相对贫困的国际测量方法、运行实践及启示

刘桂莲

（首都师范大学 管理学院，北京 100048）

19 世纪以来，贫困的内涵已经从满足基础物质资源和基本营养需求的绝对贫困，发展到1967 年Fuchs 提出的相对贫困[1]和1971 年Townsend 提出的相对剥夺[2]，再到20 世纪90 年代Sen 在其可行能力理论上延伸出的多维贫困[3]。贫困测量方法也发生了相应的变化，从单维收入贫困测量发展到多维相对贫困测量。由于各国选取的贫困测量指标和维度不同，因此各国划定的贫困标准也各异。贫困标准的设定不仅可以精准识别“谁是穷人”，还可以用于监测和比较不同时期和地区贫困人口的动态变化情况。

改革开放及之后一段时期内，中国社会经济发生了翻天覆地的变化，社会财富积累快速增加，但国内贫困问题依然突出。不过，中国已于2020 年实现现行贫困标准下绝对贫困人口全部脱贫，开始进入解决相对贫困的新阶段。如何科学合理地设定新的贫困标准用以识别相对贫困人口，是目前中国面临的首要焦点问题。现有研究大量分析了制定相对贫困标准的必要性，国内学者对相对贫困标准的设定主要集中在以下两个方面：一是基于经济收入维度的测量，通常以欧盟或经济合作与发展组织（OECD）国家的收入比例法为参照标准，将人均可支配收入中位数的一定比例作为相对贫困标准[4-6]；二是主张实行多维相对贫困测量法，除考虑收入维度外，还包含健康、教育、住房、医疗卫生、生态环境等基本公共服务指标[7-9]。此外，王小林和冯贺霞认为，2020 年后，中国的相对贫困标准没必要与国际接轨，可基于中国实际情况采取多维贫困标准[10]。可见，已有研究在相对贫困标准设定问题上尚未达成一致。

已有文献为笔者开展研究提供了重要的前提和基础，国际实践对于中国设定科学合理的相对贫困标准具有重要启示，但关于其如何与中国现实情况相结合的研究还不够深入。鉴于此，笔者拟以典型国家相对贫困测量的运行实践为研究对象，通过总结其特征和经验，以期能为中国在绝对贫困问题得到历史性解决后的相对贫困标准的制定提供一定的借鉴。

一、相对贫困测量的国际标准及类别

相对贫困强调个人或家庭资源不足以达到社会平均生活水平的相对匮乏状态。相对贫困的识别和测量，经历了从满足基本生存需要或能量需求的货币收入扩展到综合考虑收入和非货币收入指标的过程。

（一）相对贫困测量标准的发展：从单维收入贫困到多维相对贫困测量

相对贫困关注个人或家庭是否有足够资源融入社会，个人是否被划定为穷人，取决于其所在地区的社会平均生活水平。相对贫困考虑的资源不仅包括经济收入，还包括个人正常参与社区或社会活动所需要的社会资源、政治资源、环境资源等，具有相对性、多维性和动态性。相对贫困的概念起源较早，1776 年，Smith 将贫困定义为“不仅无法获得维持生活所必需的商品，而且无法达到符合一国风俗习惯的最低限度的体面生活”[11]，这奠定了贫困相对性的概念。Townsend 较为完整地给出了相对贫困的定义，认为当个人、家庭或团体缺乏足够的资源获取其所在社区广泛鼓励和提倡的食物、社会活动和生活设施时，可被认为是陷入贫困[12]31-60。Townsend 对贫困的定义着眼于社会需求，考虑了社会变化对人们生活水平的影响，有别于传统生存需求的概念。基于此，Townsend 还通过使用1967—1968 年的英国贫困调查数据，选取反映社会多个方面的60 项指标清单构建剥夺指数，从而确定了贫困阈值[12]413-529。1984 年，欧盟建立了测量相对贫困的收入标准，即根据中位数收入或平均收入的一定比例设定[13]，该方法现已发展成为国际通用的衡量标准。

20 世纪90 年代，Sen 认为，贫困是对可行能力的剥夺，个人或家庭可行能力的丧失，如文盲、营养不良、长期疾病、实际生活水平、社会权利等，皆会对贫困产生重要影响[14]。Sen 的这一观点奠定了多维贫困概念的基础。随后，学界和政府开始探讨基于可行能力的多维贫困测量方法，除收入外，还需更多考虑社会因素的影响，如教育和健康。较为典型的多维相对贫困测量方法包括欧盟设计的一整套衡量贫困风险发生率的物质剥夺指标体系和联合国开发计划署建立的全球多维贫困指数。可见，从单维收入贫困测量扩展到多维相对贫困测量有其发展的必然性。

单维收入贫困测量显然是基于收入，而多维相对贫困测量则基于剥夺方法，二者互为补充。单维收入贫困测量能够较好地统计贫困人口的规模，但很难体现贫困的复杂性和评估贫困人口的生活质量。多维相对贫困测量的结果是重要的，但无法取代对收入贫困的测量。随着社会的发展进步，定期调整贫困测量工具有助于提升识别贫困人口的精准性。

（二）国际相对贫困测量方法的类别

贫困测量方法是指测量贫困程度参照的具体货币指标或指标体系，通常由贫困线、指标体系或指数构成[15]。相对贫困线由所选择的相应的参考标准和所确定的阈值水平两部分构成，用于反映社会为满足基本需要和最低限度社会参与所需的成本。根据维度的不同，国际相对贫困测量方法可分为单维收入贫困测量和多维相对贫困测量。

1.单维收入贫困测量

单维收入贫困测量主要依赖货币收入定义贫困线，笔者称其为相对收入贫困线。相对收入贫困线是指个人或家庭因自身收入的限制，缺乏维持其所在国家或地区社会平均生活水平所需的成本，强调对社会可接受的正常生活水平的剥夺。国际上常见的单维收入贫困测量方法包括收入比例法和收入位置法。收入比例法根据家庭平均可支配收入或中位数收入的一定比例确定相对贫困线，阈值水平通常设定为40%、50%或60%。例如，OECD 和欧盟分别使用家庭人均可支配收入50% 或60% 的指标来识别相对贫困人口。收入位置法是将全体居民的收入从高到低进行排序，将收入排序靠后的一定比例的人口界定为贫困人口，其关注的是个体收入在收入分配中的位置，而不是个人收入水平，如新加坡将排在倒数10%的收入水平作为相对收入贫困线[16]。

单维收入贫困测量的另一个重要内容是对消费规模经济进行修正，即贫困标准的设定考虑家庭结构和家庭规模的影响。常用的修正工具是等价量表（equivalence scales）。等价量表主要有三类：一是专家量表，专家通过建立一篮子商品和服务对不同规模家庭的需求进行识别，旨在从理论上促使不同规模和构成的家庭成员获取相同的效用价值，较具代表性的专家等值量表是OECD 量表（第1 个成年人配值为1，第2 个及以上成年人配值为0.7，0～14 岁小孩配值为0.5）和修改后的OECD 等值量表（第1 个成年人配值为1，第2 个及以上成年人配值为0.5，0～14 岁小孩配值为0.3）；二是源于客观数据的等值量表，即以某些商品的支出比例作为福利水平的代表；三是基于调查答案的主观量表，常见的最低收入问题为，“你个人认为什么水平属于绝对收入水平”[17]。

2.多维相对贫困测量

由于致贫原因较为复杂，单维收入贫困测量方法具有一定的局限性，许多国家开始关注非货币收入指标对人们生活水平的影响。贫困测量方法从单一的收入或消费支出指标，扩展到包括住房、社会保障、医疗、教育、政治权利享有等多维角度。常见的多维相对贫困测量方法包括物质剥夺法和构建多维贫困指数。

物质剥夺法用于衡量因经济因素或生活关键领域的匮乏被剥夺了基本生活条件或被大多数人认为必不可少的耐用家庭消费品的程度，是衡量社会排斥的重要指标。欧盟较早实行物质剥夺法，采取一系列反映贫困或社会排斥风险的指标（AROPE indicator）。根据《2020 年欧洲战略》，面临贫困或社会排斥风险者至少应符合以下3 项标准中的1 项：收入不足（以家庭中位数收入的60%为衡量门槛）、低工作强度、严重的物质剥夺（9 项指标中有4 项及以上负担不起）。贫困风险门槛根据扣除完社会转移收入后全国可支配收入中位数的60%设定。欧盟根据收入和生活条件统计数据（EU-SILC）建立物质剥夺指标体系，用于衡量无力负担大多数人认为过上适当生活所需甚至是必需的生活用品。欧盟社会保护委员会设立的9 项衡量指标包括：支付房租、抵押贷款或水电费，屋内保持足够的温暖，面对意外支出，定期吃肉或蛋白质，度假，拥有1 台彩色电视，拥有1 台洗衣机，拥有1 辆车，拥有1 部电话。如果个人或家庭无法承担上述9 项指标中的3 项视为物质剥夺，如果有4 项及以上无法满足，则可视为处于严重物质剥夺中。

多维贫困反映的是人们在生活中重要方面可能经历的剥夺，包括缺乏教育或就业、住房条件差、健康和营养不良、缺乏适当的卫生设施和清洁水、个人安全保障不足或社会排斥等。多维贫困指数通过选取反映贫困的不同维度构建指标体系，通过确定指标权重和临界值标准计算出相应未达标指标的分值，由此判定其贫困状况。如果一个人被剥夺1/3 以上指标，则被视为贫困，剥夺1/2 及以上指标则属于极端贫困。多维贫困指数用于反映不同国家或地区、性别、群体的贫困程度，比较不同维度对贫困作用的大小，有助于制定有针对性的精准帮扶措施。例如，因受教育程度不足与住房条件不足导致的贫困应采取不同的减贫策略。目前，国际上常用的多维贫困测量方法是联合国开发计划署和牛津大学联合开发的全球多维贫困指数，该指数测量的基本步骤为：第一，选取健康、教育和生活标准这3 个维度并构建相应的指标体系，每个维度下设若干指标，共10 个指标构成，3 个维度赋予相同的权重，均为1/3，各维度下每个指标的权重也相同，各维度指标对应的剥夺临界值和权重，如表1 所示，根据临界值判断其是否达标。第二，计算总剥夺分数，该指数赋予每个剥夺指标一个剥夺分数，将每个家庭的剥夺得分加总可获得家庭剥夺总分数S，贫困门槛为33.3%。如果剥夺分数S≥1/3，表明个人或家庭正陷入多维贫困，当20%≤S≤33.3%时，表明有陷入多维贫困的风险，当S≥1/2 时，表明个人或家庭处于严重多维贫困。第三，计算多维贫困发生率和贫困人口比例（至少有1/3 的加权指标被剥夺）。第四，将贫困发生率乘以贫困的平均强度计算出多维贫困指数，具体范围为0～1。

表1 全球多维贫困指数测度方法[18]

二、典型国家相对贫困测量的运行实践

因相对贫困内涵的不断发展及其复杂性特征，相对贫困测量方法因地、因时而异。传统的基于经济学效用理论建立的货币收入测量法，在很长一段时间内受到许多国家的青睐。进入21 世纪，部分国家开始建立多维相对贫困测量标准。

（一）单维收入贫困测量的运行实践：以澳大利亚和德国为例

收入比例法是发达国家较为常用的相对收入贫困测量方法。欧盟和大多数OECD 成员国分别将相对贫困线设定为家庭中位数收入的50%或60%，以便于进行国际比较。

1.澳大利亚的单维收入贫困标准

澳大利亚社会服务委员会设定了高低两条贫困线，低贫困线为家庭收入中位数的50%，高贫困线设定为家庭收入中位数的60%。澳大利亚高低贫困线均考虑了家庭类型和住房成本支出，家庭类型又考虑了不同家庭规模和家庭成员构成的影响。2017—2018 年，单身者低贫困线为457 美元/周，夫妇双方和2 个孩子组成的四口之家的贫困线为960 美元/周。此外，澳大利亚贫困测量还考虑了大多数低收入家庭的固定住房成本变化，即在计算中位数收入时，将住房成本从可支配收入中扣除。扣除住房成本后的贫困线是指住房成本扣完后购买其他生活必需品的支出，2017—2018 年单身成人家庭扣除住房成本前和扣除完住房成本后的低贫困线分别为457 美元/周和370 美元/周，其他类型家庭的低贫困线以单身家庭低贫困线为基准通过等量参数计算而来，如表2所示。研究发现，住房状况对澳大利亚贫困风险发生率有重要影响，52%的贫困人口租房，仅15%的贫困人口拥有自住房且没有抵押贷款。

表2 2017—2018 年澳大利亚不同家庭类型的贫困线情况[19]（单位：美元/周）

2.德国的单维收入贫困标准

德国单维收入贫困标准设定为加权家庭净收入①中位数的60%。德国贫困标准同样使用等量参数对不同家庭规模的影响进行调整，其基本理念在于，虽然家庭规模越大，需要更多的生活空间、食物、衣服等，但生活中部分空间或某些资源是可以共享的，如厨房、浴室的使用等。德国使用等价收入用于不同家庭规模收入的比较。所谓等价收入，由所有家庭成员的收入之和除以经修正后的OECD 等值量表系数计算得出，家庭户主的权重系数为1，14 岁及以上儿童赋予的权重系数为0.5，14 岁以下的儿童赋予的权重系数为0.3，有2 个14 岁以下儿童的家庭将其家庭收入除以2.1。德国四口之家（2 个14 岁以下儿童和2 个成人）的贫困线已经从2005 年的每月净收入低于1 545 欧元上升到2017 年的2 099 欧元[20]。

（二）绝对贫困和相对贫困相结合的综合贫困测量运行实践：以韩国和英国为例

英国和韩国是比较典型的实行绝对贫困和相对贫困标准相结合的发达国家，两国在具体标准设定、因素考虑上存在明显差异。

1.英国综合贫困测量标准

英国衡量贫困基于的是家庭可支配收入，采用绝对贫困和相对贫困标准相结合的方法。最常见的指标为：一是相对贫困标准，家庭可支配收入低于当期全国家庭收入中位数的60%时被认为处于相对贫困状态，这一衡量标准本质上着眼于中低收入家庭之间的收入不平等；二是绝对贫困标准，也称为绝对低收入贫困标准，如果家庭收入低于某一基准年份（通常以2010—2011 年为基期）收入中位数（经通胀因素调整后）的60%，则可视为陷入绝对贫困，通常设定一个固定的收入门槛线，每年根据消费者价格指数进行调整。此外，英国政府将家庭净收入低于同期收入中位数40%～50% 的视为严重贫困标准。此外，根据家庭收入计算方式的不同，每一类贫困标准又可细分为两种：扣除住房成本之前的贫困标准和住房成本扣除之后的贫困标准。通常扣除住房成本后的贫困标准更高，因为较贫穷家庭多倾向将收入的较高比例用于住房支出。

2.韩国综合贫困测量标准

自20 世纪70 年代以来，韩国卫生和福利部一直将最低生活成本视为官方贫困线。其最低生活成本定义为公民维持健康生活需要的最低生活成本。如果个人的收入或支出低于最低生活成本，即可被视为陷入贫困。最低生活成本是绝对贫困衡量标准，根据日常消费的11 类商品计算得出。收入低于最低生活成本的个人或家庭可被视为陷入绝对贫困。通常最低生活成本设定为全国收入中位数的40%[21]。之前，韩国政府每5 年调查一次最低生活成本，1989 年开始进行首次调查，第二次和第三次分别于1994 年和1999 年进行。自2004 年开始，最低生活成本每3 年调查一次。最低生活成本每年根据通货膨胀进行调整。

同时，韩国采用家庭可支配中位数收入的50%衡量相对贫困。近年来，韩国的相对贫困率一直在稳步下降，2021 年，韩国的相对贫困率为15.1%[22]，相较于其他发达国家，韩国的相对贫困人口仍然较高，尤其是老年贫困现象突出。因公共养老金制度建立时间较晚和大量自雇者存在，目前韩国近50%的老年人生活在相对贫困中。

（三）多维相对贫困测量方法的运行实践：以瑞士和墨西哥为例

除采用货币收入衡量相对贫困外，部分高收入国家建立了物质剥夺指标体系用于衡量国内贫困风险的发生率，部分中低收入水平国家通过建立多维贫困指数来衡量非经济收入方面的贫困。

1.瑞士的物质剥夺法

瑞士是全球最富裕和经济发达的国家之一。瑞士将因缺乏资源（物质、文化和社会）而被排除在所在国家可接受的最低生活方式之外的人定义为穷人。数据显示：2007—2013 年，瑞士贫困率从9.3%下降到5.9%；但2014—2021 年，贫困率逐渐从6.7%上升到8.7%；2021 年瑞士贫困人口为74.5 万人，其中有15.7 万就业人口陷入贫困[23]。独居者、拥有未成年子女的单亲家庭、未接受过义务教育者、家庭中无人有工作等的贫困风险发生率相对较高。瑞士反贫困不仅包括最基本生活需要的满足，还包括最低限度的社会生活参与。2012 年，瑞士联邦统计局开始发布了基于欧洲收入和生活条件调查的贫困统计数据，并在此基础上建立了适合本国国情的物质剥夺指标体系。

瑞士建立的物质剥夺指标体系可用于调查一个或几个地区遭受物质剥夺的人口占比、地区、数量及物质剥夺的程度。具体步骤包括：第一，根据瑞士联邦统计局的贫困统计数据调查所有受物质剥夺影响的人口占比。第二，根据欧盟统计局规范的方法计算物质剥夺率，瑞士建立了包含9 项内容的物质剥夺指标体系，具体如表3 所示。如果个人在9 项指标中至少有3 项指标被剥夺，可被视为物质剥夺，如果9 项指标中至少有4 项指标被剥夺，则认为是严重物质剥夺。2021 年，瑞士有5.2%的人口存在物质剥夺，占比较高的物质剥夺指标是缺乏应对2 500瑞士法郎的意外经济支出。具体而言，18.9%的人口无法在1 个月内应付2 500 瑞士法郎的意外经济支出，10.4% 的人表示他们没有经济能力更换破旧家具，8.7%的人表示无法负担每年1 次为期1 周的外出度假支出。65 岁及以上瑞士老年人虽然相对贫困率高，但他们的物质剥夺率仅为2.9%，远低于其他群体。与欧盟28 国物质剥夺率相比，2021 年，瑞士的物质剥夺率远低于欧盟28 国的平均水平（11.9%），其中，意大利物质剥夺率为11.3%，法国、德国和澳大利亚分别为11.4%、9.0%和4.4%[24]。

表3 瑞士基本生活物质剥夺指标体系情况[25]

2.墨西哥的多维贫困指数测量

20 世纪90 年代以来，在联合国开发计划署建立的全球多维贫困指数的基础上，部分发展中国家采取多维贫困测量标准识别贫困人口。墨西哥是第一个引入官方多维贫困测量标准的国家，此外，亚美尼亚、不丹、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加、萨尔瓦多、厄瓜多尔、洪都拉斯、莫桑比克、巴基斯坦、巴拿马、菲律宾、乌拉圭等国也引入多维贫困指数作为货币收入贫困措施的补充。

2004 年，墨西哥颁布《社会发展普通法》，规定建立专门的社会政策评估委员会，其任务之一是设计多维贫困识别方案。2009 年，墨西哥正式建立多维贫困指数：指标选取上，涵盖经济福利和社会权利2 个类别。经济福利类别下设最低收入线和收入充足线2 个维度，社会权利类别下设教育、健康服务、住房质量和空间、社会保障及就业、食物、基础住房服务6 个维度，如表4 所示。指标赋值上，经济福利和社会权利2 个类别均赋予50%的权重，社会权利类别下设的6 个维度赋予相同的权重[26]。如果个人既缺乏满足基本生活所需的一篮子商品和服务的经济资源，又缺乏享有基本社会权利的机会，则被视为陷入多维贫困。墨西哥将多维贫困分为两类：一是极端多维贫困，即个人陷入无法满足基本生活所需的一篮子食物和服务的收入贫困，且有至少3 个社会权利维度被剥夺；二是中等水平的多维贫困，即个人存在收入贫困且有1～2 个社会权利维度指标被剥夺。墨西哥政府要求每2 年开展1 次贫困识别，2014 年墨西哥政府的一项调查结果显示，将近50%的墨西哥人生活在多维贫困中，每10 个墨西哥人中有1 人生活在极端贫困中[27]。

表4 墨西哥多维贫困指数具体情况[28]

三、国际相对贫困测量的经验总结

（一）相对贫困的治理目标从关注人的生存需要转向人的发展需要

贫困是指个人或家庭基本生活需求被剥夺的状态，这里的剥夺可以是缺乏资源（如收入、资产）、能力（如技能、知识、技术），或两者兼有。衡量贫困的难点在于人的需求很难标准化，而且会随着社会经济的发展而变化。一般而言，人的需求涉及两个要素：一是家庭消费的需求，即充足的食物、衣服、住房、家具等；二是社区提供的基本服务，包括自来水、污水处理、医疗服务、教育等。随着社会经济的发展，许多国家和地区的贫困治理目标从消除难以维持基本生存需求的收入贫困，逐渐向提升个人能力、享有基本公共服务和获取特定权利的发展需要迈进。

相对收入贫困是个人无法享有所在国认为的平均生活水平所需的最低收入，关心的是个人或家庭需求和愿望相对被满足的程度，这取决于社会的总体发展水平，体现出个人或家庭的收入（支出）与所在国或地区的收入分配情况。多维相对贫困测量更加关注个人或家庭在能力方面的缺失，将重点放在贫困的原因上而不是表现上。随着社会经济的发展，参与社会活动和满足正常生活需要的资源不断变化，相对贫困测量标准能够较好地捕捉社会需求的变化，更加注重人的发展。

（二）各国对相对贫困内涵理解的不同决定了贫困测量标准的多元化

贫困内涵的动态变化是导致贫困测量标准复杂的原因之一。相对贫困因国、因地区而异。设定相对贫困测量标准需考虑的因素主要包括：一是家庭人口因素，如家庭规模（人口数）、年龄构成、抚养情况、户主性别和地理位置（城市还是农村）；二是个人特征，包括性别、年龄、就业情况、受教育程度、财产情况、社会经济职业等。相对贫困测量标准需要重点关注福利参照基数的选择和阈值水平的确定。福利参照基数主要考虑货币收入、非货币收入，或二者兼有。除考虑经济收入对个人生活需求满足的程度外，非货币收入指标衡量标准更加强调人们享有体面生活水平所必需的各种参与社会活动的机会，综合考虑教育、医疗、公共基础设施、社会权利等其他不同维度。越来越多的国家采取货币收入指标和非货币收入指标相结合的方法。需要注意的是，部分发达国家对相对贫困的应用持谨慎的态度，认为基于收入比例法的相对贫困更多地反映收入不平等程度，可能会脱离贫困者的实际需要。例如，美国至今未采用OECD 国家的收入比例法作为贫困测量标准[29]。

（三）相对贫困阈值水平的设定与经济发展水平、减贫目标和福利制度相适应

相对贫困阈值水平决定了收入或支出的门槛，将穷人与非穷人分开。阈值水平是相对贫困线的重要组成部分，其水平如何设定与相对贫困线的功能息息相关。具体而言，相对贫困线有三项功能：一是统计功能，用于识别和统计贫困人口规模；二是评价功能，用于评价政府制定的社会政策对减少贫困的影响；三是发展功能，相对贫困线的设置应该与减贫政策紧密结合。此外，阈值水平的设定与一国的经济发展水平和社会政策目标密不可分，其设定需要考虑两个重要因素：一是收入标准的确定是基于税前收入还是税后收入；二是贫困阈值的取值比例，即以特定收入基数的多大比例作为贫困门槛，以反映不同时期收入分配的差异。

（四）设置灵活的相对贫困标准动态调整机制

科学合理的相对贫困测量标准离不开贫困标准的动态调整，相对贫困标准调整需考虑的因素主要包括：一是根据家庭规模和家庭构成进行调整，即对家庭消费规模经济的修正。其原因在于，家庭消费具有规模效应，每增加1 名家庭成员，其带来的消费支出并非呈现1∶1 增长，如电、水、住房等资源可以实现共享。例如，美国、英国、加拿大、澳大利亚等国根据家庭结构和家庭人口数量进行调整，欧盟或OECD 国家使用等值量表区分贫困家庭中儿童与成年人生活成本的差异。二是考虑住房成本的影响。例如，英国和澳大利亚的相对收入贫困线纳入了住房成本。

四、国际相对贫困测量的运行实践对中国的启示

科学合理的相对贫困测量方法对于政府精准识别相对贫困人口和制定反贫困政策发挥着重要作用。虽然中国的社会经济发展水平、社会阶层结构和收入结构与国外有较大差异，但是典型国家运用相对贫困测量标准的特征和原理可为中国相对贫困标准的设定提供有益借鉴。

（一）探索建立综合货币收入与非货币收入指标相结合的多维相对贫困标准

2020 年后，中国扶贫工作的重点向减缓相对贫困的阶段过渡。之前的绝对贫困治理阶段，中国贫困标准除关注对基本物质生活需求的满足外，也关注贫困人口在义务教育、基本医疗、住房安全保障等非经济领域需求的满足。进入相对贫困治理阶段，由于中国相对贫困人口规模大、地区致贫原因差异明显等因素的影响，新时期相对贫困标准的制定除应考虑货币收入指标外，也应建立包括刚性支出因素在内的多维贫困识别认定标准，考虑将教育、医疗、住房、享有社会保障权益等维度纳入，构建多维相对贫困指标体系。

（二）相对贫困标准的设置应考虑城乡和地区差异

长期以来，因城乡经济发展的不平衡、不充分，中国绝对贫困标准实行城乡分设，即农村扶贫标准由国家统一划定，而城市主要使用城市居民最低生活保障标准作为贫困标准的近似替代。相对贫困标准的制定应与绝对贫困标准有效衔接。考虑到中国低收入人口规模大、城乡居民收入差距大等现实挑战难以在短期内消除，相对贫困标准的设定仍需考虑城乡和地区差异。具体思路为：一是设立全国统一收入相对贫困线作为基础指导线，各地区在此基础上结合本地区实际情况进行合理调整；二是在短期内分城乡设定相对贫困标准，分别以城镇居民和农村居民人均可支配收入中位数为参照系设定。

（三）建立相对贫困标准的动态调整机制

国外实践表明，相对贫困标准减贫效果的充分发挥离不开完善的动态调整机制。新时期相对贫困标准的制定应具有动态性：一是相对贫困标准的设置应具有弹性。收入相对贫困标准根据人均可支配收入中位数的一定比例设定，同时考虑家庭规模和家庭构成对实际生活成本的影响。二是非货币收入指标应关注居民享有发展机会的权利和能力。非货币收入指标体系维度的拓展和指标的增减应根据经济发展阶段和贫困形态的变化进行阶段性调整，如考虑每5 年评估和调整一次。

注释：

① 家庭净收入是指家庭所有成员在扣除税收和社会保障缴费后的总收入，包括雇员津贴、企业和投资收入、政府转移支付和因自有住房节省的租金。