工程质量检测机构出具虚假报告法律责任分析

2024-01-23唐迪娜

法制博览 2023年36期

唐迪娜

武汉工程大学邮电与信息工程学院马克思主义学院，湖北武汉 430073

2022 年3 月14 日，中央广播电视总台报道了陕西某地千余份工程质量检测报告造假；2022 年4月29 日长沙某栋自建房倒塌，造成53 人遇难，其中涉及检测公司出具虚假检测报告。近年来，工程质量问题频发，检测机构作为建设工程主要参建单位之一，必须明确其为确保工程质量所应当承担的法律责任。国家市场监督管理总局于2021年3 月发布了《检验检测机构监督管理办法》，其中就规定了检验机构及其人员不得出具不实或虚假的检测报告，否则须担责，需要承担相应的行政、民事、刑事法律责任。

然而，目前在检测机构和人员需承担的法律责任方面还存在以下问题：其一，检测检验机构和人员如果出具不实或者虚假检测报告该如何承担法律责任。不同的法律法规对此规定并不一致，对相关法律责任的认定难以衔接，处罚难以实施［1］。其二，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中对于检测机构和人员应承担的民事合同责任和赔偿责任无明确规定，导致索赔困难。其三，出具不实、虚假报告处罚力度过轻，无法起到足够的威慑作用。因此，本文拟就工程质量检测机构法律责任予以探讨并提出相关建议，供立法部门参考。

一、检测机构及人员法律责任

涉嫌伪造检验结果、出具虚假的检验检测报告的检测机构及其人员，市场监督管理局可对其处以罚款、没收违法所得等行政处罚，情节严重的还可依法撤销其资质认定。此外，检测机构及其人员还须依法承担相应的赔偿责任和刑事责任。然而，相关的规定散落在各个法律法规中，包括《民法典》，亦无相关之条款直接规定工程质量检测检验机构的法律责任。

（一）行政法律责任

笔者认为，不同的法律法规对于工程质量检测机构违规出具了不实，或者虚假检测报告，应当承担的法律责任的规定并不一致。例如，《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）规定了工程质量检测机构应按上级机关要求改正，市场监督管理部门可给予相关责任人行政处分，但是对于应予以何种行政处分无法明确。而《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）仅规定检测机构和人员需承担法律责任，其中所指的法律责任应该是包含行政责任，但需承担何种行政责任并未明确。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）对行政处罚的规定相对比较具体，出具失实报告可以罚款和停业整顿，并根据违法所得金额处以不同数额的罚款，吊销其相应资质和资格，情节严重的终身禁入相关行业。而《检验检测机构监督管理办法》并无明确规定，关于出具不实检测报告或虚假检测报告的，在什么情况下、依据什么标准可以取消检测机构的相关资质和证书，笔者认为，可以依据《安全生产法》的规定依法予以注销。［2］

（二）民事法律责任

在建筑安全事故中，责任方为建设单位和施工单位，承担的是连带赔偿之责任，虽然他们有免责条款，亦可向其他责任人（包含检测机构）的追偿权，但是一般认为被侵权人和检测机构之间并不存在合同关系，合同关系仅存在于建设单位、施工单位和检测机构之间。但是工程质量检测机构基于自身的特殊身份和专业技能为公众信赖。检测机构出具的检测报告和检测数据，具有法定的公信力和权威性。在工程质量检测机构出具不实、虚假报告导致他人受到损害，被侵权人可以向检测机构提起侵权致害赔偿，以维护自身的权益。因此检测机构的民事责任包括因违约而产生的合同责任和因虚假报告而产生的侵权责任［3］。

（三）民事合同责任

我国《民法典》定义了涉及工程勘察、设计和施工的建设工程合同，但并未直接规定检测单位的契约责任，其合同责任主要和委托方（施工单位或建筑所有人）在合同中予以约定，因此其具有一定的特殊性。如果检测机构出具了失实报告，导致第三人的人身、财产权益受到损害，委托人是建筑安全的第一责任人，对建筑安全事故导致承担应有致害责任是毫无疑问的，但是，如果建筑安全事故和检测机构的不当行为存在联系的情况下，委托人可以向检测机构追偿。因此，依据合同相对性，第三人无直接向检测机构要求违约损害赔偿之法律根据，因为第三人和检测机构并无直接合同关系。但是在笔者看来，由于检测机构提供的检测报告具有证明作用和公信力，第三人可以认为检测机构为委托人提供了建筑安全保证，第三人在人身和财产权益受损时可行使代位权，向检测机构请求赔偿。然而，在司法实践中，这种代位权并无法律依据。

（四）民事侵权责任

1.明确需要承担连带赔偿责任的情形

《安全生产法》第九十二条明确规定，检测机构如果违规出具了不实检测报告，或者虚假检测报告，且给他人造成了损害，那么它与生产经营单位共同承担连带赔偿责任。

我国《民法典》并未直接规定工程质量检测机构的民事赔偿责任，笔者认为，相关规定隐藏在《民法典》第一千二百五十二条规定相应的致害责任为连带赔偿责任，须承责的单位为建设单位与施工单位，但是增加了其无过错的免责条款，如果相关单位能够提供相应的证据，例如验收资料或者其他证明材料，能够证明建筑本身不存在质量缺陷，倒塌原因并非建筑质量，则不用承担赔偿责任。而且，在建筑的建设单位、施工单位履行完致害赔偿责任后，他们还可以向其他对建筑倒塌、垮塌负有责任的单位或个人追偿，如果检测机构出具了不实或虚假检测报告，且与建筑倒塌具有法律意义上的因果关系，则其需承担连带赔偿责任。笔者认为，这适用于施工阶段的建筑物倒塌。在该条中，建筑使用期间倒塌的，被侵权人可向相关须担责的第三人请求侵权致害赔偿，笔者认为，可适用于工程质量检测机构，例如，出具虚假检测报告导致建筑物非法通过验收后倒塌，其应该承担侵权损害赔偿责任。这是立法上的一大进步，明确了建设期建筑倒塌、垮塌事故的侵权致害责任主体和归责原则。

2.明确应承担民事责任，但未明确应承担连带责任的情形

《建筑法》第七十九条和第八十条明确了工程质量检测机构的责任，规定工程质量检测机构及其人员须对因出具不实和虚假报告所造成的损失承担赔偿责任；《安全生产法》第九十二条规定，检测检验机构依法承担，因出具不实和虚假检测报告给他人造成损害之民事赔偿责任；《检验检测机构监督管理办法》第五条规定了工程质量检测机构需依法承担民事赔偿责任。笔者认为更具适用性的为《安全生产法》。

（五）刑事法律责任

至于承担何种刑事责任，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第二百二十九条对此进行了规定，该条第一款规定的是提供虚假证明文件罪。检测报告具有法定社会公信力，显然属于法定的证明文件。如果检测机构和人员故意提供虚假证明文件（包括不实检测报告或虚假检测报告），情节严重则触犯《刑法》，可依据严重程度处以有期徒刑及并处罚金。第二款规定，出具不实或虚假检测报告时索取或非法收受他人财物之行为，予以从重定罪处罚。第三款则规定了检测人员如果因为自身的重大过失而非主观故意，导致出具的证明文件存在重大失实所需承担的刑事责任。

笔者认为，《刑法》第二百二十九条第一款和第二款针对的是检测机构和人员存在主观故意的情形，而第三款针对的是检测人员主观并无故意，但是出具的报告出现客观重大失实的情形，关于两者的刑责，《刑法》予以了区别对待。对于提供虚假证明文件罪“情节严重”的认定，可根据违法所得或直接经济损失数额进行明确，具体可参照最高人民检察院、公安部联合发布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》。因此，如果检测机构和人员故意提供虚假检测报告，导致建筑物倒塌，或者对他人造成损害，造成了一定的直接财产损失，达到入罪标准就应该追究刑事责任。对于如何认定出具证明文件重大失实罪的“造成严重后果”这一要件，可按直接经济损失数额进行界定。提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪都可以由单位构成，如属检测机构实施的单位犯罪行为，则可对检测机构判处罚金的同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚；如果仅仅是检测人员的个人行为，则按照自然人犯罪进行处理。

二、制约检测机构有效监管的法律瓶颈

（一）不同法律衔接困难

从国家的相关法律角度考量，《安全生产法》的规定最为具体和全面，规定了检测机构应承担的行政、民事和刑事责任，但是在第九十二条第三款中关于“情节严重”并无具体量化标准，导致司法实践中适用困难；《民法典》第一千二百五十二条规定了相关单位的法律责任，但其中关于检验检测机构的责任并未进行明确；《建设工程质量管理条例》中对于检验检测机构的权利和义务也未进行相关规定。

从国家市场监督管理总局的部门规章相关角度考量，《检验检测机构监督管理办法》的规定大多规制的是检测机构，而对检测人员无有效约束。例如，《检验检测机构监督管理办法》第二十四条规定了情节轻微的，无需追究其行政和刑事法律责任，可进行说服教育和提醒纠正；第二十六条规定，检测单位如出具不实检测报告或虚假检测报告，可依法撤销其资质认定证书。对于相关法律法规对此无规定的情形，由县级以上的市场监督管理部门对检测机构进行处罚。显然，上述条款规定的处罚对象为检验检测机构，而非检测人员。

（二）《民法典》无检测合同责任和侵权责任的条款，民事赔偿无直接法律依据

2021 年1 月1 日起，我国《民法典》正式实施，通过第一千二百五十二条规定了建筑物等倒塌事故的致害赔偿责任，也就意味着《民法典》的实施为我国建筑物等倒塌致害情形下被侵权人的权益保护，提供了较为具体的法律依据。然而，该条规定并没有明确建筑物等倒塌事故中应担责的致害责任主体［4］。此外，该条规定了建设单位和施工单位的免责条款，并赋予其完成赔偿可向第三人追偿之权，这里的第三人显然应该包括检测机构，但是并未明确。单纯依据第一千二百五十二条无法确定承担致害责任主体所实施的侵权行为的性质，以及工程质量检测机构出具失实检测报告导致倒塌应承担的致害事故的侵权责任，从理论和实践上来讲，该条规定仍然具有进行深度解释和继续修改完善的必要。

（三）对于出具不实、虚假检测报告的行为惩罚力度小，缺乏足够威慑力

从前文的分析可以看出，对于检测机构和人员的行政处罚、民事和刑事责任可以看出，行政处罚力度偏小，而我国刑事处罚的目的是预防犯罪，然而不实和虚假检测报告往往在事故发生后才曝光，起不到预防的目的。检测机构和检测人员往往对民事赔偿更为敬畏，单纯的吊销检测机构、人员的资质证书和行业禁入，威慑力度依然偏小。建议引入惩罚性赔偿，加大行政处罚和刑事处罚中罚款金额、提高民事赔偿中的赔偿金额，理由有以下四点：一是在我国《中华人民共和国消费者权益保护法》和《中华人民共和国商标法》等法律法规中均引入了惩罚性赔偿责任制度，并已取得良好的效果；二是工程质量检测机构和人员出具虚假报告，不信守检测责任，无视他人的生命和财产安全，严重违背信用原则，在主观上存在明显恶意；三是土木工程规模上远大于普通日用消费品，一旦发生质量事故侵权后果将非常严重，需要严格避免发生；四是对于赔偿基数和倍数可以较为科学合理地进行确定，因为作为赔偿基数的被告侵权获利可以计算，侵权致害赔偿金额亦可依据相关法规进行计算。考虑到被告的主观故意和侵权行为的恶劣程度，同时可以参考检测机构的年营业额、检测人员的年收入，综合确定赔偿基数，建议使用3 ～5 倍的赔偿倍数。