区域产业协同背景下档案治理的标准化：理念、制度及实践策略

2024-01-22关敏峰陈金丽

太原城市职业技术学院学报 2023年11期

■关敏峰，陈金丽

（1.广东省佛山市南海区自然资源档案馆（南海区城市建设档案馆），广东佛山 528000；2.广东技术师范大学，广东广州 510000）

从基本的学理角度分析，“档案治理的标准化”是我国社会治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，更是我国新旧动能转换、供给侧结构改革中一个涉及“知识治理现代化”的重要环节，只有实现了档案治理的现代化才能实现知识治理的现代化，进而才能为社会治理的现代化、经济产业结构新旧动能转换提供一种基础性、长期性、可持续性的“档案贡献”。在我国当前新旧动能转换背景下，区域产业协同进入一个全新的发展阶段，产业聚集化、产业链聚集化成为区域经济发展中一个显著的特征。在现代产业经济学的理论范畴下，一定区域内的“产业协同”（如美国的“硅谷”、北京的中关村、景德镇的陶瓷产业、山东邹平的“铝谷”）代表了一种产业集群发展的高级阶段，尤其是产业协同中聚焦高级别的协同创新，客观上要求参与的主体必须保持“档案治理的标准化”，以求在现实协同创新、产业协同中不同的参与主体能够实现“档案治理全过程的标准化”，为产业协同、产业协调做好知识支撑。

一、区域产业协同背景下档案治理标准化的基本理念

基于一定的区域产业禀赋或比较优势，不同产业之间或相似产业、产业内部不同主体之间可以实现资源共享、产业整合、营销共生、品牌共享等，从而降低整体上的产业布局的交易费用，实现一种经济产出的帕累托次优。正是在这个意义上，《中国制造2025》《中国制造业“十四五规划”》等提出了要将推进区域品牌体系下的“产业集群”和“协同创新”等作为未来一段时间我国制造业产业链内部、相关产业链之间的有机整合。在此背景下，档案治理体系和治理能力的现代化之核心内核之一就是“标准化”，倡导在一定的治理范围和组织范围内实现档案治理的全过程、全流程的标准化。

（一）将“标准化”作为档案治理创新的关键所在

档案管理和档案治理作为一种人类的实践行为，虽然自古至今都有一定程度上的“标准实践”，但是真正进入大规模普及性的“标准实践”是发生在工业化阶段以后。当前，我国整体上正处于从工业化到后工业化的转型升级阶段，各行各业档案治理创新必须将“标准化”作为一个突破的关键。具体到区域产业协同过程中，自20世纪80 年代以来，世界范围内产业经济发展的最为瞩目的特点之一就是“集群化”的衍生和扩大，催生了区域性“经济共同体”的产生，也为更高级的区域品牌体系的壮大提供了一种“新结构主义”的支撑。林毅夫教授认为，新结构经济学体现在产业经济的范畴中就是要对包括这种产业集群在内的制度、技术、基础设施等结构性的、复合型的、协同性的要素如何匹配从而实现最优的经济产出进行研究。那么当我们对过去十年、二十年乃至更长时间范畴的“产业协同档案”开展研究时，如何才能用最短的时间挖掘出最大的档案知识价值呢？毫无疑问，档案治理的标准化就是一个关键所在。

（二）将“服务于产业协同优化升级”作为第一责任

应当看到，档案治理是一个分门别类、主体多元、层次不同、区域差异明显的治理实践。具体到产业协同背景中，在档案治理主体时间、预算、精力、要素保障等条件有限的条件下，档案治理的标准化需要把“服务于产业协同优化升级”等战略目标作为首要的责任。在改革开放三十多年的过程中，我国制造业借助于被扭曲市场价格的生产要素的推动下，我国迅速成为世界上第一制，制造业规模和产能连续多年蝉联世界第一造业大国。以我国制造业中的铸造业为例，早在2004 年我国铸造业的整体产能就达到了历史性的2200 万吨，超越了美国和日本铸件产能的总和。2015 年，我国铸件总产能达到4560 万吨，但是处于“高精尖”层面的达到出口标准的铸件产量只有194.43 万吨，仅仅占全年总产量的4.26%，这一数据显示出在高端制造业领域我国的制造业还存在着巨大的发展潜力。我国制造业先后主要是经历了价格竞争、规模竞争、质量竞争等典型的发展阶段，当前高端制造业已经进入一个以“品牌竞争”为提升的协同创新发展时期。那么，档案治理的标准化需要瞄准这种高端竞争、品牌竞争，优先从产业协同所需要的科技攻关项目、专利发明需求、国际化竞争需求等角度出发，利用好“档案标准化”的知识供给准备。

（三）将“系统治理”作为标准化建设的基本立足点

档案治理的现代化所要求的“标准化”不仅仅是操作层面、技术层面某种管理动作的标准化，而是一个至少涉及档案治理理念标准化、档案治理制度标准化、档案治理流程标准化、档案治理技术标准化、档案治理管理行为标准化等体系的整体性治理过程。总的来看，为了确保产业协同目标的达成，档案治理的标准化倡导基于官僚制组织形态的“以协同为特征的组织形态、以结果为导向的组织目标和以整合为核心的运作机制”，需要去塑造不同合作主体之间的“共同服务愿景”。

二、区域产业协同背景下档案治理标准化的制度设计

“标准化”需要借助于一定的制度设计才能固化为管理实践和管理动作。新制度主义经济学的“交易成本”理论认为，任何一项现代市场交易行为和管理行为都存在着一定的“成本”，我们可以综合性地称之为“交易成本体系”。在科斯、威廉姆森等新制度主义学者看来，这个交易成本体系至少但不限于包括诸如信息成本、谈判与决策成本、争议成本、监督成本、寻租成本和违约与转换成本。因此，在这一点上讲，档案治理的标准化制度设计对于区域产业协同中多主体之间档案治理的标准化“绩效产出”具有明显的影响。从实际出发，现实中所涉及的比较重点的制度设计主要包括以下几点。

（一）档案治理中多元治理主体的责任管理制度

围绕着一定的产业协同发展目标（例如，芯片核心技术的攻关），无论是涉及跨多元主体的档案治理，还是主体内部不同的档案治理部门，在推进标准化过程中首要的一个制度就是“责任管理制度”。对此，档案管理的牵头部门应当制定专门的《档案标准化管理办法》，明确档案全流程管理中各方主体的责任，尤其是牵头部门的责任、配合部门的责任。在涉及档案管理标准化的制度设计方面，可以按照“谁形成，谁归档”的原则，参与档案治理的各单位应当明确档案工作分管领导，根据单位规模和管理模式设置档案管理部门或专职档案管理岗位,加强档案集中统一管理，将档案工作和要求纳入各部门、各项目的工作职责和有关人员岗位职责，并对职责履行情况进行监督、考核。

（二）档案治理中标准化的归档管理制度

本质来看，“档案”指向的是一切有价值、有知识信息的集合，但是在标准化的制度设计层面必须明确好“哪些档案应当归档”（档案归档范围要求）、“哪些档案应该在多久期限内归档”（档案归档频率或期限要求）、“档案归档应当遵循什么要求”（档案归档的规范）、“档案归档应该按照什么程序进行”（档案归档的流程要求）等。在这里有一点需要格外强调，在涉及电子档案归档（移交）过程中，应当通过制度设计明确电子档案的接收应当在相应设备、环境上检查其真实性和有效性，并确定其与内容相同的纸质档案一致后方可办理交接手续。

（三）档案的标准化保管制度

广义上的档案保管涉及档案的接收、整理、保管、鉴定等内容，这些管理职能都应当有对应的管理制度。例如，在档案的保管分类方面，涉及产业协同联合攻关的档案治理主体之间应当建立或者引入标准化的分类管理制度，如《档案分类编号规则》，对档案的分类原则、类目设置、类目代码、基本内容等进行统一的规定及培训交底，确保所保管的档案资料层次分明、概念明确，档案实体的排列能够反映出该单位或该项目档案的科学分类体系要求，为下一步档案资源的知识化利用奠定良好基础。再如，在涉及档案的保管库房“标准化”方面，可以参考国家有关标准制定专门的管理制度(见附表1)。

附表1 档案库房管理规范参考

（四）档案的标准化开发利用制度

我们所处的“知识经济”决定了档案治理现代化要更为注重对档案开发利用制度的设计，以制度设计促进档案知识资源的开发效能。例如，在涉及档案的电子化检阅方面，档案管理制度必须规定责任主体要采用先进技术手段建立检索阅览系统，积极推进档案数字化进程，努力提升档案高效快捷的服务能力。产业协同中各有关的主体与主体之间、主体内部的不同部门在开展办公自动化系统、财务管理系统、业务管理系统、邮件系统等信息系统建设时，应当具备符合电子档案管理要求的电子文件、电子邮件、记录和数据归档管理的接口功能，便于实现全流程、全主体档案归档接入的标准化。

三、区域产业协同背景下档案治理标准化的实践策略建议

根据我国区域产业协同发展现状，为了最大限度消除产业协同中档案治理相关的负面性，以下几点策略值得尝试。

（一）建立区域性档案治理标准化联盟

在“倡导联盟”的层次上，建立起一种基于产业协同的“产业联盟”，这是一种系统化的品牌构建策略，解决的是“产业如何协同”的问题，而档案治理的现代化、标准化也需要建立类似的标准化联盟。这个档案治理标准化联盟的建构需要基于一定的组织制度和结构框架，联盟内部成员之间也需要一定的对话机制，就档案治理链相关的合作环节、时间节点、成本收益分担机制、保管渠道分享、发展战略的“通气”等实现对话，才能实现“产—学—研”或者“制造—外包—制造”“设计—制造—营销”“制造—营销—外包”的深度融合。考虑到我国的国情及政府档案部门在档案治理体系中所发挥的关键作用，我们建议可以由区域性的政府档案主管部门牵头，组织该区域内相关的产业协同主体（如企业、非政府组织、事业单位、科研院所等）搭建起“档案治理标准化联盟”，全面统筹本区域内产业协同中所涉及的档案治理标准化问题。

（二）建立档案治理的标准化数据库系统

我国相关的档案管理法律法规、行业规范等明确规定，符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力。因此，处于一个产业协同联盟内部的“档案治理标准化联盟”应当加强建设一个统一的、规范的、安全的电子档案数据库，扎实开展室藏档案数字化工作，实现网络化利用，满足全员利用档案信息的需求，提高各单位生产、管理、运营和工作效率。鉴于档案数据库系统在实践中有不同的技术参数和容量等，可以由“档案标准化治理盟主单位”牵头，采用第三方外包或自主搭建技术数据库等方式建立面向联盟成员的档案数据库；或者，也可以以我国区域性官方主导的电子档案库为基础，增加相关的“产业协同创新档案”数据子单位，使之成为一个数字化、安全性有、保障、共享性突出的档案标准化阵地。

（三）建立档案管理的标准化手册

从档案标准化管理的角度来看，中观、宏观层面产业协同、跨主体协同、跨部门协同、跨数据库协同等，归根到底需要微观视角中档案管理者个体操作的“标准化”支持，这是档案治理标准化的“最后一公里”。有鉴于此，在汲取部分典型单位实践经验的基础上，我们建议在“档案治理标准化联盟”内部成员中可以以“标准化手册”的方式对“档案管理全流程业务”中所涉及的“管理什么”“谁来管理”“如何管理”“多久期限完成”“谁来验收”“如何验收”“如何销项”等管理动作进行管理表单交底、管理流程图交底、管理可视化交底，达到一个“靠一本标准化手册，实行一套标准化管理清单，实现一个标准化的管理效果”的治理效能。换言之，档案治理的标准化手册要达到的效果是，无论是谁、无论是哪个管理者，只要使用这套标准化的手册，都可以达到或形成一个同样的可复制、可兼容、可并储的档案管理成品。