协同发展中提升区域创新能力路径研究——以四川省五大经济区为例

权维伟

(中共广元市委党校管理学教研部,四川广元 628017)

随着经济全球化和区域经济一体化的不断深入,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,板块性、区域性问题日益突出,区域协同发展是今后中国经济发展的一大重要主题。[1]为破解区域发展不平衡不充分问题,中共四川省委十二届二次全会对实施“五区共兴”等作出部署,要求格外注重不同区域的梯次性与层次化内在发展诉求,各区域做到“各尽所能、各展所长、各得其所”。四川省是全国经济大省和国家战略大后方,同时作为西部欠发达省区,基本省情是人口多、底子薄、不平衡。因此,推进区域协同创新发展是历届省委接续治蜀兴川的重点所在,更是构建新发展格局的关键因素。鉴于上述背景,省委十二届二次全会明确了新时代新征程四川现代化建设的总抓手,即“四化同步、城乡融合、五区共兴”,其中“五区共兴”就是针对四川省五大经济区存在的整体经济发展水平较低、区域协同创新体系能力不足等问题,突出以成渝地区双城经济圈建设为总牵引,根据四川省内区域之间气候地貌、资源禀赋、交通区位、产业基础等方面差异,打通“梗阻”,做强“主干”,发展“多支”,实现四川省经济由“单极”支撑向“多核”驱动,推动欠发达地区跨越发展,促进成都平原、川南、川东北、攀西经济区和川西北生态示范区同频共振、协同共兴。

一、四川省五大经济区整体概况

(一)四川省五大区域战略定位

四川省位于中国西南部,地处长江上游,素有“天府之国”的美誉,辖21个地级行政区,其中包括18个地级市、3个自治州;全省面积 48.6 万平方公里,居全国第5位;2022年,全省地区生产总值(GDP)为56749.8亿元,居全国第6位、西部第1位,占全国的比重由4.4%提高到4.7%;三次产业结构为10.5:37.3:52.2,人均地区生产总值67777元;常住人口8374万人,常住人口城镇化率58.35%。整体观之,可谓地域广阔,资源禀赋各异,地理差异明显,需要充分发挥比较优势,加快形成合理分工、相互补充、功能完善的区域新发展格局,从而增强区域经济发展中的协同创新性。四川省一直注重发挥不同区域比较优势,“落好棋子”,先后提出并实施“一线、两翼”“依托一点、构建一圈、开发两片、扶持三区”“多点多极支撑”“一干多支、五区协同”“五区共兴”等区域发展战略,在发展中促进相对平衡,不断优化区域经济格局,取得积极成效,并逐渐形成了各具特色的成都平原、川南、川东北、攀西、川西北区域经济“五大板块”,但一直以来区域发展不平衡不充分是我们面临的主要矛盾和突出问题。

习近平总书记指出:“做好区域协调发展‘一盘棋’这篇大文章,不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子。”党的十八大以来,四川省区域合作不断深化、经济结构调整优化、发展能级持续提升,呈现出协同联动、竞相跨越的良好发展态势。2021年9月,为提升区域整体发展能级、缩小区域内部发展差距,四川省出台了《成都平原经济区“十四五”一体化发展规划》《川南经济区“十四五”一体化发展规划》《川东北经济区“十四五”振兴发展规划》《攀西经济区“十四五”转型升级发展规划》《川西北生态示范区“十四五”发展规划》,明确要紧抓区情特点、产业规模、发展潜力,提出战略指引、目标导向和发展重点,为各经济区明确了发展目标和战略定位(见表1)。

表1 四川省各经济区情况

(二)四川省五大区域经济透视

从区域角度来看,2022年,成都平原经济区区域面积达8.13万平方公里(占四川的16.7%),地区生产总值34670.8亿元,占全省比重61%;川南经济区区域面积达4.36万平方公里(占四川的8%),地区生产总值9324.7亿元,占全省比重16.4%;川东北经济区地区区域面积达6.4万平方公里(占四川的13.1%),生产总值8518.0亿元,占全省比重15%;攀西经济区区域面积达6.8万平方公里(占四川的13.9%),地区生产总值3301.9亿元,占全省比重5%;川西北生态示范区区域面积23.3万平方公里(占四川的47.9%),地区生产总值934.5亿元,占全省的2.6%。由此观之,各区域经济增长虽均为正值,但区域间经济差距悬殊,成都平原经济区“一区独巨”,“压舱石”作用凸显,其他经济区却一直发展缓慢,面临“标兵渐远”“追兵渐近”,折射出区域发展的不均衡、不充分,直接导致四川省整体经济发展水平参差不齐,总体呈现出“大而不强、快而不优”的特征(见图1)。

图1 四川省五大经济区2022年GDP总量及占比

二、蓄势发力:四川省五大经济区协同创新发展的现实状况

(一)政策制度初步衔接

“五区共兴”是破解发展不平衡问题的现实需要,也是以中国式现代化为引领推进四川现代化建设的必然要求。省委十二届二次全会提出明确实施“五区共兴”发展战略,高水平推动区域协调发展,以经济区为单位进行国土空间总体规划,按照“一盘棋”谋划、“一张图”作战、“一本账”落地,以系统观念科学规划统筹经济区发展,建立区域协同利益分享机制,分片区完善促进区域协调发展政策举措,做足“共”字文章,破解“各自为政”困局,形成“攥指成拳”合力,在协同共进、互利共赢中蹚出一条区域协调发展的新路来。2018年,省委、省政府印发《关于实施“一干多支”发展战略推动全省区域协同发展的指导意见》,指出要做优成都“主干”功能、打造“多支”支撑局面,共创“干支联动”五区协同竞相发展新未来。2019年,省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加快推进成都平原经济区协同发展的实施意见》《关于加快推进川南经济区一体化发展的实施意见》《关于加快推进川东北经济区振兴发展的实施意见》《关于加快推进攀西经济区转型升级的实施意见》《关于加快推进川西北生态示范区建设的实施意见》,为五大经济区树立了发展目标,明确了发展路径。2021年,省政府印发了《成都平原经济区“十四五”一体化发展规划》《川南经济区“十四五”一体化发展规划》《川东北经济区“十四五”振兴发展规划》《攀西经济区“十四五”转型升级发展规划》《川西北生态示范区“十四五”发展规划》,为五大经济区明确发展目标、战略定位和重大任务。2022年,省委印发《关于深入学习贯彻党的二十大精神在全面建设社会主义现代化国家新征程上奋力谱写四川发展新篇章的决定》,强调要以成渝地区双城经济圈建设为总牵引,立足各地资源禀赋和经济基础,因地制宜推动领先发展、特色发展、携手发展。概言之,从指导意见、实施意见、发展规划到决定,不断坚持、健全和完善了五大经济区的政策制度,剑指从“点上开花”到“百花齐放”的目标。

(二)协同机制日益完善

自省委十二届二次全会召开以来,省内各地目标一致、思想一致、行动一致,全面落实“五区共兴”发展战略,聚力补齐区域协调发展短板,强化协同创新和产业协作,着力破解跨区域交通不够顺畅难题,区域发展差距呈缩小态势,加快把区域发展“短板”变成“潜力板”,全面塑造区域协调发展新格局。为打破“一亩三分地”思维定势,因地制宜推动“五区共兴”。为奏响高质量发展“协奏曲”,四川省高规格成立成渝地区双城经济圈建设暨推进区域协同发展领导小组,制定《四川省推进区域协同发展领导小组工作规则》及办公室工作规则、《四川省推进区域协同发展联席会议制度》,五大经济区相继成立片区联席会议推进机制,打好政策“组合拳”,设立激励奖励规则,出台考核评价办法,解决“谁来抓”“抓什么”和“怎么抓”的问题,提高推进全省区域协同发展的决策效率和执行力度。

(三)发展格局成效初见

成都找准“主干”角色定位,发挥极核主干引领作用,《成都都市圈城市发展规划》是第三个获国家发改委批复的都市圈规划,《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》获国务院批复同意实施,成都平原经济区八城“1+7”—成都、德阳、眉山、资阳同城化发展,绵阳、遂宁、乐山、雅安全域一体,在协调发展中稳步前进、行稳致远。“多支”协同发展支撑不断增强,2022年,成都平原经济区、川南经济区、川东北经济区、攀西经济区和川西北生态示范区GDP总量分别比上年增长3.3%、3.1%、1.6%、5.0%、2.4%,7个区域中心城市(绵阳、宜宾、泸州、德阳、乐山、南充、达州)城市经济总量达到22786.98亿元(见表2),占全省经济总量的40.1%,川西北生态示范区坚持生态优先、绿色发展,生态保护和高质量发展取得明显成效[2]。县域经济综合实力稳步提升,底部支撑作用增强,四川有183个县(市、区)、数量居全国首位,县域在新时代治蜀兴川全局中至关重要,2022年全省125个县(市、区)经济总量过百亿元,28个县(市、区)超过五百亿元,11个区经济总量超过千亿元,西昌市、简阳市、江油市、宣汉县、彭州市、射洪市、金堂县7个县(市)入选2023年全国百强县榜单,成都市武侯区、双流区、龙泉驿区、金牛区、青羊区、锦江区、郫都区、成华区、新都区、宜宾市翠屏区、绵阳市涪城区、泸州市江阳区、德阳市旌阳区13个区入选2023年全国百强区榜单,有效提升了县区综合承载、综合服务、就业吸纳能力。

表2 四川省21市(州)2022年GDP总量排名

(四)交通一体加快推进

交通运输是国民经济和社会发展的基础性、先导性产业。针对四川综合交通发展“大而不强”“东强西弱”的现状,四川省政府印发实施《四川省综合立体交通网规划纲要》,以建设联动大通道“开路”,初步建成“四向八廊”战略性综合交通走廊和成渝地区双城经济圈国际性综合交通枢纽集群,让五区互通“快起来”。成德眉资全力推进综合交通“同城同网”,印发《成德眉资同城化综合交通发展规划(2022—2025年)》,持续深耕“外建大通道、内建大网络、共建大枢纽”,加快构建成德眉资1小时通勤圈和国际性综合交通枢纽集群。川东北经济区东向北向出川综合交通枢纽基本形成,攀西经济区提升航空枢纽能级、拓展铁路动脉、完善公路网络、协同推进港口建设,川南经济区“铁、公、水、空”齐发力织密交通枢纽大通道,川西北生态示范区基本形成“快进慢游易出”的基础设施网络。

(五)主干引领愈发凸显

“五区共兴”重在全域协同联动,在缩小地区差距中同步实现现代化。近年来,成都作为全省极核“主干”,坚定落实四川省委“先手棋”部署,2022全年实现地区生产总值(GDP)20817.5 亿元,比上年增长2.8%,GDP总量占全省的36.7%(见图2)。分产业看,第一产业增加值588.4亿元,增长3.8%;第二产业增加值6404.1亿元,增长5.5%;第三产业增加值 13825.0亿元,增长1.5%。三次产业对经济增长的贡献率分别为 4.9%、59.6%、35.5%。三次产业结构为 2.8 :30.8 :66.4。按常住人口计算,人均地区生产总值98149元,增长2.0%。概言之,成都“主干”地位愈加稳固,打好发展“主动仗”,是全省区域发展当之无愧的主引擎和增长极。特别是成都完善区域协作成本共担利益共享机制,与21个市(州)签署战略合作协议,推动构建“研发设计在成都、转化生产在市(州)”的产业互动模式,探索建立“存量不动+增量分成”的区域利益分享模式,推动建设重大合作平台,形成合力推动区域产业链、知识链、资源链、供应链、价值链等深度融合,在资源共享中实现优势互补、走向合作共赢。

图2 成都2018―2022年地区生产总值及其增长速度

三、难掩隐忧:四川省五大经济区协同创新发展的主要挑战

(一)区域经济联系合作不够到位

“五区共兴”战略实施以来,五大区域立足自身比较优势,经济总量不断攀升,增强发展均衡性、平衡性、协调性,但经济社会发展水平“落差”依然比较大。成都平原经济区在经济要素集聚方面存在明显优势,“虹吸”效应致使四川资源共享率较低。近年来,这种不平衡性发展态势不仅未得到根本改变,反而差距越拉越大。《2022年四川省国民经济和社会发展统计公报》显示,2022年成都平原经济区GDP总量分别高于川南经济区25346.1亿元、川东北经济区26152.8亿元、攀西经济区31368.9亿元、川西北生态示范区33736.3亿元。同时,成都平原经济区产业技术相比其他四大经济区较高,其“高、精、尖、特”产业技术使其供应链遍布全国乃至世界,不会像中低端产业对周边相应产业产生思维惯性、路径依赖,导致成都平原经济区对其他四大经济区域辐射带动不够充分,其与四大经济区尚未形成密切的经济联系、有序的分工协作,很大程度上决定了四大经济区不能积极承接成都平原经济区的产业转移,主动拥抱成都平原经济区的“溢出效应”。

(二)创新要素跨区流动不够顺畅

成都平原经济圈集聚了技术流、知识流、人才流、物资流、信息流等各类优质发展要素资源,占据了全省价值链和资源配置的制高点,并深刻重塑了全省经济地理格局。其余四大经济区资源禀赋相对欠缺、区位条件不够优越,加之历史原因,在资金、技术、人才等方面资源“先天性不足”,且资金、劳动力、资源等未在区域间大量流动,导致只存在一般性联系,而未形成有机合理的发展依存性,区域一体化发展推进过程中仍然是“藩篱”重重,从而造成或加剧生产要素资源错配、误配,热门产业同质化竞争严重,未完全形成“你中有我、我中有你”的区域发展命运共同体等问题。

(三)科创投入转化成果不够高效

成都围绕产业建圈强链,聚焦电子信息、航空航天、数字经济、绿色低碳、现代交通、生命健康等产业生态圈,建设科技成果转化中试平台,提升企业成果吸纳转化能力,培育以成果转化为导向的新型研发机构,鼓励科技人才创新创业,建立西部(成都)科学城成果转化机制,相比于其他市州,仍然是“一城独大”、独领风骚。从长远看,除成都之外其他市州经济发展水平差异明显,存在承接平台分散、本地转化率低、转化服务链条不完善、创新平台成果溢出不足、金融支撑不够等突出问题,亟需打通“堵点”、破解“难点”、消除“痛点”。

(四)一体深度融合发展不够深入

目前省内五大经济区域的合作机制与沟通模式不断升级,每年定期举办联席会议,建立区域协调组织,政府间签署诸多战略框架合作协议,热衷于“轮流坐庄”,但这些机制大多是临时性的,充满了随意性和不可确定性,未能上升到制度层面,因此尚未完全建立健全能够及时有效解决区域协同创新发展中遇到的难题的体制机制,且缺乏统一技术标准与机制体系。同时,各地区之间是平等的行政主体,区域合作往往进入反复磋商的“拉锯战”时期,加之地市之间利益分配协调机制不完善,更多关注自己的“一亩三分地”,存在地方保护主义、本位主义,沟通成本高,协调周期长,往往需要相互让步才能实现,导致区域合作整体性、协调性不足,长期合作难以为继,基本处于务虚、分散、无序状态,不可避免地陷入“口头承诺”“纸上谈兵”的泥潭,整体性、协调性不足。

(五)融“圈”、接链、进群步伐不够紧迫

党的二十大将成渝地区双城经济圈建设列为国家重大区域发展战略,将此作为四川省现代化建设的总牵引。因此,如何连好“线”、画好“圈”,借成渝地区双城经济圈建设“东风”,享受区域发展红利,成为“圈”内人,是五大经济区把握大格局、抢抓大机遇、推动大发展的首要目标。但时至今日,成渝双城经济圈呈“哑铃式”结构,成都、重庆双核强势,“圈”内外其他市(州)融圈、接链、进群步伐不够紧迫,且经济分化未有明显改观,形势日益艰难。现实情况是部分区域走向了中心城市“一城独巨”,而其他城市陷入发展困境,如成渝城市群的“中部塌陷”问题、武汉都市圈的协同发展困境[3]。

四、相融共兴:四川省五大经济区协同创新发展的优化路径

(一)战略引领:全面实施“五区共兴”发展战略

党的二十大报告指出,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。省委十二届二次全会明确提出“五区共兴”的区域发展战略,这是贯彻中央精神、切合省情特征、谋求长远发展作出的战略部署,使新时代治蜀兴川的方向明确、脉络清晰、举措务实,要凸显经济协同。做优做强成都都市圈,其经济总量占全省的46.4%,常住人口占全省的35.7%,需努力增强极核能级,将“主干”优势层层辐射和扩散,发挥带动其他经济区域发展主引擎、压舱石、稳定器作用。要提升产业协作。立足区位优势和产业基础,巩固、拓展和完善各区域比较优势,实现科学合理产业布局,构建跨区域产业分工协作新框架,引导跨区域产业有序转移、精准承接、通力合作,不断提升产业基础高级化、产业链现代化水平,持续拓展协调发展新空间。要赋能科技创新。以西部(成都)科学城、中国(绵阳)科技城为“领头雁”,完善协同创新体系,以科技创新强势“破圈”,有力助推区域经济社会“加速跑”。要依托资源禀赋,把握战略定位,找准优势产业,促进要素资源的优化配置,高效整合资源,统筹开发利用,打造各具特色的区域经济版图。

(二)要素共享:推进创新要素跨区合理流动

创新作为新旧动能转换的轴心,其能力的提高决定了发展的速度、效能与可持续性。[4]树立区域发展“一盘棋”思维,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,善于运用市场化手段,促进各类要素合理流动和高效集聚,打破资源要素制约的瓶颈,实现“延链强链补链”。要促进人才顺畅有序流动。构建人才统一要素市场,搭建区域内和跨区域专业性、行业性人才资源流动平台,健全人才供求、价格和竞争机制,增强用人主体自主权,推动人才国际化交流合作,建立人才一体化互动融通机制,破解成都就业困局,缓解其他区域人才匮乏困境。要构建区域技术创新体系。紧密对接国家和省重大产业发展战略与规划,以开放、共享、协同为特征,突出功能健全、生态良好、机制灵活,大力推进科技创新项目,动员各类创新资源共同参与,实现重点产业链与技术创新链双向融合,为区域高质量发展注入强有力的科技支撑。要创造良好金融生态环境。以维护金融信用为己任,改善区域金融生态,发展多元金融业态,努力打造资金“洼地”,营造服务“高地”,提升资金要素的流动稳定、集聚效应、转化能力和使用效率,推动形成更高质量的“区域一体化经济”。

(三)澎湃动能:完善科技成果投入转化机制

立足新发展阶段,区域协同发展归根结底是以创新精神完善多层次多领域的合作机制,改革创新的核心是“科技+创新”,深化机制改革激发科研成果转化活力,加快打造区域协同科技创新共同体,激活区域发展新动能。要建立科技成果信息汇交机制。打造全省统一、跨区域共享的各类科技计划、奖励成果数据资源互联互通平台,完善省科技成果汇交系统,公开发布各类科技成果信息,促进科技成果数字资源开发利用,推动更多应用类科技成果形成技术标准。要健全促进科技成果转化协同体系。成立省、区域间科技成果转化联席会议制度,深化跨区域企业与高校、科研院所联合攻关重大关键技术,支持企业开展科技成果转化应用示范,通过研发合作、技术转让、技术许可、作价投资等多种形式实现科技成果市场价值,推动军民融合科技成果转化应用。要搭建科技成果区域性转化服务平台。加强科技创新公共技术研发、服务平台建设,打造专业化、精细化创新创业“孵化引育”载体,引导科技成果对应特色产业需求转移转化,建设国家、省科技成果转移转化示范区,优化信息共享、共决互信、风险共担和利益互惠等机制,让“科技之果”结出“产业硕果”。

(四)互嵌同频:构建多元立体高效共治体系

做好区域融合发展这篇“大文章”,产生1+1>2的效果,需以一体化规划、协同性发展为原则,摒弃传统“条块分割”“单打独斗”的格局,实现全链条联动共建。要构建高质量一体化区域制度体系。建立高效组织管理架构,设立跨区域跨部门联席会议,健全完善跨区域战略统筹、合作互助、谈判协商等机制,统筹推进“一链一策”精准招商,加快推进跨区域重大项目、园区共建的协同招商、落地实施,做到政策取向相互配合、实施过程相互促进、改革成效相得益彰。要推进区域市场一体化。彻底清理妨碍公平竞争的“土政策”“土规定”,以“成本共担、效益共享、合作共治”为基本原则,完善区域市场基础设施互联互通,联手建设区域性统一大市场,完善公平、开放、透明、法治、有序的区域市场规则,促进人口、产业、创新资源要素在区域更大范围内畅通流动。要开展区域合作相关指标督查考核。制定年度区域合作重点工作任务,深化细化实化工作举措,晒出“时间表”、明确“任务书”、锚定“路线图”,全面压实各方责任,对重点工作常态跟踪定期通报,监测分析合作目标任务落实情况,适时对合作任务进行评估。

(五)乘势跃升:主动接受成渝“双核”辐射带动

加快推动成渝地区双城经济圈建设,有利于促进我国区域经济协调发展、构建西部大开发新格局、提升我国对外开放水平、加快形成双循环新发展格局[5]。因此,需把成渝地区双城经济圈建设当作工作“总牵引”、看作“动力源”,着眼“融”与“兴”,实现“强圈”之外有“强极”。要打造综合立体交通走廊。适度增加交通设施投资,打通“断头路”、拓宽“瓶颈路”、提升“老化路”,探索省际通道项目共同审批,率先建立跨区域交通“一卡通”,推动多种运输方式高效协同,基本形成成渝“双核”之间、“双核”与两翼等区域中心城市之间1小时交通圈、通勤圈,解决好“最后一公里”的问题。要构建优势产业互补体系。在成渝两地产业“建圈强链”中充分发挥延链、补链、固链、拓链作用,精心绘制区域产业链图谱,强化跨区域产业链协同合作发展,谋划生成一批示范性、引领性、拉动性强的产业合作示范项目,重构产业新“四梁八柱”。要深化公共服务共建共享。坚持标准化、普惠化、便捷化,实现川渝两地公共基本服务“一地认证”“全网通办”“异地可办”,最大化共建共享优质教育资源,实现优质医疗资源跨区域合理流动、均衡布局,推进社会保障整体提升、扩面增质。