律师担任各级人大常委期间的执业限制的分析与建议

闵卫国

广东南国德赛律师事务所，广东 广州 510000

改革开放以来，随着经济的快速发展，我国执业律师的队伍不断发展壮大，律师逐渐在越来越多的领域发挥着重要作用。尤其是近年来，随着我国法治进程的不断推进，执业律师参与政治生活的机制不断完善，作为专门从事法律服务的专业人员，执业律师通过担任各级人大代表、政协委员、各级政府法律顾问、立法咨询委员等职务，积极参与政治生活，服务国家法治建设。

《2021 年度律师、基层法律服务工作统计分析》指出，截至2021 年底，我国拥有57 万余名执业律师，其中1 万余名执业律师担任“两代表一委员”，而少数执业律师则担任各级人大常委会的组成人员职务。

在执业律师充满激情地投身于政治生活中时，却也面临着《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）对其设置的阻碍和执业限制［1］。虽然我国《律师法》已经过多次修订，但是现行的2017 年第三次修正的《律师法》仍然对担任各级人大常委会的执业律师施加了严格的限制，明确禁止他们进行案件代理或辩护律师业务，这给他们的正常执业带来了不小的挑战。

一、律师担任人大常委的重要性

（一）是依法治国的本身需要

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是坚持和发展中国特色社会主义法治的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。法律面前人人平等，法律保障人人权利公平、机会公平、规则公平，保障公民参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等基本政治权利，因此律师担任人大常委，有序政治参与正是依法治国的本身需要，律师作为普通公民本就具有公民参与政治的权利，再加上律师本就具有角色优势--律师广泛接触和了解基层人民，充分感受到人间百态，是基层群众的“代言人”，有着中立地位、沟通桥梁的巨大优势，可以说律师对国家政治生活的参与程度是衡量国家法治程度的尺子，因此律师担任人大常委具有重大意义，符合依法治国的内涵要求。

（二）发挥职业优势，推动立法高质量发展

律师职业本身就是为社会提供法律服务而诞生的职业，律师的职业要求需要律师拥有专业的法律素养，具备相关的法律知识和技能，并且要通过严格的考核之后才能执业上岗，这为律师有序参政打下了良好基础。同时，律师在执业过程中必然要接触大量的案情，无论是民事诉讼还是刑事诉讼，律师对于相关的法律法规和司法问题都有清楚的认知，每处理一起案件无疑就是积累一次经验，深刻了解和清楚把握相关法律法规的适用情况和具体司法实践情况，因此他们具有旁人所没有的法律专业优势。律师担任人大常委，可以积极发挥职业的优势，利用自己的专业素养和具体实践经验积累，不仅可以为立法工作提供理论性的支撑，还可以为立法工作提供实践性的建议，为立法工作提供技术性的支持。立法工作是我国实施治国理政的重要保障，一部法律的出台不仅需要缜密的设计、论证，关键更在于如何施行，是否合理可行，而律师在日常职业中就可以掌握大量的法律素材，通过日积月累的发展，具有提出可操作性强的解决问题的建议，而且律师普遍具有较强的文字表达能力和逻辑思维能力，可以提高建言献策的效率和质量从而推动立法高质量发展，我国社会治理和法治建设取得令人振奋的成果，也包含着广大律师人大代表经过共同努力所贡献出的一份心力［2］。

（三）发挥专业优势，更好地履行人大代表监督作用

律师是法律界的有效代表，是法律强有力的捍卫者和重要实践者，律师在长期的执业过程中也形成了良好的法律意识和规则意识，而行政机关作为行使国家权力的重要机关，一方面需要法律法规的限定和约束，另一方面也需要人大代表的监督，全方位规范行政机关的权力与行为。因此律师担任人大常委，可以理性、公平的眼光去看待行政机关的行为，去关注法治政府建设，进而充分发挥人大代表的监督作用，推动各级政府部门执法、司法、守法等各环节的建设和完善。

（四）有利于巩固党的执政基础

律师是社会阶层的重要组成部分，是不可忽视的力量，如果能够加强律师担任人大常委，团结律师团体的力量，加强律师统一战线，使其在国家建设中发挥积极作用，表达行业的心声，关注律师执业权益，发展行业建设，促进律师行业发展，改善律师执业环境，那么将有利于巩固爱国统一战线，巩固我党的执政基础。

（五）有利于促进经济健康发展

我国市场经济需要依靠法律来规范主体活动和规范市场行为，因此从本质上来讲，市场经济其实就是法治经济，而律师则是各个市场经济主体间联系和沟通的纽带，帮助他们订立法律合同、完善法律行为，从而保障市场经济健康发展，避免失信问题损害各方利益和扰乱市场秩序，律师一方面可以向政府和相关行政部门提出有效建议，改善政府的职能行为，另一方面可以为企业提供法律服务，使其规避和防范市场经济活动中的风险，化解经济矛盾纠纷，保障企业健康经营，完善企业治理结构。因此，律师担任人大常委有利于促进经济健康发展，为我国完善市场经济建设提供有效法律建议。

（六）有利于维护社会和谐稳定

律师担任人大常委具有十分重大和深远的意义。人大常委会作为职能和职权的有效行使，关乎无数人民群众的切身利益，需要各类专业人才参与其中，高水平和高素质的执业律师则是必不可少的。执业律师具有扎实的法学知识和丰厚的经验，他们在人大常委会或专门委员会的工作中，不仅能够提供专业的司法建议，还能够从非行政化的角度为人大常委会的决策提供参考，从而有效提高人大常委会的法治水平和能力。

当前的实践经验显示，执业律师在人大常委会或专门委员会的履职工作中发挥着重要作用。在法治建设方面，执业律师参与了大量地方性法律法规的制定、起草和论证工作，并提出了许多专业的法律意见和涉及国计民生的建议。在经济建设方面，执业律师善于发现、总结并通过实际调查研究得出结论，尤其是在经济发展方面的建议，都是理论高度与实践经验结合，充分体现执业律师的专业水准和社会责任感。在环境保护及民生保障方面，执业律师认真研究环境、社会、民生热点，用专业视角洞察社会民生问题，就环境保护和民生保障提出了许多切实可行的建议。

二、律师担任人大常委会组成人员的执业限制的合理性分析

我国《律师法》第十一条规定，律师担任各级人大常务委员会组成人员的，任职期间不得从事诉讼代理或者辩护业务。该法律条文的目的显然是为了防范执业律师在担任人大常委会组成人员期间，利用人大常委会组成人员的身份不正当地干扰或者影响公、检、法等司法机关的正常办案工作。

对律师担任人大常委组成人员的职业限制的合理性分析如下：

第一，律师的主要业务是代理当事人参与各种诉讼案件，根据《中华人民共和国宪法》规定，公安、检察院、法院都必须受到人大及其常委会的监督。如果执业律师担任人大常委会成员，他们可能会导致公安、检察院、法院的处理案情产生偏见或不公平的行为，即使他们本人并不认同这种情况，但他们仍然可能会参与诉讼，从而影响司法公正。尽管人大常委会组成人员的身份可能会对司法机关的正常判断产生影响，但执业律师仍然可以通过自己的专业知识和技能，为当事人进行有效的诉讼代理或辩护律师服务，以期达到司法公正的目的。

第二，执业律师担任人大常委会组成人员，相比于其他执业律师更具有承接业务上的竞争力，在委托人看来，具有更多社会任职和社会资源的律师，很明显会优于没有社会任职的执业律师，在此情况下，对执业律师任职期间的执业进行限制，这恰恰是法律公平的体现，虽然说作为人大常委会组成成员的律师，对于代理诉讼案子显得更加具有优势，在当事人心里也会因为律师的另一职业对律师更加信服，但就人大常委会组成成员这一身份也不利于其发展，出于其所任职位的关系，许多权利义务是无法正常行使的，有悖于律师与律师之间的平等地位，做此限制也是出于防范执业律师间的不公平竞争的重要考虑，目的在于保护法律适用上的平等性与严肃性。

第三，根据我国法律的规定，各级人大常委会拥有对人民法院和人民检察院审判和检察人员的监督权和任免权。作为在国家机关，一般都是领导与被领导、监督与被监督的关系，虽然我国法律已经趋于完善，但还是会存在一定的不完美。如果执业律师在人大常委会组成人员任职期间继续从事诉讼代理与辩护业务，可能会由于其职位身份，影响司法机关客观、公正地行使国家权力，那么最后的结果难免会有失公正，所以说限制律师在人大常务委员会任职期间执业是有一定道理的。

第四，这也是司法回避的概念延伸到律师层面的重要体现。我国司法回避制度要求法官、检察官等相关人员对于与本人有特定关系的案件进行业务回避，从而消除当事人的疑虑，保障相关人员的合法权益，从而保障案件处理的公正公平，我国上海地区还对司法人员任职回避制度作出了更严格的规定，出台了《上海法官、检察官从严管理六条规定》，从多个层面对司法人员任职回避提出了更多要求。律师与司法人员存在被管理与管理的关系，虽然不用遵循司法法定程序，但是如果将司法规避延伸到律师层面同样具有一定的说服性，况且律师如果担任人大常委组成人员，那么将具有一定的政治参与色彩，因此沿用司法回避的概念也能够有效帮助律师擦亮政治底色。

三、律师担任人大常委会组成人员的从业限制不合理性分析

第一，执业律师担任人大常委会组成人员，有助于助推人大常委会的工作法治化，直接禁止执业律师任职期间承接或是经办诉讼代理和辩护业务过于苛刻。人大常委会组成人员的任期一般为五年，对于执业律师而言，一概禁止从事诉讼辩护可能会对他们的生活造成不利影响，律师作为社会工作者的重要组成部分，不仅可以拿起法律的武器很好地维护社会的公平正义，还可以促进社会的经济发展。只有妥善处理律师在人大常委会任职期间禁止从事相关代理活动这个问题，才能有助于律师这个行业做大做强，让更多有志之士慢慢走入法律的队伍，为了维护社会的公平正义做出贡献，但不能只从单方面考虑问题，虽然作为人大常委会的组成成员会为祖国的发展做出贡献，但也要从实际出发，许多有为的年轻人为了自身发展会考取法律执业资格证，成为一名合格的律师，但他们都是从头开始的，一面有着远大抱负为祖国奉献力量，另一面也要向生活的压力低头，这样就很难解决自身的温饱问题，从而打击其为国效力的积极性。

第二，律师担任人大常委会组成人员的身份影响力，与所任职的人大常委会的级别和地域有直接关系。除全国人大常委会组成人员外，如果担任的是省级以下各级人大常委会的组成人员，则在所任职的人大常委会的辖区之外，不应存在不正当的干扰或者影响。律师工作不是一项固定区域固定城市的工作，而是“哪里需要到哪里”具有灵活性的工作，对于担任人大常委会组成人员的律师来说，除本辖区外仍然不允许其从事相应的代理工作这也是一条不太合理的规定。出于对人大常委会工作的考虑，可以不允许律师代理本辖区的诉讼案件，这也是毋庸置疑的，但不论律师是作为兼职还是专职的人大常委会的工作人员，都应该做好现任的本职工作，以免遭人诟病。一般作为专职的人大常委会工作人员都是由国家财政部门拨款发放薪酬，所以不用考虑生计问题。但是，如果律师是作为兼职人大常委会的工作人员，那么就会和做律师时候的收入形成鲜明的对比。众所周知，律师是一份收入较高的工作，对于作为人大常委会组成人员的律师来说，一面有法律明确规定不允许执业，另一面又需要解决自身的生计问题。对于律师所任职的人大常委会之外的辖区范围，仍然不允许其从事诉讼代理或者辩护业务显然是不合理的，缺乏客观依据，也不利于律师代表各项工作的开展［3］。正所谓法外有情，应当调整一下对于律师作为人大常委会的工作人员的相关政策，对于其所管理的区域不允许执业，但在管理之外的辖区可以执业也未尝不可，这样既为国家留住了专业人才，又出于人道主义为作为人大常委会工作人员的律师提供了向上发展的空间。

四、关于完善《律师法》第十一条的建议

第一，建议对现行《律师法》第十一条规定进行补充和完善，制定科学合理的律师执业履职制度，既考虑到律师的实际工作需求，又能够保障他们在担任人大常委会组成人员期间能够自由、充分、有效地发挥作用，以提升人大常委会工作的法治水平，促进法治国家的建设。

第二，建议修改《律师法》第十一条禁止性的内容，允许执业律师在所任职人大常委会的地区以外从事诉讼代理或者辩护业务。针对全国人大常委会以外的省市地方人大常委会的组成人员，可以逐步放宽执业限制，例如允许他们代理非本行政区的案件，提供诉讼代理和辩护服务，以使其在执业期间的合法权益得到有效保障，促进司法公正。