数字政府建设中的行政执法改革：逻辑、图景与进路*——以“大综合一体化”行政执法改革为视角

张 垚 郑 蕾

（浙江省人民检察院 办公室，浙江 杭州 310012；杭州市西湖区人民政府翠苑街道办事处，浙江 杭州 310012）

以数字技术创新，提高社会生产力、优化资源配置，是迈进数字时代的显著标志和必然路径。行政执法是法治政府建设的重点任务，也是数字政府建设的主体工程。习近平总书记在党的二十大报告中特别强调，“要扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”①《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——习近平同志代表第十九届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》2022 年10 月17 日，第003 版。2022年4 月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上作出了“以数字化改革助力政府职能转变”的重要论述。②《加强数字政府建设 推进省以下财政体制改革》，《人民日报》2022 年4 月20 日，第001 版。会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，为推进政府数字化、智能化运行提供了科学指引和战略支撑。2022 年12 月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，立足数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面巩固深化国家培育数字新动能、新优势的坚实底座。①新华社：《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，2022 年12 月19 日，http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/19/content_5732695.htm，2023 年5 月12 日。2023 年2 月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》对“发展高效协同的数字政务”作出系统部署。②新华社：《中共中央、国务院印发〈数字中国建设整体布局规划〉》，2023 年2 月27 日，http://www.gov.cn/xinwen/2023-02/27/content_5743484.htm，2023 年5 月12 日。聚焦从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法、随意执法等问题，2022 年1 月，中央批复同意《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》，支持浙江以数字化改革为引领，率先探索行政执法领域改革，授予全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。③钱祎、沈吟、赵璐洁、刘牧：《“大综合一体化”，探路行政执法改革》，《浙江日报》2022年3月2日，第03版。本文立足市域治理实践先发优势，以“大综合一体化”行政执法改革为切口，积极回应数字政府、法治政府融合建设的理路、问题及方向等基础性、先导性命题，借此深化行政执法体制改革，为加强数字法治政府建设提供更多有益的理论视角和改革思路。

一、改革的发展理路

数字政府并非单纯指技术和应用层面的“物理加成”，而是更加期待数字驱动政府治理的“化学反应”，也即以数字促发政府机构优化、职能转变、流程再造、文化革新，全方位提升政府治理体系和能力的现代化水平。④刘学涛：《行政法典编纂进路中数字政府的形塑》，《法治社会》2022 年第1 期，第27 页。党的十八大以来，习近平总书记对行政执法工作作出了系列重要论述，为深化行政执法体制改革指明了前进方向。其主要观点有：第一，整合执法主体，相对集中执法权；第二，合理配置执法力量，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，探索推进跨部门综合执法；第三，最大限度减少不必要的行政执法事项，推动执法重心下移，减少行政执法层级，聚焦提升行政执法能力水平。在习近平法治思想指引下，立足深化综合行政执法改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革、“数字化改革”等实践基础，浙江率先推进“大综合一体化”行政执法改革，提出了“权力规则化、规则数字化、数字智能化基本实现，整体执法效能全面提升，权责统一、权威高效‘大综合一体化’行政执法新格局成熟定型”的中长期目标。⑤宋哲源、钱祎、刘牧：《“大综合一体化”，如何强落实、出成果？》，《浙江日报》2022 年3 月3 日，第03 版。从实施路径看，这实质上是一场数字化改革，充分体现了数字政府建设所蕴含的整体性政府、服务型政府和平台化政府的发展逻辑。

（一）数字集成：由部门走向整体

进入新时代，我国社会主要矛盾发生深刻变化，公共事务日益复杂化，社会利益愈发多元交织，且冲突矛盾加剧，政府治理将面临更多挑战。以专业分工为导向的精密化、层级式、条块状政府制度体系，时有暴露出组织僵化、部门林立、工作低效、功能割裂、管理碎片等治理弊端。更有甚者，步入“部门主义”陷阱，将部门利益置于社会利益之上，存在各部门之间的“各自为政”“政出多门”“多头指挥”“无人负责”等乱象，造成国家资源浪费，严重影响治理效能与政府形象。为此，我国行政体制从机构精简到大部制改革，以机构整合为手段，持续推进职能整合，“部门政府”所造成的监管服务被肢解、治理功能碎片化以及边际成本增高等情形得到有效纾解，但仍会涉及“大部门”之间的权力边界问题，特别是在“千线一针”的基层治理，各部门及其内设机构之间的职能冲突更为频繁、强烈。很显然，部门精简和大部制改革无法解决部门重叠和职能交叉等行政体制固有的缺陷。①王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，《中国社会科学》2020 年第7 期，第106 页。在此背景下，如何既不破坏既定改革结构，又能保证行动上的高度协同，成为国家行政体制的一大改革瓶颈。数字技术能够帮助政府在组织形式上突破传统横向分工、纵向分权的条块分割桎梏，数字化改革的集成作用能够加强部门及职权之间的连接协作，攻克体制、管理、技术、认知等壁垒，为塑造一体化的“整体政府”带来实现可能。第一，部门集成。以数字化融合“县乡一体、条抓块统”改革，跨越职能部门的边界，建立统一的执法总目录，建构思维由“领域”向“事项”转变，在明晰界定职责的前提下，梳理形成多部门、多领域执法监管的高频次“一件事”，重新整合成新的组织，努力实现“一个口子执法”。同时，完善统一协调指挥以及部门间、县乡间的执法联动、信息共享、争议处置等协作配合机制，推动一体化执法，构建市域县域行政执法综合体。第二，职能集成。全新界定部门监管职责，通过执法信息的实时共享与转移处置，有效实现了执法权与监管权适当分离，统筹把握综合执法与业务主管部门间的职能关系，区分不同执法机关场景，着重加强以日常巡查为主的综合执法，对照事前事中监管流程，锻造执法监管全生命周期的递进式数字监管执法链条，为“一支队伍管执法”提供全面、综合、充分的数字履职指引。第三，规则集成。推进综合监管执法事项数字化规范运行，在检查、处罚、复议、诉讼、监督及衔接等环节嵌入法律规范体系标准，建设行政执法公权力监督多跨协同场景，大力推进法治监督体系之间的数据共享贯通，推进数字化执法装备标准化配备，通过全程网办、自动留痕，为健全完善全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体打下坚实基础。

（二）数字普惠：由管理转向服务

习近平总书记强调，行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021 年第5 期，第12 页。由此可推断，“大综合一体化”行政执法改革的根本目的在于提供更加精准、高效、便捷、均等的用户体验，聚力打造服务型政府，消除“法治鸿沟”“地域障碍”“部门沟壑”，让改革成果更多更公平惠及全体人民。第一，确立主体地位。推动行政执法改革由“以我为主”到“用户友好”，突出人民主体地位，以完成社会关注、群众关切的高频高危“一件事”而非“单一事项”作为程序设定的目标，前台集成统一的用户端口，引导人民群众办事思维从“找部门”转向“找政府”，借助系统整合、数据共享、业务协同提升“进一次门查多项事、一次到位”的执法能力，大幅拓展综合执法事项、综合执法范围和综合执法量占比达60%以上，最大限度降低行政执法扰企扰民概率，避免违法现象发生。第二，优化履职模式。2021 年1 月，新修订的《行政处罚法》，明确授权省级政府可决定一个行政机关行使综合行政处罚权，并允许省域层面可将基层管理迫切需要的县级政府行政处罚权下放至乡镇或街道行使。立法授权下，信息技术为政府创建的“一张网”“一站式”等运行机制，能够突破上下级政府和不同部门之间的职能障碍，强力推进行政执法的一体化进程。在执法模式上，采取非接触性、实时检测执法，大幅缩减精简队伍种类，仅保留必要的交通运输、市场监管、农业、生态环境保护、应急管理等专业执法队伍，扩展一支综合执法队伍，行政执法整体格局保持在“1+8 以内”。在执法架构上，构建“金字塔型”行政执法体系，85%以上的行政执法力量下沉县乡两级，多元整合执法资源，更多向人民群众“家门口”的乡镇（街道）赋权倾斜。在执法队伍上，推进“一支队伍管执法”，针对行政执法的冲突、死角、空白，建构全方位行政执法闭环系统应用，综合行政执法人员以此了解执法权限及依据标准，智能辅助执法工作，并开展线上业务协同、线索（案件）移转等工作。第三，保障公众参与。传统行政活动，缺乏对公众诉求的全面了解与充分回应，尤其行政执法活动则更多建立在不平等关系的认知基础上，公众往往单方面表现为被动或消极接受。而在数字化改革进程中，不少应用遵循“控制—服务”模式，基于管理便捷性等因素考量，大多由政府确定提供服务的内容、数量和方式，公众参与空间也被严格限制。接续“最多跑一次”改革，“大综合一体化”行政执法改革把公众参与作为必要条件，运用信息技术大幅拓宽公众参与的范围和程度，通过设置全面告知、功能定制、进度查询、执法评价、意见反馈等线上搭建互动渠道，降低公众参与成本，减少线下过滤和干扰，增强政务活动透明度，为政府准确了解公众真实需求、科学配置资源、规范行政执法等提供重要依据。①郁建兴、黄飚：《超越政府主义治理逻辑如何可能——基于“最多跑一次”改革的经验》，《政治学研究》2019 年第2 期，第56 页。

（三）数字聚合：由分散汇向平台

“大综合一体化”行政执法改革通过数据和需求来组织流程，提出并形成了现行层级及部门体系之上，围绕事项的全周期过程搭建具备系列标准和通用能力的“平台政府”概念。②鲍静：《全面建设数字法治政府面临的挑战及应对》，《中国行政管理》2021 年第11 期，第11 页。以“大综合一体化”行政执法改革为例，平台政府高度聚合社会治理资源力量，通过建立跨领域、跨部门统一协调和信息共享平台，进一步改善技术碎片化、信息分散化、治理信息不对称等改革表层问题，从大治理角度统筹分配治理任务，实现更深层次的数字共治。第一，控制中心化。各部门平台数据向大数据中心汇聚，自然形成了行政执法活动的数字中枢。全面建立行政执法统一指挥平台，统一归集执法主体、执法人员和执法活动信息，运用大数据、物联网、云计算等信息技术，加强统计分析、预警研判、联动指挥和监督评议等功能模块，有效提升实时精准性、互操作性和协同智能化水平，增强平台中心的统筹、决策、协调、指挥、考核等行政执法控制力水平。第二，结构扁平化。“大综合一体化”行政执法改革立足平台政府的特性优势，侧重以数字化手段加速推动执法重心下移、压缩行政执法层级，打通行政执法的系统纵向、部门横向及其交叉项信息的融汇、流动、循环堵点，打造简约、敏捷、高效、一体的政府数字治理生态。第三，治理延展化。数字化改革促发政府治理重塑变革，推动以政府为中心单项管理转向政府与其他社会主体的合作共治。②实现“一次行政执法”的条件，除具备相应的组织结构、运行模式等要素外，还需真正解决事项的套配治理机制，以保证行政执法的彻底性、可靠性和有效性。平台政府不仅可以集约行政资源，也能与其他接入的治理主体形成更为紧密的平台协同关系，比如健全以信用为基础的新型监管机制，融合综治工作、便民服务、行刑衔接等既有平台，聚拢社会团体组织及个人资源和力量，更大范围形成社会治理合力，继而大幅提升行政执法的整体效能。

二、改革的现实图景

（一）总体面貌

从实践看，“大综合一体化”行政执法改革实施效果体现在：第一，从“改革实践”到“制度成果”。相继出台《浙江省综合行政执法条例》，制定实施《关于全面推行“综合查一次”制度的指导意见》等多项配套制度，梳理形成省域行政执法事项总清单1.2 万余项、市县综合行政执法事项700 余项、乡镇综合执法事项600 余项。第二，从“多头队伍”到“一支队伍”。整合现有专业执法队伍，各地精减执法队伍400 余支，近80%的执法力量部署在县乡两级，其中六成下沉至乡镇。第三，从“多次执法”到“一次执法”。持续拓宽综合行政执法范围，梳理形成渣土运输、农村建房、湖面治理等执法监管“一件事”，创建建筑工地、餐饮场所、违法建筑监管等数字应用，不断扩展“非现场执法”“非接触执法”场景，全省逼近达成掌上执法率100%，不少“沉睡事项”“僵尸事项”在划转综合执法部门后，实现了“零的突破”。这其中，数字化理念贯穿行政执法改革全过程，结合各地市域实践情况，重点聚焦以下四类数字治理模式：

1.数字大脑：注重统一协调。积极探索建设基层治理指挥“大脑”，加快构建贯通协同、整体智治的基层治理体系。推进基层治理体系集成改革，如浙江省衢州市建设县级社会治理中心与基层治理四平台，推动矛调中心等工作平台成建制入驻中心，建强基层治理“指挥中枢”，形成统一指挥、扁平高效的基层治理运行架构。①王春、吕诗训、吴攸：《“县乡一体 条抓块统”激发治理新活力》，《法治日报》2022 年7 月25 日，第02 版。加强县乡综合执法指挥平台建设，如浙江省温州市梳理核心业务和应用需求，推进执法监管数字化平台与“两个中心（城市运行管理中心、社会治理中心）”“141”体系融合贯通，实现跨部门、跨区域、跨层级执法联动。②严佳璐、钱菊香、童玉宝、陈浩如、麻颖泽：《奋力打造“大综合一体化”行政执法改革温州样板》，《浙江日报》2022 年7 月13 日，第25 版。健全完善乡镇（街道）综合信息指挥室，如浙江省宁波市推动6大系统23 个重大应用在基层衔接贯通，确保一般事件依托乡镇（街道）处置办结、重大事件上达县级处置办结并限时反馈。③仇欢、应磊、霍卫国：《宁波打造“大综合一体化”改革“硬核”样本》，《浙江日报》2022 年9 月27 日，第12 版。

2.智治网络：扩展多维空间。深化智治“一张网”，用好用足现有的治理理念和资源，多维度开展“综合查一次”。第一，充分运用网格化思维。如浙江省舟山市将全市海域智能划分为12 个管控网格和3 个巡航网格，打造全域感知、网格管控、高效处置和监督跟踪四大多跨应用场景。同时，依托40 余套雷达、12 套AIS、1000 余路涉海视频和63 艘执法船舶，推动12 家涉海部门执法数据信息共享，实现部门线索、案件数据线上流转网络执法。④郑元丹、高燕明、朱紫墨：《海上网格，船舶全程不脱网》，《浙江日报》2022 年8 月25 日，第05 版。第二，升级改造既有平台。如浙江省嘉善县对“膳善汇”餐饮服务智管平台进行更新迭代，将全县99%的餐饮店纳入平台管理，通过隔油池液位传感器物联感知技术掌握油污废水实时排放量、隔油池液位高低、窨井盖开启关闭状态等，实时预警、分析、处置，发现整改问题8400 余个，投诉举报总量下降53%。⑤秦正长、许剑浩、杜冬战：《嘉善迭代升级“大综合一体化”行政执法新格局》，《浙江日报》2022 年7 月13 日，第09 版。第三，综合使用执法设施。如浙江省衢州市统筹使用“无人机”执法，推进市域“无人机”组网，合并执法任务“同类项”“相近项”，实现“综合飞一次”，市域全覆盖巡查时长由原先数月缩短至数天。第四，细化深耕“政务超市”。如浙江省绍兴市柯桥区聚焦“监管一件事”深度融合，进一步细化检查事项、处罚事项，集成“一件事超市”，以自选组合形成亚运场馆、鉴湖渔歌、未来社区和安昌古镇等多个应用场景，使执法更具智慧和有效。⑥黄丽丽、张吴斌、金伟：《柯桥：深化“大综合一体化”改革 打造“基层智治”县域典范》，《浙江日报》2022 年7 月13 日，第11 版。

3.数字执法：加强智能辅助。充分运用物联网、大数据、人工智能等科技手段，强化数字执法的智能辅助作用，助力执法力量从“单科医生”向“全科专家”平稳过渡。第一，执法数字指引。如浙江省缙云县推出“执法宝典2.0”，收录综合行政执法行政处罚事项相关的法律法规规章等法律条文，执法人员输入高频易发事项名称，即可查找到相应的法律条文，快速锁定执法事项名称，帮助“单科”执法人员正确判定“全科”事项的违法情形、适用法条、自由裁量基准等内容。第二，执法数字协作。各地探索建立预测统计、专家会商、培训学习等功能模块，自动生成执法案例、在线预约专家分析研判、预测近期高频事项，实现案件全流程、全智能的执法协同协作。第三，执法数字预警。如浙江省温州市龙湾区迭代升级“智管智治”综合性数字化执法平台，在原有8 分钟违停劝离机制基础上，进一步拓展预警执法领域，成功拓展渣土车预警、高位控违、出店经营等多个特色化非现场执法应用场景，提升行政执法效率的同时，更好兼顾城市治理温度。

4.数字内控：完善智能监管。推动监督力量的多跨协同和监督数据共享贯通。构建执法监督平台。各地积极谋划“大综合一体化”行政执法智慧监督平台建设，初步实现了对执法人员、执法过程的动态监测、留痕可溯、实时预警和集成监督。推动数字监督覆盖。各地纪委监委推进“大综合一体化”行政执法大数据监督应用建设，实现数据编目、归集治理、分析研判，构建内部监管网络，力争在行政许可、行政检查、行政处罚中出现的各类问题线索均可被应用抓取，并分流至相关职能部门。建设风险预警模型。一些地方纪委监委在纪检监察嵌入式监督应用内，构建“处罚公示超期”“超出自由裁量”“违法处罚14 周岁以下相对人”等多个预警模型场景，设置双色预警、督办提醒、数据统计分三大模块，推动纪检监察监督和行政部门监管贯通融合。

（二）实践反思

数字化改革在带来正向效果的同时，往往也会产生相对应的反向效果。比如，数字网络为人们自由赋权，但同时带来了侵犯个人隐私的风险隐患；数字信息兼具分享属性与垄断属性；数据社会既有去中心化趋势，也有集中化迹象；数字时代的理性与肆意共存，等等。①王天夫：《数字时代的社会变迁与社会研究》，《中国社会科学》2021 年第1 期，第79-81 页。从理想蓝图到具体实践，“大综合一体化”行政执法改革取得初步成效的背后，也同样面临各式亟待解决的改革问题。

1.数字代沟：理念与能力的“双脱节”。数字化本身所具有的专业性、系统性与重塑性，自然对执法部门及人员的数字化水平提出了更高要求，尤其是在触及行政权体制机制的数字化，更意味着此次改革难度都将始终处于一个高阶状态。反映到具体实践中，目前的“大综合一体化”行政执法改革离流程再造、塑造变革的数字化目标要求还相去甚远。第一，“数字执法”意识不强。受应用设计操作复杂、中老年人数字化接受度低等影响，不少执法人员固化于传统的执法思维，仍依赖于“蹲守”“抓现行”等惯用模式，对数字化执法办案往往采取消极态度，一定程度出现数字化“执法难”、线上案件办后再录入等情形。此外，还存在执法力量借助技术手段“假下沉”“假到位”等风险隐患。第二，数字化转化率不高。原创性、系统性、实战化的数字执法特色应用相对较少，行政执法业务模式、规则、路径的数字化转化程度偏低，改革中存在“趋易避难”的倾向，行政执法的核心业务的梳理与构建仍不到位。比如执法事项总目录不够精准完备，被列入的不少事项系“沉睡事项”，因而在数字建模时执法要素十分欠缺，应用频率也很低。同时，涉及到人民群众切身相关的自然资源、农业、文化市场、卫生健康、应急管理等重点领域专业执法事项清单也没有形成完全闭环。第三，数字应用开发不充分。数字应用主要还停留在研究解决具体问题的“就事论事”阶段，缺乏更为宏观、清晰的系统设计和发展布局；对数字执法及部门间支撑协作、信息共享等工作开展情况还缺乏科学的指标体系，难以针对性实施考核评价；审批、监管、处罚、监督、效能评价等闭环管理机制也没有完全建立，存在“演示运行顺畅、实战状况频发”等情形，大多处于“能用”阶段，尚未真正到达“好用”的效果。同时，日常监测执法设施维护不力、保障不够，如部分“阳光厨房”存在监控摄像头“朝天摆”、监控画面“黑屏”、设备故障维修不及时等情况①李攀、周旭辉、徐冬梅：《部分“阳光厨房”难见“阳光”》，《浙江日报》2022 年7 月8 日，第04 版。，也使非现场执法效果大打折扣。

2.数字侵蚀：公民权利的潜在威胁。即便遵循用户赋权的改革逻辑，但不可否认，改革推进和执法操控的主体仍是掌握规则与技术绝对优势的行政机关，可能加剧行政执法原本不平衡的地位关系。同时，数字执法所依靠的算法、程序、方式等也都有可能形成新的“限权”。②高秦伟：《数字政府背景下行政法治的发展及其课题》，《东方法学》2022 年第2 期，第11 页。第一，数字权利分化。“大综合一体化”行政执法改革成效，是数字权利赋权质量的直观反映，必然会受到基础设施、办公条件、执法能力及数字化接受度等因素影响。不难发现，城市居民、青年群体以及具备一定知识基础的高学历群体等，对改革满意度、参与度较高，成为改革的最大获益方。但原本发展就相对弱势的乡村、中老年人等群体还将长期居于劣势，并有持续加剧的风险。第二，基本权利克减。数字算法决策程序的迅速性、自主性、串联型，也在一定程度制约个人权利的充分表达，导致行政执法“无感化”，引发在行政执法中的“离场”。③覃惠：《数字政府建设中的行政程序：变化与回应》，《行政法学研究》2022 年第4 期，第151 页。比如，瞬间完成的数字执法压缩行为时间、提高效率，但极易克减了相对人事前要求告知、陈述申辩、举行听证、监督建议的权利，简化行政机关释法说理的过程和义务。实践中，一些场景应用没有围绕行政执法相对人的权利进行功能设计，很多情况下公众只能依靠自身查阅、理解、操作，对数字执法的体验感较弱，并有基本权利被架空的风险。第三，形式正义回潮。“大综合一体化”行政执法改革实质上是一种依靠数据、运用算法和遵循程序的革新模式，更多的是解决“常规执法”问题，比较注重执法的规范化和处置的衡平性，压缩具有寻租可能的自由裁量空间。不应忽视的是，仅凭现有的数字技术支持，似乎无法完全应对量大、复杂的行政执法具体场景，“要素缺失”“执法卡壳”“数字局限”“应用依赖”等情形时有发生，执法过程的不确定性增加，必然会影响到最终的执法结果，须警惕仅操作正确（抑或是程序正确）的形式正义回潮。此外，对于原非本职业务的执法人员而言，行政执法相关数字应用指引已超越了执法辅助的角色定位，更多地起到了决策者作用，其背后的“技术操纵”风险亦不容忽视。

3.数字内卷：系统联动的效果折扣。随着在数字化改革上投入占比不断增加，公共资源被不断吸入系统治理全过程，使得治理变得更加复杂化和精细化，但治理效果却不尽如人意。①于江：《数字政府建设中的治理风险及纾解》，《公共管理评论》2022 年第5 期，第17 页。第一，数字改革布局不完备。行政执法系统应用前置设计缺陷，监管、执法职责数字边界构建不清晰，行政执法链条和运转不相协调，执法认定标准较为笼统，尚未建立迭代优化机制，数据分析对于执法决策支持力度不足，执法活动后台审核形式化。②施伟东：《论市域社会治理数字化转型的法治推进》，《政治与法律》2022 年第3 期，第94 页。有的仅将市、县（区）作为系统主体，乡镇（街道）系统缺乏必要权限。实践中，还面临着法律法规转化数量庞大、行刑衔接事项梳理困难等问题。第二，信息共享机制不健全。改革实践中，不少职能部门仍采用传统观念进行数据建设和管理，信息资源倾向于部门化控制，存在选择性、延迟性、被动性共享等情形，综合执法部门无法及时获知与执法有关的审批等信息，专业执法部门也难以掌握综合执法部门的执法情况，对推进行政执法多跨信息共享形成双向阻力。③陈真亮、王雨阳：《政府数字化转型驱动下环境监管体制的反思及优化思路——基于“大综合一体化”行政执法改革的分析》，《浙江树人大学学报》2021 年第5 期，第56 页。如居民住宅装修未报备需要综合执法部门处罚时，综合执法部门无法直接从住建部门获取该事项的审批情况，需申请查询。第三，数字建设方式不规范。有的数字应用建设没有遵循“小切口、大场景”原则，坚持“唯创新”的建设导向，应用功能设计贪大求全，并将设计环节全部交由开发单位完成，不仅实践可操作性较差，且浪费大量公共资源，存在公共数据安全隐患。同时，一些应用在项目论证初期，缺乏充分的运营可行性分析，导致后期运营负担加重。不少应用因运营力量不足、数据分析缺失，未能真正实现以数据流整合决策流、业务流、执行流，数字执法并未带来“数字便利”，相反成为“数字枷锁”。

三、改革的进路前瞻

作为一项跨界融合发展的系统工程，“大综合一体化”行政执法改革广泛涉及政府理念和体制的变革重塑、政务关系的重构和数字技术的创新应用等方面内容。④章志远.：《新发展阶段法治政府建设的时代特色——〈法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）法理解读〉》，《法治研究》2021 年第5 期，第24-25 页。任何新兴事物在孕育成长之际，难免会产生新旧更迭的矛盾纠葛。数字技术运用远远走在理念、体制、条件之前，自然会带来对既有的规则冲击。⑤余凌云：《数字政府的法治建构》，《中国社会科学院大学学报》2022 年第1 期，第91-92 页。因此，从“大综合一体化”行政执法改革实践经验中，迫切需要寻求数字法治政府建设的进阶规律和发展道路。

（一）构建执法监管数字应用生态

1.解决组织矛盾。着力解决政府顽固性科层惯性与数字改革扁平化需求之间的矛盾关系，是实现行政执法“大综合”与“一体化”的关键领域。①解志勇：《数字法治政府构建的四个面向及其实现》，《比较法研究》2023 年第1 期，第7-8 页。从宏观视角出发，行政执法的数字总体模型，应当涵盖集成行政检查、行政处罚、行刑衔接、行政复议、行政诉讼、执法监督等执法全流程要素，聚焦层级性导致传递负累、零散性带来整合难题、固化性排斥协作配合等主要难题，可建构形成“1+4+N+2”总体架构。第一，建设一个指挥大脑。建立健全政务数据仓、知识库和专业算法库，搭建融合通信中台，形成横向到边、纵向到底的通讯指挥调度体系，打破通信壁垒，通过综合分析运算、监测监控和指挥调度，实现跨部门、跨系统的统一调度、部门联动、资源共享、快速响应、高效处置。第二，深耕四项核心业务。归集应用业务类型，重点打造协同指挥、监管监察、处罚办案、执法监督四项核心业务，聚焦“执法监管事项全上平台、执法协同指挥全屏掌控、行政执法效能全面画像”目标，加快推进多层次、各领域执法监管系统集成、功能集成、数据集成。第三，打造N 个系统集成。打造执法事项清单、执法要素管理、审批监管衔接、风险监测预警、信用分类评价、投诉举报处理、非现场监测、基层治理协同、举报投诉处置等数字应用支撑系统，实现事中事后监管的强化，打造审批监管有效衔接业务闭环。研发通用或自定义执法模式，确保无专业要求其他行政活动或新情况执法仍能实现数字化。同时，根据实践情况，创新发展理论和制度2 个规范体系建设，形成更多引领“大综合一体化”行政执法改革乃至数字政府建设实践的认识论、方法论。

2.降低执法风险。结合行政执法自身基本要求和数字政府建设原则，探索确定数字执法基本准则，把法治化思维深度融入数字化改革全进程。第一，坚持合法原则。系统设计及依托其开展的数字执法活动，应当依照法律规章进行，并应符合法律目的，没有相应规定的情况下，不得克减公民、法人和其他组织合法权益或增设新的义务。第二，坚持必要原则。行政执法数字化改革实际上正在重塑整个法律体系运作于其中的社会空间，改变了政府（数据掌控者）与公民个人之间的权力关系，创设出无需借助法律力量的社会控制力。②马长山：《数字法治政府的机制再造》，《政治与法律》2022 年第11 期，第21 页。因此，以最小化数据采集和最大化数据使用为目标，严格规范和限定行政机关采集、使用、共享、储存公众信息的范围及程度，倡导通过算法优化信息互通等形式挖掘、释放最大的信息价值，避免过度采集和低效利用。③兰建平：《浙江数字化改革的实践逻辑、理论“矩阵”与路径设计》，《浙江工业大学学报（社会科学版）》2021 年第4 期，第391 页。第三，坚持发展原则。维护数字化改革系统的经济型、稳定型、成长型和友好型，行政执法领域改革量大面广，应当采取渐进模式，所开发的各项应用功能要具有互联共享的配适性、可融合性，并保留适当的扩展和调整空间，为后续常态发展提供空间。第四，坚持安全原则。行政执法数据涵盖领域广阔、涉及内容广泛，大多数均与公民生产生活密切相关。利用这些数据，也可从多个维度观测、了解我国经济社会发展状况、政府运行情况等。因此，应当全面落实总体国家安全观，增强数据安全保障能力，构建跨部门跨地区跨平台风险共防机制，建立数据分类分级保护基础制度，健全网络数据监测预警和应急处置工作体系，在注重开放创新的同时，确保数字执法安全可控。第五，坚持整体原则。注重在整体推进中，解决行政执法数字化改革带来的监管和执法相分离的问题。从改革的基本逻辑看，执法事项划转综合执法部门，不等于监管职责随之划转，原业务主管部门仍应承担监管职责。在职能界分上，除固定监管对象的定向检查外，以日常巡查为主的监管主要由综合执法部门承担；制定监管规则和监管标准、定向检查等其他监管工作由原业务主管部门承担。业务主管部门为综合执法部门开展执法活动提供技术支撑，移交包括违法活动线索、举报信息以及初步证据情况在内的案件时，综合执法部门应接受业务主管部门的执法业务指导，共同筑牢监管执法链条，促进整体智治。

3.破解执法局限。坚持政府自身职能体制优化的基本方向，遵循执法活动客观规律，破解传统执法功能缺陷和能力局限，完善执法数字运行体系。第一，应急功能。聚焦提升数字执法系统的敏锐性，在发生安全事件、应急处置事件等紧急任务时，创设第一时间生成处置预案、设置并派发任务、现场连线执法人员、指派和调度人员和装备力量等规程模块。第二，联动功能。发挥数字执法系统的互联互通作用，对于需要联合执法事项，根据治理需求，设置、查询和跟踪各类检查任务，通过跟踪督导和评估分析来掌握整体情况，实现双随机抽查、重点专项检查等功能。第三，处置功能。扩大违法线索来源，整合排查抄告抄送、协查协办、网格上报等来源信息，自动分析研判，指挥协调开展执法协同、风险监测、非现场监管等，并通过对问题线索的监测及处置、案卷评查、执法行为评价、事项分析等功能实现对执法的监督。第四，检测功能。自动检测公示信息合规性、裁量基准合理性等方面风险波动，检测异常线索后，以“监测数据—问题提示—督促整改—记录情况”实现全流程覆盖。第五，预警功能。对实时检测发现的问题进行预警并提示纠正，在执法过程中第一时间发现并矫正问题，高效实现事中监督。同时，对各部分的行政处罚、行刑衔接等案件的信息进行定期线上评查并督促整改，实现行政执法的数字内控。

（二）优化执法监管“一件事”场景

执法监管“一件事”场景，是实现行政执法数字化变革的关键所在，应当立足行政执法领域，集成扩展立法、司法政务服务范畴，持续完善综合执法事项目录。现阶段，可鼓励各地因地制宜拓宽综合执法事项范围，构建综合执法事项“基础库+自选库”，逐步健全乡镇执法事项指导目录，将发现、处置、承接相对容易的事项作为基准库，统一赋权乡镇执法，并由乡镇根据实际和承接能力自主选择。

1.设置数字处置规则。根据执法事件类型划分为执法类事件和非执法类事件。第一，执法类事件处置。执法类事件又可细分为单一执法事件、联合执法事件、申请协助和指导事件。其中，单一执法事件探索由指挥大脑进行“智能分析+人工辅助”方式派单，按照权力清单要求，交由一支执法队伍办理。联合执法事件须经指挥大脑研判，后根据职责权限，派发给不同执法队伍，可根据涉及职责程度确定“主办”与“协办”。在单一事件处置过程中，发现需要联合监督执法的，最初受理执法人员可向其他执法队伍发出联合执法邀请，并同步上报指挥大脑，对方同意后即可开展联合执法。如存在争议，指挥大脑将进行裁决。申请协助和指导事件主要是需要由网格、物业、专业机构等其他治理力量以及相关职能部门专家提出指导意见，由执法人员发出邀请，跨领域监督执法智库中的专家线上接受后，可进入“掌上指挥室”进行指导。第二，非执法类事件处置。在平台系统内，设置非执法类事件托底处置流程，主要应对未在执法目录的新情况新问题及事务性工作，为执法人员在执法过程中及时发现并处置权限内事件提供支持，确保形成事件留痕并进行存档。

2.打造执法集束样态。根据公众高频需求，在“最多跑一次”“一次不用跑”改革基础上，打造“综合查一次”具体场景。第一，“综合巡一次”。全面梳理“城乡治理部件”，围绕“巡事”“巡人”“巡企”“巡场所”等具化巡查场景，设计日常巡查与专项巡查履职路径，探索数字化轻量巡查方式，建立“巡前-巡中-巡后”的全流程数字化监控机制，主要发挥就近快速到达和先期稳控处置作用，实现职能融合的“综合巡一次”。第二，“综合罚一次”。统合乡镇街道综合执法、市场监管、应急管理、文化市场等行政执法职能，依托系统平台，对同一执法对象的不同执法领域努力实现“综合罚一次”。为提升综合执法的人性化、标准化、专业化水平，探索制定“轻微不罚”“首违不罚”清单，采取柔性执法方式，注重法治宣传教育，从源头预防违法事件发生。第三，“综合访一次”。社会公众是法治评估的主体，有权对各级政府及其工作人员的行政行为作出评价，并提出改进建议。①刘凯：《实质法治观视域下的法治政府绩效考核制度构建》，《法学》2022 年第5 期，第66 页。以矛盾调处、听取建议、政民（企）互动等为一体的“综合访一次”，大力推动县级矛调中心功能下沉，打造行政、司法、社会职能的基层治理连接点，集成接访、诉讼、调解、劳动仲裁、行政复议和公共法律服务等综合服务，发挥非诉解决优势，形成跨部门、跨事权、多方参与、深度融合的矛盾纠纷联调机制。

3.创新数字运行模式。第一，积极推进智能巡查。例如，在沿街商铺、消控室、消防通道、主干道路等城市部件建设前端摄像头、传感器等物联设备，通过智能算法自动分析研判发现“城乡治理部件问题”，针对人员离岗、游商摊贩、出摊经营、非机动车违停、通道占用等城市高发问题，系统应用发现问题后将通过权责清单自动推送至执法队员手中进行闭环处置。第二，探索建立“执法标尺”。在系统平台内，健全行政裁量权基准制度，切实解决同事不同罚、处罚轻重不同等选择性执法、执法不公等问题，进一步细化量化系统应用裁量范围、种类和幅度，着力解决高频事项自由裁量基准细化率，不断提升执法的公信力。拓展“信用+执法监管”应用场景，实施信用分级分类精准监管。第三，深入推进“执法画像”。探索建立电子执法档案，规范掌上亮证执法，全面监督行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等行为，自动生成执法效能指数，形成从执法问题智能定位、分析研判、处置纠正、整改反馈到执法效能评价的监督体系。

（三）加强数字法治政府基础设施建设

1.探索乡镇街道执法模式。承接行政执法权的乡镇（街道）须加强数字执法结构建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政行为，同时应给予乡镇相应的人财物等组织上的保障，落实各项政策，保障完成乡镇机构改革任务。①夏正林：《论乡镇法治政府建设路径的法治化》，《苏州大学学报（法学版）》2021 年第2 期，第81 页。在改革推进中，共有三种实践模式可供参考：第一，赋权模式。根据乡镇（街道）的实际需求和承接能力，将原先由部门行使的“高频率、高综合、高需求”执法权赋予镇人民政府或街道办事处行使，并承担相应的行政执法责任。赋权乡镇（街道）行政执法目录内的事项，以乡镇（街道）名义开展执法；执法目录以外的事项，以县级执法部门名义开展执法。第二，派驻模式。相关执法部门向乡镇街道派驻执法人员，由乡镇（街道）统一指挥派驻的执法人员开展执法行动。执法权仍以派出部门的名义行使，并由派出部门承担行政执法责任。第三，“1+X”模式。针对监管区域相对较大、人口分散地区，可依托1个中心乡镇（街道）组建行政执法队伍，县级执法部门同步下派力量常驻中心镇，由县级执法部门派驻中心镇的执法力量辐射执法。由于我国政府治理领域广阔、各地情况复杂，建议坚持“实事求是、因地制宜”的原则，结合各地发展水平和差异化特色化实际，综合上述三种模式利弊，依法谋划、精准部署、分类推进乡镇街道数字执法模式变革，形成具有一般共性的改革思路。同时，也要积极探索高铁枢纽、林地、湖泊等重点特色区域试点，制定符合实际的数字改革个性方案，推进“一支队伍管执法”向园区、站区、保护区等纵深延展。

2.推进数字执法队伍建设。规范队伍管理。于数字法治政府建设而言，人的作用并非降低，反而进一步提高了对执法队伍的整体素质要求。②马颜昕：《论行政法典对数字政府建设的回应》，《现代法学》2022 年第5 期，第159 页。根据“大综合一体化”执法监管实际需要，稳妥推进行政执法类公务员分类管理，把数字化理念和能力融入考录、考核、培训等各环节要素。培养综合性、全能型、数字化的行政执法类公务员队伍，建立交流管理机制，积极开展行政执法案卷评查和行政执法监督，建立执法评价指标体系，试行以行政执法绩效为核心的行政执法评议制，完善廉政风险防控机制，加强行政执法协调监督工作体系建设。在原有基础上，有序整合行政执法队伍，推进职责整合与编制划转同步实施，结合事项划转比例、监管执法实际工作量等因素，科学划分现有执法人员编制，进一步完善行政执法协辅人员管理相关制度，建立健全综合行政执法人员执法资格等级认证制度，扫清这场改革的基础性障碍。加强对基层综合执法队伍的监督管理，完善法制审核制度，确保下沉的力量用于综合执法。严格落实执法规范化和队伍正规化建设标准，规范执法文书，探索统一规范综合行政执法制式服装和标志管理，推进数字化执法装备标准化配备。建立行政执法人员数字实训基地，深入推进分层分级培训，特别是要加强镇街执法队负责人和一线执法队员培训，重点提升镇街执法队履职能力和业务水平。

3.强化数据流通管理。我国政府法治效能张力重点源自行政系统与其他社会系统的沟通以及这种沟通的结果。①范柏乃、林哲杨：《政府治理地“法治—效能”张力及其化解》，《中国社会科学》2022 年第2 期，第184 页。实现真正的行政执法改革数字化改革，须建立健全数据治理闭环管理机制，打破各系统、各部门、各层级数据共享壁垒，标准化、全量化归集执法监管数据，推动构建“监管检查—处罚办案—复议诉讼—执法监督—效能评价”全流程执法闭环。第一，打通监管与执法“双向互动、同向发力”通道。建设行政执法领域公权力大数据监督多跨协同场景，推动各部门、各领域、各层级行权和监督数据共享贯通，行政执法权行使全流程在线运行、留痕可溯、监督预警，强化执法监督的外部监督，发现处置行权异常背后的违法违纪问题。第二，完善行政执法监督数字工作机制。建设全域覆盖的行政执法协调工作体系，推进跨部门数据共享、证据互认，打破各领域、各环节执法“信息孤岛”，建立部门间、县乡间常态化联合执法、应急配合、信息共享、案件移送等协作配合制度，组织开展乡镇（街道）法治化综合改革试点，推进基层法制审核全覆盖，建立健全行政执法评议制度及指标体系，开展执法制度、监管履职、执法质量、队伍建设、执法绩效等全方位评议，积极发挥行政复议、行政诉讼监督功能。第三，构建严密法治数字监督体系。坚持以党内监督为主导、以纪委监委专责监督为主干，共同发挥人大监督、行政监督、司法监督、舆论监督、群众监督集成作用，加大对数字执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等现实顽疾和数字变种的追责查处力度，探索建立行政数字执法责任制，完善行政执法线上投诉举报和处理机制，积极探索数字时代党和国家监督体系方案。

四、结语

习近平总书记在党的二十大报告中提出，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政执法裁量基准。②《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——习近平同志代表第十九届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》2022 年10 月17 日，第003 版。运用数字技术更好实现政府职能、用数字化驱动政府效能提升的过程，是实现国家治理能力和体系现代化的过程。试点推进“大综合一体化”行政执法改革是抢抓新一轮科技革命、构建新型政府治理模式的战略探索，对深入贯彻党的二十大精神、践行习近平法治思想、创新赋能政府治理理念和方式、优化重塑政府职能体系等方面，有着积极意义和深远影响，有望成为中国式现代化进程中的标志性成果。相比“最多跑一次”改革，这项改革具备数字和法治两大核心驱动力，广泛涉及政府理念和体制的变革重塑、政务关系的重构和数字技术的创新，在内涵、布局、方式和价值上都有明显拓展和升级。这是全方位深层次系统性的制度重塑，彰显从数字赋能到规则重构、从技术理性向制度理性的新跃升转变。因此，改革须在持续探索中深入实践观测，深化数字技术相关法治理论和实践，更好激活制度势能、积蓄数字优势、迸发创新活力，着力增强“智能高效型”法治政府的配适能力建设。