同监督。2018年新一轮国务院机构改革实施以来,药品监管机构只设到省级层面,省以下地方政府的药品监管职责由市场监管部门承担,且不说药品监管的专业性要求,单是市、县一级基层药品监管和工商行政管理工作的体量,市场监管部门就很难一肩承担,很难凸显出药品监管工作的战略地位,也很难为药品监管工作的开展提供协同治理的有效平台[12]。而早在2017年4月1日,财政部取消或停征了41项行政事业性收费,药品检验费、医疗器械产品检验收费均在其列。取消检验收费后,所需经费由同级财政预算予以保障,在药品监管实践中就出现了地方财政富裕的检验经费不愁,比如北上广深、东南沿海等经济发达省份;地方财政吃紧的,比如中部、西部、东北等省份,检验就成了赔钱买卖,“巧妇难为无米之炊”,积极性很难调动,队伍不稳定性增加,监管效能难以体现。

1.3.3 药品使用环节工作人员专业水平不高,法律意识低下医疗机构或药品企业中药品相关负责人员应具有高水平的专业知识素养,并接受过正规的系统培训,这样才能够保障药品生产、储存、运输过程中药品质量的稳定。但在实际操作过程中,往往会出现负责人员专业知识掌握不全面,甚至未按法律规定专人专职、一人身兼数职、投机取巧的情况。同时,人员的学历水平偏低、专业背景不符、年龄结构偏大、结识结构偏陈旧等情况的存在,也是降低监管效率的重要原因[11]。

2 印度假劣药品违法行为监管现状

2.1 印度药品监管体系印度对医药业的监管体系分为国家和州两个层面。主要的国家药品监管机构为健康与家庭福利部下属的中央药品标准控制组织(Central Drug Standards Control Organization,CDSCO),隶属于化学品与石化产品部的国家药品价格局(National Pharmaceutical Pricing Authority,NPPA)与化学品与石化品司以及环球与森林部下属的基因工程评估委员会。

CDSCO由印度药品管控局(Drug Controller General India,DCGI)管理,工作职能类似于我国的药品监督管理局。健康与家庭福利部下属的中央药品实验室负责检测进口药品样品,并向制药企业提供各种药品的参考标准,职能类似于我国中国食品药品检定研究院。NPPA负责对药品定价进行研究,还负责监管药物短缺,并采取适当的措施来增加产量。

州立机构负责对CDSCO监管范围以外的其他产品进行注册、对生产工厂进行授权并且开展大量的质量监管与审查工作。

2.2 印度药品监管相关法律目前,印度涉及药品与化妆品生产、销售、进出口以及临床研究的法律主要有《药品与化妆品法》《药品与化妆品细则》《制药法》《药品与神奇药物法》《麻醉药与神经性物质法》《医药与盥洗品法》《药品(价格控制)令》等。与医药生产、分销及零售相关的法律有《业界法》《贸易与商品市场法》《印度专利与设计法》《工厂法》等。

在印度的法律体系中,没有劣药概念,在《药品与化妆品法》中,提出的概念为冒牌药(misbranded drugs),在冒牌药项下,又细分为掺假药(adulterated drugs)和假冒药(spurious drugs)。

2.3 印度假药监管现状美国贸易代表办公室(USTR)发布的《2018 Special 301 Report》认为,印度长期面临知识产权体系中的挑战、缺乏有效的改革措施,是假药的主要流出国之一,将其列为优先考察名单,给予特别关注[13]。

印度在医药产业方面的政策导向和专利制度促进了本国仿制药产业的迅速发展,成为了“世界药房”。但其弊端也显而易见,印度医药产业飞速发展的成果并不具有普惠性,印度民众有将近65%的人不能经常获得基本药物,个人自付的卫生支出高达80%[14],这也是假药存在的现实基础。假药的泛滥导致公众生命威胁问题以及健康系统的经济损失[15]。根据研究[16],2015年左右印度冒牌药的流行率从0.04%到34%不等,不仅造成了严重的健康后果,还削弱了社区对医疗保健系统的信任。更有研究[17]指出,印度的假药还波及了一些中等收入国家,在这些国家的市场上,印度生产的抗生素和治疗肺结核药品中,高达10.9%的药品包含的活性成分很少,甚至根本不含活性成分。

由于愈演愈烈的假药风波,印度各监管方对假药的监管态度也日趋强硬。印度政府通过各种现有和新的监管措施来应对假药的流行。在监管层面,强制要求制药商在出口到国外的每件产品上携带条形码,以结束海外一些当地公司运送假药的指控[18];规定药剂师对假药负有广泛的责任,要求其提高专业水平并承担更多法律责任。印度政府还提倡消费者通过提供信息来判断药物是否是假冒的,创建消费者核验、举报平台。印度提出了一个基于系统方法的动态假说[19],质疑了假药供应的管制方式。

在立法及执法层面, 2004年印度抵制假药专家委员会建议对生产、销售假药导致严重伤害或死亡的犯罪者处以死刑[20]。为取缔假药非法贸易活动,2009年印度卫生部修订了药物法令,促成了法院审理假药案的进度加速;2010年政府甚至悬赏重金5.5万美元,鼓励民众检举假药集团。制造和贩卖假药的嫌犯一旦被定罪,可被判处终身监禁[21]。

2.4 原因分析

2.4.1 重视程度不够,从业人员对假药认识不够全面通过对印度某邦医生的假药知识和接触情况进行的横断面调查[15]可以发现,仅有57.77% (46/80)的调查对象知道假药的正确含义。然而,近90% (72/80)的调查对象知道其危险影响。作为专业人员的医生也仅有过半比例对假药有正确的认识,可以想见其他医药从业人员及公众的认知程度。深入挖掘其社会根源,与其特殊的专利保护制度不无关系,与印度仿制药的高速发展应该是“一体两面”,印度政府与公众享受了特殊专利制度带来的医药产业的发展的同时,也必须承受低门槛、技术含量不高的仿制药大量发展带来的假药泛滥。

2.4.2 药品上市后监管薄弱,监管体系不健全印度假药的盛行的原因之一是其不规范的制造程序广泛存在,且没有经过监管机构的检查[18]。印度药企在数据完整性、卫生清洁上的缺陷以及其他各种不符合GMP要求的行为已经是司空见惯。2018—2020年间,印度制药企业因为药品生产质量问题屡次遭遇FDA和EMA的警告和禁令,40多家药厂的产品被全面禁止进入美国。在此压力下,2020年6月,DCGI对包括辉瑞在内的200家制药企业的印度工厂进行彻查,重点检查是否存在生产伪劣药品的问题。这次检查是印度制药行业历史上首次如此大规模的检查,其后更是将检查的厂家扩展到500家,可见印度政府决心之大,亦可见沉疴之重。

2.4.3 地方保护主义的存在,政府对假药监管呈消极态度印度卫生和家庭福利部官员在接受《印度时报》采访时表示,当地75%的药品销售额都来自仿制药[13]。可见仿制药制造商在印度占有巨大的市场份额以及对应的社会地位。在面对假劣药指控时,本地制药商往往表示,这种指控是国际制药商试图破坏仿制药公司的竞争[18]。地方政府税收如此大程度地依靠制药公司,邦政府也就无法做到对国家假药监管的全力配合。

2.4.4 监管部门的腐败与不透明腐败问题与卫生问题一样,是印度政府面临的顽疾之—,也是历届政府重点关注却又收效甚微的难题。早在2013年,印度议会卫生常设委员会发现了卫生与合作组织在运作方面的失误,并指责卫生与合作组织存在失误、违规和不透明的情况。该委员会认为,困扰印度药品监管体系的大多数弊病主要是由于CDSCO的优先事项和观念被扭曲。2020年7月,CDSCO不止一名高级官员被指挥在药品审批过程中收受贿赂。同时又曝出与百康生物(Biocon Biologics)有关的行贿受贿案件。CDSCO长期被业界诟病的一点是,其审批过程极少像FDA、EMA等机构一样,公开专家信息,如研究领域、业务成就、供职经历等,这当然为权力寻租提供了较大空间。

3 完善我国假劣药监管的建议

3.1 严密法网,取消劣药概念修订后《药品管理法》虽然对编造生产、检验记录和未经批准在药品生产过程中进行重大变更等情形规定了处罚,但假药、劣药概念重合的情况仍然存在。举一个极端的例子,根据现行《药品管理法》第九十八条规定,变质的药品被定义为假药,被污染的药品被定义为劣药。如果一种药品因微生物污染变质了,那么应界定为假药还是劣药,就会存在分歧[22]。学界也一直有反对假药、劣药二元区分的做法,建议借鉴德国、加拿大、新加坡等国家采用统一宽泛的假药概念[23],既能严密法网,又避开了二元区分的模式。

3.2 强化药品监管力度和技术支撑力量中印两国在药品监管体系建设方面都有不足之处。药品市场与监管范围、力度之间形成的空隙让不法分子有机可乘。查漏补缺、与时俱进是两国在法律建设和监管体制建设上都亟须注意的问题。

就中国而言,药品监管既有中央事权,也有地方事权,在大市场综合监管的新形势下,如何强化地方政府药品监管能力,一直是国家药品监管能力建设工程中的重点和难点。药品监管部门应当提高监管效能,确保检查核查、检验检测工作落到实处。药监部门可以扩大抽检范围,采取日常监管、专项检查、专项治理、飞行检查等多种手段相结合的方式[24],整合优化现有资源,切实提高监管效能。

如何用好药品监管中技术审评、检验检测、检查核查这几支技术支撑队伍,发挥其巨大的技术支持力量,同样是现阶段应该着重考虑的问题。2018年机构改革后,药品监管部门只设到省一级,这几支技术队伍也经历了同样的设置,在市县一级已经没有独立的药品监管和技术力量,这与假药发生的在基层的实际正好相反,极不利于药品监管工作的展开。如何在这种不利的形势下,强化药品监管及其技术支撑,考验地方政府的智慧。

3.3 加强药事法规宣传并提高执行力在国外,制售假冒伪劣药品的代价可能是倾家荡产。国内的处罚日益严格,也出现过企业退市、企业高管从业限制等处罚。结合依法治国方略的深入推进,应当将中华人民共和国刑法修正案(十一)第一百四十一条,生产、销售假药罪的法律效力发挥到最大限度,追究违法者的刑事责任,建立黑名单制度,做到“一次违法,终身出局”。真正做到执法必严,违法必究,加强法律在公众心里的分量,提高从业人员和企业的自我约束能力和警觉意识。

3.4 加强中药材、中药饮片等的监管中医药是中华文明的瑰宝,是极具中国特色的医药形式,在世界范围内拥有广泛的声誉。但中药饮片、中成药及中药复方制剂成分复杂、产地复杂、作用机制复杂,要抓住中药材这个“牛鼻子”,从生产、流通各个过程加强对中药全生命周期的监管。首先做好中药标准的制修订工作,规范中药材质量,同时加大中药补充检验方法的建设,用最严格的标准,减少中药违法添加、故意掺假的发生。其次加大对中药饮片等产品上市后的抽验力度,防止药品在生产环节以外因流通、储存等原因产生质量问题。

3.5 引导医药产业结构升级印度特殊的专利制度使印度的医药产业取得了先机,在经历了前期的低水平仿制后,印度的制药企业已经积累了丰富的经验,并形成了外向型的产业结构,在国际医药市场上占据了一席之地。目前印度制药企业已经将目标放在海外市场的开拓和创新药领域的竞争上,制药业已经完成了结构升级,大集团效应已经很明显。中国有着庞大的国内药品需求,制药企业从研发能力、研发投入、创新药份额方面皆落后于印度,亟待进行产业升级。政府应从财税政策、医药卫生政策,例如税额或税制优惠、集采政策优先等一揽子措施入手,引导国内制药企业淘汰低水平产能,加大创新药领域的投入,完成产业升级,形成一批具有较强国际竞争力的大型企业集群。