我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务的结构性矛盾与政策建议

[摘 要] 发展0～3岁婴幼儿照护服务被视为减轻父母育儿压力、提振生育意愿的重要手段。自2019年重启托育服务体系建设以来，我国普惠性托育服务取得快速发展，但是也存在托位总量不足和存量空置，入托需求大与送托行为少，家庭需求多样化与托育供给单一化，高质量托育期待与办托水平良莠不齐，托育师资存量不足与增量缓慢、流失严重等多重结构性矛盾。本文從优化顶层设计、丰富托育服务供给形式、建设托育服务人才队伍、提升政策透明度等四个方面提出政策建议，以期优化托育服务供给结构，促进我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务高质量、可持续化发展。

[关键词] 普惠性;托育服务;生育意愿;学前教育;高质量发展

一、问题提出

国家统计局公布的数据显示：我国2022年全年出生人口956万人，人口出生率为6.77‰;死亡人口1 041万人，人口死亡率为7.37‰;人口自然增长率为-0.60‰。[1]我国人口出生率自2016年出现小高峰后持续下降，第七次全国人口普查数据显示生育率已下降至1.3的较低水平，中国全面进入“低生育率”时代。[2]因此，如何提振育龄夫妇的生育意愿并将其转化为实际的生育行为，提高人口出生率，改善我国的人口结构，积极应对老龄化社会的快速到来，成为学界响应国家需求的一道必答题。

低生育率被认为是一个国家发展到中等收入阶段不可避免的现象，也被称为“低生育陷阱”。[3]为了应对人口出生率下降的现实和刺激生育行为，发达国家实施了系列生育刺激和支持政策，主要包括现金补贴、时间补贴和婴幼儿照护服务等。[4][5][6]近年来，我国除发放生育津贴外，部分地方还对生育二孩以上的家庭进行有限的现金奖励;同时我国和各地方也出台了有关父母生育时间补贴方面的指导性意见，虽然与发达国家在假期长短上有一定差距，但是正在逐步形成较为完善的制度。

托育服务是国际上常见的国家支持家庭婴幼儿照护、刺激生育行为的重要措施。[7]我国托育服务在20世纪五十年代开始建设并逐步完善，但是随着八十年代独生子女政策和企业改制，九十年代开始国家逐渐从托育服务供给中隐退，婴幼儿照护回归为家庭私事。[8]在生育率持续走低、国家不断调整人口政策的新形势下，婴幼儿照护的国家责任和政府角色在悄然变化。[9][10]调查显示高达86.5%的家庭将“没人照管”列为二孩生育的最大障碍，[11]48%的家庭有送托需求。[12]优质充分的托育服务对于缓解育龄夫妇的育儿焦虑、减轻女性的“生育惩罚”、促进性别平等和就业公平等有重要意义。[13][14]以托育服务为主要形式的婴幼儿照护服务不足成为限制我国积极生育政策有效落实的明显短板。[15]

二、我国0～3岁婴幼儿普惠性托育服务结构性矛盾分析

2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《意见》）。该文件首次明确了婴幼儿照护的重要意义和国家责任，标志着托育服务将全面纳入国家公共服务体系。[16][17]《意见》提出婴幼儿照护服务发展坚持“家庭为主，托育补充;政策引导，普惠优先;安全健康，科学规范;属地管理，分类指导”四大原则，普惠性托育服务成为我国政府介入家庭0～3岁婴幼儿照护补充的主要形式。[18]随后，国务院、卫健委、教育部、发改委分别就托育机构设置标准、管理规范、教育支持、财政支持和普惠实践等方面出台了系列的、密集的政策。因此，2019年也被称为我国的“托育元年”。[19]

关于普惠性托育的特征和内涵，学界较为认可的是“5A维度”，包括可利用、可接近、可适应、可负担和可接受五个方面。“5A维度”的不断完善是普惠性托育服务供给的指导性原则。[20]综合文献分析，我国现在普惠性托育研究主要集中于需求方分析，部分研究关注托育供给，而对供需结构关系的研究相对较少，特别是基于现实数据调查的研究更少。本文基于国家和湖南省卫健委2022年底的统计数据并结合在湖南省开展的调研，发现我国普惠性托育服务在过去四年发展迅速并取得了较好成绩，但是还存在结构性矛盾突出、效率不高、难以满足人民群众对高质量托育服务期盼等问题。

（一）托位总量不足和存量空置的矛盾

截至2022年底，全国共有托育机构约7.5万家，提供托位约350万个，每千人口托位数约2.5个。[21]按照国家《“十四五”公共服务规划》2025年每千人口托位数达到4.5个的目标要求，我国还需要建设完成285.4万个托位，总托位数需达到640万个左右。如果我国继续保持目前每年1000万左右的出生人口，并且2025年规划建成的托位全部如期投入使用，则我国3岁以下婴幼儿入托率将达到21.33%。据沙莉的预测，我国2025年入托率将达到12%，2035年达到25.1%，2044年达到36.8%，2050年达到44.6%，2022—2050年我国托育机构托位及保育人员依然持续供不应求，3/5以上年份的托位缺口在500万个以上。[22]沙莉预测的我国婴幼儿入托率增速明显低于国家期待，2025年国家托位建设目标的婴幼儿入托率期待值比沙莉的预测值高出近10个百分点。黄宸预测我国托位数规模在2042年会增长至1 072.68万个的峰值，2050年将下降至693.67万个左右。[23]虽然上述两种预测模型推测结果差异较大，但是均显示我国现有托位供应总量不足的问题十分突出。

另一方面，我国现有建成托位使用率不高，存量空置的问题也很明显。以湖南省为例，2022年底，湖南省已建成托位17.5万个，为达到国家“十四五”规划要求，2025年前尚需增设托位12.2万个。但同时，湖南省2022年实际入托人数仅6.26万，全省的托位使用率仅为35.77%，超六成托位空置，其中136 915个普惠性托位的入托人数为43 699，使用率为31.92%，还低于总托位使用率。湖南省大量托育机构长期挂牌转让，发展较为艰难，社会资本投资积极性在显著下降。全国其他地区同样存在类似情况，如：国家统计局常州调查队的调查结果显示常州市托位使用率仅为37%;[24]陈宁的调查显示河南省托位平均空置率为48.77%，部分地市高达77.89%;[25]北京市发布的《关于本市托育服务体系建设情况的报告》显示，截至2022年7月，北京市托位空置率也达64.6%。[26]总体来看，我国各省市都存在托位总量不足和存量空置并存的现象，结构性矛盾非常突出。

（二）入托需求大与送托行为少的矛盾

大量研究表明完善的托育服务是解决家庭养育压力的有效途径，特别是以“一代户”为特征的现代城市核心家庭的入托需求较为旺盛，约三分之一的家庭有托育需求。[27]但是，根据中国教育报的报道，2021年我国3岁以下婴幼儿实际入托率仅为5.5%。[28]2022年底，湖南省0～3岁婴幼儿约145万人，但实际入托人数仅6.55万，入托率为4.5%，低于全国平均水平。经过调研，影响实际入托率的原因可能包括以下三点。一是托育信息供给不对称。我国普惠性托育服务作为一个新的社会公共服务项目，信息不对称具体表现为家长对托育服务“不知道”“不了解”和“不放心”。信息不对称导致信任缺失，最终结果是托育市场劣币驱逐良币并导致市场失灵，家长送托意愿进一步萎缩。[29]二是托育机构区域性分布不均衡。可及性是普惠托育发展的关键维度，上海市妇联的调查显示73.75%的家庭希望在社区里接受托育服务。[30]现有托育机构分布的空间不均衡，大多数集中于都市化程度较高的特定区域，郊区、偏远地区特别是农村托育资源严重匮乏，有限的普惠性托育资源逆分配现象明显。[31]三是托育服务价格偏高。现有托育机构中民办托育机构和营利性托育机构占比过高，其中民办托育机构占我国托育机构总数的95%，家庭送托成本较高。如长沙市2022年就业人员平均工资为7 131元/月，可支配年收入5.8万（4 833元/月），而制定的普惠托育价格为每人每月2 800元，普惠送托费用达到人均月工资的40%，占人均可支配收入的近60%，送托经济压力依然较大，普惠性不足。

（三）家庭需求多样化与托育供给单一化的矛盾

从国际提供托育支持的情况看，现有通行的托育服务包括机构托育、幼儿园托班、单位托育、社区托育、家庭托育、入户照料等多种类型，托育服务形式也包括全日托、半日托、计时托、临时托、假日托等。[32]我国现有的托育供给主要以机构托育与幼儿园托班为主。以湖南省为例，2022年底幼儿园托班和机构托育分别为1 260家与941家，占比分别为56%和42%;家庭托育、单位托育、社区托育等其他形式尚未充分发展，合计占比不足2%，其中家庭托育点仅25个;尚未有大型企事业单位举办托育服务。而以家庭托育、单位托育、社区托育为主要形式提供的“家门口”和“单位门口”托育恰恰是需求最为旺盛的托育形式，其原因不仅在于距离短、送托方便，更为重要的是“家门口”和“单位门口”的托育形式可以增进家长对托育服务的了解和信任感，从而提高送托意愿和送托率。[33][34]

托育服務供给单一的另外一个表现是托育对象主要为2～3岁幼儿，0～2岁幼儿“入托无门”。如湖南省的数据显示，2022年2～3岁幼儿的入托数为4.97万，占比79.39%，1～2岁幼儿入托占19.65%，1岁以下幼儿入托仅占0.8%。更为值得重视的是部分民办托育机构常以“早教”机构形式在工商注册并开展课时制服务，收费高而且需要家长陪同，不仅没有缓解父母育儿压力，反而进一步增加了父母育儿的时间和经济成本，与国家提倡普惠性托育服务的初衷背道而驰。[35]另外，我国现有托育机构主要以开展全日托和半日托服务为主，计时托、临时托等托育服务较难获得，特殊儿童托育、病后托育等个性化服务则几近空白。

（四）高质量托育期待与办托水平良莠不齐的矛盾

0～3岁是婴幼儿智力发展和社会养成的关键期。OECD（经济合作与发展组织）认为以师幼互动为核心的托育过程质量是促进婴幼儿学习发展与幸福的关键，同时有助于打破代际贫困循环，有效促进教育公平与社会发展。[36]随着经济社会发展和生育子女数量变化，我国父母育儿观念发生了深刻变化，贫困时代的“粗放式”养育逐渐演变为如今的“精细化”养育。精细化养育背景下，父母对孩子期待值高、养育投入大，对托育服务的期待既包括“代为托管”的需要，也包括比家庭养育更优质的早期学习、合作共育的期待。[37]史瑾的一项研究表明，影响中国父母选择托育机构前两位的因素分别是人员资质和课程内容，机构环境、营养卫生和送托距离等因素次之。[38]因此，无论是从“以儿童为中心”的办托理念，还是从提高父母送托意愿和托位有效使用的现实需求出发，保证托育机构规范化发展和提升托育机构内部质量都是办好我国高质量普惠性托育服务体系的应有之义。

我国现有托育机构多为近年新办，准备不充分、经验不足、人员不齐等因素交织导致办托水平良莠不齐的现象明显，突出表现为以下三方面。一是对婴幼儿托育服务的内涵把握不准。托育应该是“托”和“育”两者的结合，高质量的托育服务要求针对不同年龄段的婴幼儿提供侧重点不同的托育服务项目。[39]调研发现，托育机构中“重管轻育”和“重育轻管”两种现象同时存在，特别是2岁以下托育服务的“重管轻育”和2～3岁托育服务的“重育轻管”表现较为突出。二是师资质量不高，影响托育服务的过程性质量。合格的师资以及适宜的师幼比是保障婴幼儿在机构中得到高质量的回应性照护、日常体验和师幼互动的前提。湖南省2022年备案托育机构的总师幼比为1 ∶ 3.62，优于国家标准，但是持有保育员、育婴员资格证书或职业技能等级证书等各类证书的总人数仅占全职保育人员的76.35%，无证上岗的情况较为严重。三是托育机构备案率低、监管困难，影响托育服务的结构性质量。安全是托育服务的底线和机构生存的生命线。目前托育机构的监管主体分散，尚未明确监督管理的具体职能部门、职责及其工作机制。截至2022年底，湖南省备案托育机构964家，未备案托育机构1 284家，备案率42.88%，导致监管困难，隐患较大。

（五）托育师资存量不足与增量缓慢、流失严重的矛盾

托育师资是决定托育服务高质量发展的关键基础，也是影响家长送托意愿的重要因素。[40]由于我国托育事业重启时间短，托育师资严重短缺。[41]在巨大的托育师资需求和总体数量严重紧缺的背景下，当前快速形成的托育人员队伍存在资格证书混乱、专业适切性不足、无证上岗现象习见、师幼比不足、专业培训机会难求、工作付出与回报失衡和人员流动性高等突出问题。[42]

未来出生人口的变化和入托率的提升是影响托育师资需求增量的两个主要因素。洪秀敏预测，随着人口发展趋势变化，2025 年我国托育师资总需求量约391万～431 万人，到2035 年需求量约为 312 万～349 万人。[43]我们采用较为保守的方式进行推算，如果新生人口维持现有每年1 000左右的水平，按照30%的入托率和1 ∶ 5的师幼比计算，2030年全国约需要托育师资180万。2022年全国已建成托位350万个，目前使用率不足40%，即使已经全部按1 ∶ 5配齐师资，存量也不过28万，尚有150万的师资增幅缺口需要补充。湖南省目前在托幼儿约62 555人，按已全额配齐计算师资存量约1.2万，如果新生人口维持现有每年40万左右的水平，同样按照30%的入托率和1 ∶ 5的师幼比计算，全省托育人才需求约7.2万，缺口约6万。

加强托育师资人才培养和保持现有队伍稳定是快速补齐托育人才短板的关键。目前来看，托育师资增量缓慢、流失严重的问题同样突出。我国现有培养托育专业人才的专业主要有儿童早期教育、幼儿发展与健康管理等。由于托育行业尚处于发展初期，湖南省尚无本科层次相关专业办学，17所高职高专每年通过培养培训输送约0.2万毕业生，人才缺口达5万人以上。另外，托育人才培养后入职率低，从业人员流失率高。据中国教育报的一项调查，某校幼儿发展与健康管理专业2021届毕业生从事托育服务的仅8.66%;[44]陈敏调查发现69.87%的保育员从业时间不满3年。[45]输出慢、流失大，两者叠加进一步加剧了我国托育师资的缺口。

三、我国普惠性托育服务高质量发展的政策建议

自2019年这个“托育元年”以来，我国的普惠性托育服务进入快速发展期。2020—2023年，国家共计安排中央预算内经费36亿元，新建48个地市级以上托育综合服务中心。2023年，国家卫生健康委、国家发展改革委遴选出33个城市作为第一批全国婴幼儿照护服务示范城市。无论从国家意志、国家投入还是实施效果来看，“十四五”期间我国托育服务的发展支持力度大、发展速度快，也取得了较好的社会效益。但是，通过深入的调查研究，本研究也发现我国普惠性托育服务的持续优质发展面临着多重结构性矛盾。如何协调好我国普惠性托育服务高速度发展与高质量发展之间的关系，对于守护儿童身心健康发展和优化人口结构，为实现中华民族伟大复兴的美好蓝图提供人口和人才保障具有重要意义。

（一）优化托育服务管理和财政相关制度，加强顶层设计

我國婴幼儿托育服务正处快速重建初期，虽然2019年来国家出台了系列指导性文件，各部门也及时出台了相应的配套方案和政策文件，但是还存在措施操作性不强、制度碎片化、资源配置偏差、落实效果欠佳等不足。目前急需解决的几个顶层设计问题包括：

1. 明确“普惠托育”认定标准和实现等级管理。

普惠托育是发达国家托育服务提供的主流选择，也是我国发展托育服务的明确方向。学界对其内涵较为一致的看法是普惠应该包括可利用、可接近、可适应、可负担和可接受五个维度。[46]如何将学术性的界定和政策语言转化为可操作的规章制度是保证我国普惠托育高质量发展有章可循的前提。当前首先须明确普惠托育的认定范围、申报条件、收费标准和补贴标准，指导托育机构明晰普惠方向和具体要求。其次应出台相关政策文件对托育机构进行分类分级管理，根据托育环境、质量、师资、收费等情况进行综合考核，划分为一类、二类、三类托育机构，实行动态管理，依据等级确定奖补与支持力度，鼓励良性竞争，并指导家长选择适宜的托育服务机构。

2. 增加普惠托育服务的资金投入并优化资金配置。

国家高度重视普惠性托育服务发展，通过中央预算内重点支持承担一定指导功能的示范性托育服务机构和社区托育服务设施建设，目前在资金投入和资金配置效率方面的政策建议包括三点。

一是增加各级地方政府配套投入。以湖南省为例，近四年湖南累计争取中央预算内投资2.74亿元，但省市县各级财政投入非常有限，14个市州均未出台托育机构运营补贴政策。为了增加地方政府投入，应该建议将托育服务纳入各省政府的民生实事，根据各省实际情况给予财政配套预算，并通过省市县三级财政支持将普惠托育服务支持扩展到民办机构、县级以下机构及小微型托育机构。

二是优化国家资金投入效益。目前国家资金主要投入具有指导功能的示范性托育机构，调研中发现该专项资金使用效率不足，主要问题包括：办托主体对政府扶持政策不清楚，对争取中央预算内投资项目政策内涵把握不准，无法及时获得指导与政策支持，影响办托积极性;部分获得投资的托育机构项目执行超期、收费偏高、因疫情或经营不善倒闭造成国有资产流失等情况，降低资金配置效率;小微型托育机构很难获得国家资金支持，资金分配不均衡。建议将国家对托育机构现有的一次性建设补贴转为可持续性的生均补贴，让补贴切实用在送托婴幼儿身上，防止国有资产流失，全面有力支持托育机构持续运营。

三是出台直接面向家庭的补贴政策。引入国际通行的育儿津贴制度，推动地方政府适时补贴生育家庭一定数目的“托育代金券”，对多子女家庭的次子和三子逐级提高补贴力度，并通过记名制避免挪作他用，直接在降低家庭养育成本的同时提高托育服务政策普及率和实际入托率。

3. 简化手续，提高托育机构备案率。

登记备案、摸清底数是政府对市场主体实现有效监控监管的前提。目前我国处在托育市场发育的初期，对托育机构采取的是相对于幼儿园的“前置备案”更为宽松的“直接登记+后置备案”管理机制，即托育机构可以先选择在编制部门、市场监管部门、民政部门、教育部门等部门进行登记并取得营业执照，后续再在卫健部门完成备案。国家卫健委专门制定了《托育机构登记和备案办法（试行）》，明确要求机构要进行备案，只有机构同时持有法人登记证书和备案回执才算资质齐全。目前来看，我国托育机构登记率较高，但是备案率较低，管理存在“真空”地带，监控、监管和监督的执行难度较大。[47]

调研过程中多数机构负责人反映消防安全检查合格证和食品经营许可证是托育机构，特别是小微型机构备案的难点，所以部分机构被迫放弃备案，先以营业执照开托。建议对无法提供消防验收合格证明的机构，暂用相关部门日常消防检查记录进行有条件备案;对无法取得食品经营许可证的机构，通过与有资质的企业签订合作协议，提供代餐服务取得备案资格;对幼儿园托班，明确幼儿园持有的各类证照可作为办托班的备案材料等灵活措施，提高托育机构的备案率，强化对办托质量的监管。

（二）丰富托育服务供给形式，满足多样化需求

1. 加强对家庭托育点的扶持和监管。

家庭托育点作为基于邻里互助的托育服务模式，具有收托婴幼儿数量少、师幼配比足、照护周到、收托时间灵活、信任度高、家长送托距离近等优势。家庭托育能为幼儿提供一种类似家庭氛围的养育环境，同时师幼互动和同伴交往较密切，能有效促进幼儿在认知、情感、社会性等多方面的发展。家庭托育在一些发达国家（如丹麦、澳大利亚、法国）已经成为托育服务体系的重要组成部分。目前，家庭托育点已在北京、上海、广州、深圳、青岛、成都、大连等城市兴起，并受到家长的热烈欢迎。[48]2023年3月15日，国家卫健委人口家庭司发布的《家庭托育点管理办法（试行）（征求意见稿）》对从业人员资质、场地面积和安全防护等明确了系列规定要求，办理家庭托育已有据可依。

家庭托育作为一种普受欢迎的小微型托育服务，同时存在管理风险大、备案审批难、获得支持少和办托质量不齐等发展难点。2023年10月，家庭式托育服务代表——“Famic放我家”连锁机构多个园区關停事件敲响了家庭托育规范化发展的警钟。一是要从权责结构、准入标准等方面入手，为家庭托育点量体裁衣，有针对性地设计相关政策和规范性文件，保证家庭托育的有序、规范、良性发展。二要聚焦开办者和送托需求者等家庭托育点的目标群体，用活财政支持和非财政支持等激励工具，保证家庭托育点从业人员积极性，提升家长对于家庭托育点的信任度。三要针对家庭托育从业人员多为有育儿经验的母亲转化的经验优势和专业养育知识技能不足的劣势，有针对性地加大培养培训力度，提升家庭托育点专业化、科学化水平，推动家庭托育高质量发展。

2. 支持小微型连锁托育机构发展。

我国已建成托位中有六成以上空置，多数托育机构生存和盈利困难，社会力量投资托育事业的积极性开始走低。[49]发展小微型连锁托育机构是破解当前托位建设压力大和托位空置高这一矛盾的有效手段。大规模托育机构由于投入大、网点少，容易出现空置率高、盈利难等问题，小微型连锁托育机构依靠办托规模小和连锁质控等优势，可增加网点布设、拉近送托距离、降低投资成本，并能较好地保证机构办托质量。

基于对长沙市区的调研发现，80个托位以上的托育机构空置率普遍较高，运营艰难，而较小规模的托育机构运营情况相对良好。如：小青苗教育科技公司采用小区布点、微型托育的经营模式，每个托育点面积约200～300平方米，规模约15～30个托位，甚至同一小区南北两边分别布局两个托育点，规模控制在20个托位以内，充分考量家长对接送方便和随时了解幼儿状态的需求。小青苗教育科技公司的连锁机构基本上托位爆满，公司盈利状况良好。又如，杭州市下城区2020年开始率先依托社区在家门口办起“微托育”，成效突出，广获赞誉。建议大力支持通过公司连锁“微托育”提高托位使用率，激发社会力量办园内驱力，有力破解建设压力大和托位空置率高的突出矛盾。

3. 科学合理地推动托幼一体化发展。

托幼一体是指在幼儿园中设立托班，推动0～6岁婴幼儿养育在教育理念、教育内容和教育方式上的自然衔接。托幼一体化顺应幼儿教育的有机整合进程，有利于消除幼儿教育和托（保）育分离对幼儿发展产生的不良影响，[50]在OECD国家以及台湾地区受到关注并已有较好的实践效果。[51]近年来，我国新出生人口快速下降所带来的幼儿园“关停潮”和托位建设压力大、托育供给总量严重不足的现象同时存在，形成了我国学前教育供需结构的突出矛盾，幼儿园办托班（托幼一体化）成了缓解这对矛盾的“双赢”市场的自然选择，同时也影响着政府决策。大陆地区最早以上海为试点，其颁布的《上海市托育服务三年行动计划（2020—2022年）》明确提出了2022年50%的公办幼儿园开设托班。近几年拓展到江苏、浙江、四川等地，也已取得了初步的发展。[52]湖南省虽暂未出台幼儿园托班开设的相关政策文件，但是2022年底全省已有1 260个幼儿园登记办托班，占全省总托育机构数的56%，体量庞大。

托幼一体化有效缓解了托育机构的建设压力和人才压力，对冲消减了幼儿园入园人数下降和办园力量富余并存的矛盾。但是如何科学合理地规划，保障托幼一体化健康发展，还有很多工作要做。一是要循序渐进，稳步推进。我国学前教育资源发展不均衡，虽然部分幼儿园“招生难”，但是优质园“一位难求”和“大班额”问题依然存在，需在保证学前教育资源供给充分和高质量发展的基础上逐步推进托幼一体化进程。二是坚持以儿童为中心，避免过度功利化。托幼一体化并不是把学位转为托位、将幼师转为托育师的简单过程，而是要注重以儿童连续性发展为目标，真正研究并解决好0～6岁幼儿照护、养育和教育的理念、内容和方式方法的自然过渡，真正做到为儿童发展服务。三是将托育机构建筑面积等指标合并至配套幼儿园建设指标中统一规划设置，保证幼儿园办托的硬件设施条件完备。四是托幼一体化的托育部分应享受原幼儿园同等生均补贴政策，保证幼儿园办托的资金来源，提高幼儿园办托的积极性。

4. 形成多主体协同的托育服务立体化供给体系。

我国大力发展普惠性托育服务的目的是提升幼儿养育质量、缓解家庭育儿焦虑、间接提升生育意愿和生育率，因此应综合一切有利于达成这一目标的力量，形成我国特色的、多主体协同的托育服务立体化供给体系。比如：大型企事业单位办托育在我国既有一定的历史基础，也有利于解决妇女就业、促进性别平等;[53]医育结合的办托方式更有利于低龄幼儿入托;[54]隔代照料既有家庭养育的传统优势，也是当下我国3岁以下婴幼儿养育的主要形式，科学合理支持隔代照料还有利于“一老一小”问题的协同解决。[55]因此，我国应基于不同家庭需求，考量传统和现实优势，积极促进多主体参与的多形态托育服务供给，构建能满足不同家庭差异化需求的立体化普惠性托育服务供给体系。

（三）培养培训结合，保障托育服务人才的高质量供给

我国托育服务人才队伍整体上数量严重不足、专业背景适切性不好、学历层次低、专业素养不高、职后培训机会少等问题突出。现有从业人员存在劳动强度大、待遇差、社会地位低、职业前景狭窄等现实问题，导致行业招人难、离职率高、从业年限短等现象成为常态。托育服务人才匮乏是我国普惠性托育服务高质量发展的重要短板，为了加快补齐现有缺口、稳定人才队伍、应对未来增量需求，政策建议从下述方面着手。

1. 职前培养增加人才培养输出量。

国家层面将保育人员的培养培训纳入学前教育师资队伍教育整体规划，一是要梳理原有学前教育、儿童健康管理、保育和早期教育等专业的相互关系，通过扩大已有专业招生规模，整合或增设婴幼儿托育本、专科专业，推动“中职中专—高职高专一本科院校”一体化发展，以多层次、多方式人才培养满足托育从业人员的市场需求，同时提供托育人才学历提升通道，拉高职业生涯发展天花板。二是要加大对托育相关专业和学科的建设，特别是注重相关课程的建设。目前我国托育现有从业人员的专业背景主要为学前教育专业、早期教育专业、医学专业（儿科或护理）或育婴师短期培训，专业背景来源较为复杂。专业办学以中职中专和高职高专层次为主，相关学科专业建设基础弱，缺乏权威和有质量的课程体系，机构和家长对国外早教课程依赖度过高。要立足中国传统文化的鲜明特色，建设有中国特色的托育课程品牌，提高托育人才培养质量。

2. 职后培训提升人才质量，拓宽人才来源渠道。

现阶段我国对托育服务从业人员资质要求较为模糊，不仅现有托育服务队伍学历背景来源复杂，甚至无学历、无资质的“双无”人员就职比例也不低，职后培训对于提升现有从业人员知识技能水平和拓展人力资源渠道均十分重要。首先，国际层面应明确托育机构从业人员资格类型，落实职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴，大力推进职业院校职业技能培训和职业资格认定。其次，要充分利用全国托育人员培训信息管理系统，开展现有托育人员职后业务培训，并顺利转化部分富余幼教师资和社会人员进入托育行业就业，扩大从业人员来源渠道。不断提升从业人员素养。最后，可以发挥各省托育机构负责人和保育人员培训基地的引领作用，分省、市、县三级建立培训点，送培上门，增加托育人员职后培训机会，不断提升其业务能力。

3. 提高职业待遇，提升从业人员幸福感。

首先，引导托育机构提升托育从业人员的工资、福利待遇，建立科学合理的托育服务人才最低工资标准和津补贴制度，落实托育服务人才社会保障。[56]其次，应建立托育人员职业等级认定和晋级制度，鼓励托育机构对在职人员进行再培育，拓宽职业生涯前景。最后，加强舆论宣传，改善社会对托育从业人员的固有印象，提高公众对托育从业人员的认可度，形成信任、尊重托育从业人员的良好舆论氛围。

（四）加大宣传推广，提升政策透明度

托育服务信息不对称，家长对托育机构不知道、不了解、不放心也是造成家庭送托意愿不足的重要原因。[57]为此，本文提出以下四点建议：一是持续做好托育宣传专项活动。2023年，国家卫健委将5月15日至6月15日定为“托育服务宣传月”，开展托育专项宣传活动。该活动依托卫健委系统平台，直接面向托育需求人群，常态化开展托育宣传专项活动，将托育宣传直接送进社区、家庭，取得了较好的宣传效果。二是要发挥卫健委系统分支优势，协同工会、妇联、关工委等相关部门，通过制作托育宣传手册、微视频等形式，线上线下结合，开展多形式的宣传活动，加大信息密度，快速形成生育友好型的社会环境。三是强化计划生育协会职能，依托协会网络优势推动托育信息发布、政策阐释和服務解读，长期开展托育政策宣传和托育服务信息更新，保持信息的持续性和时效性，形成婴幼儿托育服务的社会惯性。四是增加卫健委药具管理服务中心的托育宣传职能，提高信息传递的精准度，增强影响深度，将托育服务信息送上门、传播开，为育龄夫妇提供热心暖心的托育信息服务。

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Structural Contradictions and Policy Suggestions on Generally Beneficial Childcare Service for 0～3?Year?Old Infants and Young Children in China

—Based on Statistical Data and Survey Analysis in Hunan Province

ZHOU Liang

（Preschool Education Research Base of Changsha Normal University，

Changsha 410100 China）

Abstract： Developing care services for infants and young children aged 0 to 3 is seen as an important means to alleviate parental parenting pressure and boost fertility desire. Since the restart of the construction of childcare service system in 2019， Chinas generally beneficial childcare services have achieved rapid development， but there are also various structural contradictions. This study suggests optimizing the top?level design of childcare services， enriching the supply forms of childcare services， strengthening talent cultivation of childcare services， and enhancing the transparency of childcare policies， in order to promote the high?quality and sustainable development of generally beneficial childcare services for infants and young children aged 0 to 3 in China.

Key words： generally beneficial childcare， childcare service， fertility desire， preschool education， high?quality development

（责任编辑：杨文）

*基金项目：湖南省教育科学“十四五”规划2023年度重点项目“湖南省0～3岁婴幼儿照护体系创新性建设研究”（编号：XJK23AJD034）

**通信作者：周亮，長沙师范学院教授，硕士生导师，博士，湖南省儿童健康促进科技创新团队负责人