当好创新排头兵 推动都市现代农业高质量发展

本刊编辑部

全面推进乡村振兴是党中央着眼全面建成社会主义现代化强国作出的战略部署。我们国家幅员辽阔，资源禀赋、人口特征、经济和社会发展水平存在较大差异，这就注定了乡村振兴战略的实施在空间上不是千篇一律的，在时间上也不一定是线性推进的。作为国际化大都市的上海在推进乡村振兴工作中有哪些突出特点？上海财政如何构建支持农业农村高质量发展的投入机制？在构建乡村振兴多元化投入格局方面，上海有什么可以向全国推广的经验？带着这些问题，《当代农村财经》杂志专访了上海市财政局二级巡视员卢华。

《当代农村财经》：在很多人看来，上海是国际化大都市，农业占比“微不足道”，上海如何在推进乡村振兴工作中突出自身特点？

卢华：习近平总书记在上海工作期间，高度重视“三农”工作，指出“尽管上海农业比重低，但我们绝不能以比重来看地位。从战略上看，它仍是重中之重”。市委历任领导坚持守正创新、与时俱进，立足超大城市这一最大的实际、着眼服务超大城市发展这一最大的需求，探索出一条具有上海特色、彰显上海优势的农业农村现代化新路径。

一是发挥品质优势。大都市有做好农业品质的基础优势。较高人口集聚度和经济发展水平决定了我们具有大量的对于农产品新鲜、健康、营养等高品质的需求基础；科研院校的丰富资源决定了我们具有品种研发、农艺提升、标准制定的技术基础；发达的冷链物流交通等基础设施建设决定了我们具有高效的配送基础。因此，我们要围绕品质优势加强制度供给，首先要把品质标准定出来，其次要引导性地打造优质品牌并且加强品牌保护，第三是要有针对性地补齐设施装备方面的短板（如冷链物流仓储运输等），最后是要建立强而有效的监管机制。

二是发挥科技优势。上海的农业科技进步贡献率已经接近世界发达国家水平，过去十年从64%增长到超过80%，我认为其中有一些经验还是值得大家借鉴。首先是“点上突破”。明确“立足上海，服务全国”的理念，聚焦种源创新开展关键核心技术攻关，支持科研机构和企业服务国家战略。地产水稻产量只能满足上海一个月的需求，却凭借“水稻遗传资源的创制保护和研究利用”获得国家科技进步一等奖，节水抗旱稻在全国推广；全国10%上市商品猪所含的种猪基因来自上海的祥欣畜禽公司；全国藏红花原料药的75%都来自上海崇明区。这些上海的优质种源成为辐射长三角、服务全国的先头部队。其次是“链上协同”。2010年开始，上海设立了现代农业产业技术体系建设项目，围绕需求端，以绿叶蔬菜、西瓜甜瓜、食用菌、花卉等上海优势特色农产品为单元，以产业为主线，实现上下游连接和多学科融合。以食用菌产业技术体系为例，重点围绕上海食用菌生产利用农业废弃物（秸秆、畜禽粪便）发展草腐菌（双孢蘑菇、草菇）优势的特点需求，以及金针菇、真姬菇工厂化生产技术国内领先的标杆，整合科研、企业、推广等有关农业科技优势资源，进行关键技术和共性技术的创新、集成、试验研究和示范推广。“申香”“沪香”系列香菇在河南、河北、贵州等全国香菇主产区市场占有率超30%，“沪农灵芝1号”在浙江、安徽、福建等主产区成为主栽品种。然后是“应需转化”。为了解决农业科研成果“停留在纸上、紧锁在柜中”的难题，上海大力推进政产学研用一体化，引导科技人员精准对接重点产业，培育了一批科创成果孵化与示范推广基地、专家工作站，充分发挥企业在基础研究、应用研究、技术创新、成果转化和产业化创新过程的主体作用。最后是“生态培育”。主要是指整体优化科研生态，2023年我们出台了《上海市财政科研项目专项经费管理办法》，被称为十年来上海出台的科研经费管理放权最到位、经费使用最灵活的一部文件，精简预算管理环节、下放预算调剂权、扩大“包干制”试点范围，进一步为科研人员减负松绑。

三是发挥融合优势。一二三产业的融合、城乡区域的融合、企业和农户的融合是都市型農业的一大特点和优势。随着上海新城建设的持续推进，城市公共交通向乡村末端延伸、教育卫生养老等基本公共服务均等化发展，上海城市和乡村的边界感越来越淡，这是实现城乡融合的基础优势。近年来，我们在龙头企业带动区域产业融合方面取得了一定的成效，如金山区待泾村与上海蓝城公司共建集花卉生产、休闲观光、度假民宿、文旅零售、芳香产业于一体的“花开海上”生态园，已成为沪郊“网红”景区，待泾村村民走上了“股金+租金+薪金+现金+保障金”的“五金”增收之路。现阶段我们要研究的是实现更高水平的融合，是“相互赋能、相得益彰”“各美其美、美美与共”的融合，通过城乡融合才能长久地留住“人”这一核心要素，才能让我们的乡村真正实现兴旺。

四是发挥金融优势。大都市的金融资源、投资资源相对集聚，尤其是上海国际金融中心建设稳步推进，相配套的法律、政策等制度健全，各类金融资本、社会投资能够更加放心活跃地在这里发挥它的优势、实现它的利益。在20世纪90年代初，上海就在全国率先启动农业保险保费财政补贴政策，在2004年成立了全国第一家专业性农业保险公司——安信农保，目前上海农业保险的密度和深度都在全国处于领先水平。在2002年左右，上海已经探索实施针对农业企业的贷款信用担保工作，二十年来，担保资金及其放大规模不断扩大、合作金融机构不断扩围、审核流程不断简化、融资成本持续降低，有力支持了上海农业经营主体的发展壮大。此外，积极响应国家和我市实施乡村振兴的有关要求，部分有资金、有人才、有专业的国有企业通过设立乡村振兴股权投资基金的方式，整村打造产村融合运营新模式。

《当代农村财经》：结合乡村振兴国家战略和大都市“三农”工作特点，上海财政如何构建支持农业农村高质量发展的投入机制？

卢华：财政支持乡村振兴政策体系的统筹设计以及投入机制的优化完善，必须做到“顶天立地”。一方面要全面贯彻落实中央关于加快建设农业强国、推进农业农村现代化有关要求和明确的重点工作，另一方面要充分结合本地区农业农村发展的特点和规律精准施策、对症下药、扬长补短。结合上海的特点，我认为针对大都市农业农村的发展，财政投入机制应当从以下三个维度发力提效。

一是全面夯实公共财政的战略保障职能。保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。财政部门同样要扛起粮食安全“国之大者”的政治责任，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，紧紧抓住耕地和种子两大关键因素。从上海来看，虽然我们的耕地面积小、粮食自给率低，但是多年来我们一直将支持高标准农田建设和实施较高标准的种粮补贴、耕地保护补贴作为财政支农政策体系中的首要政策。同时，充分聚焦上海市民一年四季对于绿叶菜的消费需求，持续开展了三轮设施菜田建设政策，至今已有十多年。在保障粮食和蔬菜稳产保供方面，上海财政部门全面承担起战略保障职能，对高标准农田、基础设施菜田予以财政全额投入保障。大都市具有相对较为雄厚的财力和相对集约的农业资源，我认为可以聚焦国家明确的重要政治任务方面突出公共财政的战略保障职能，在科学规划、成本效益分析的基础上，加大这部分投入。

二是聚焦基础核心内容突出财政投入的持续性。前面我提到上海农业发展中的“科技优势”，就是上海从20世纪80年代以来以“科技兴农”专项资金为主线，久久为功支持农业应用基础研究、前沿共性及关键核心技术研发、产业技术瓶颈突破的成果。市委书记陈吉宁同志对上海农业科技提出了两方面的“责任”要求，即种业的责任和品质的责任，这是立足都市现代农业特征提出的精准要求。我举一个节水抗旱稻的例子：2000年初，上海引进了罗利军及其团队负责即将建成的上海农业基因库，并持续支持团队开展节水抗旱稻基础研究和品种选育。上海耕地面积小，地处长江入海口还面临着水资源污染等问题，要在这有限的空间和条件中提高水稻产量、提升水稻质量、实现绿色农业，必须依靠科技。罗利军带领团队在节水抗旱稻领域持续发力，重点强调产量、环保与经济效益。近些年，节水抗旱稻已育出包括籼型、粳型、杂交和常规4个系列数十个品种，其稻谷饱满，品质优良，既可以像水稻一样种植，又可以像小麦一样直播栽培，节水节肥、投入低，减少甲烷排放90%以上，大幅度减少面源污染，真正做到了既高产、稳产，又口感美味。“旱优”系列节水抗旱稻在全国种植超1000万亩，并在非洲、东南亚等“一带一路”沿线国家推广。

三是构建财政引导下的多元化投入格局。基于大都市的金融优势，我们可以通过财政资金的引领，撬动更多资金和资源投向乡村振兴，尤其是近年来面对世界变局加快演变、新冠肺炎疫情冲击、国内经济下行等多重考验，财政收入面临较大压力，构建多元化的乡村振兴投入格局更加体现出其积极意义。“财政引导”首先就是要体现政府规划、政策导向的明确意图，这就需要财政和其他主管部门密切配合、协同作战，有了明确且稳定的政策导向，资金和资本才敢放心投入。其次是要找准政府与市场合作的结合点并主动发力。这些结合点往往就是公共产品和私人产品交织的领域，比如在和美乡村建设中，农村道路、桥梁、综合服务站等公共设施提升完善应当是政府予以基础保障，一旦要引入龙头企业发展区域性特色产业，这就是市场为主投入的内容。如果要结合特色产业，整体提升乡村的公共设施和服务以适应发展需要，这就是政府和市场要携手合作共同支持的内容。在其中既需要明确政府与市场的边界关系，也需要建立有序的“政府引导+市场主体”的投入模式。

《当代农村财经》：作为国际金融中心，上海确实在金融和资本支持乡村振兴方面具有显著优势。在构建乡村振兴多元化投入格局方面，上海有什么可以向全国推广的典型案例？

卢华：2023年中央一号文件要求健全乡村振兴多元投入机制，引導信贷担保业务向农业农村领域倾斜，发挥全国农业信贷担保体系作用。今年四月，市财政局会同市农业农村委为市融资担保中心、保险公司、商业银行搭建起合作平台，建立“政银保担”四方合作新模式，进一步夯实“政府支农”与“金融助农”之间的桥梁，优化财政金融协同支农新机制。“政银保担”四方合作机制秉承“坚持政策性定位、精准对接融资需求、共同搭建服务平台”的合作宗旨，通过主要以“批次担保”为主的形式，合力为“水稻、生猪、蔬菜、渔业、水果”等五大农业领域的各类农业经营主体提供政策指导、业务咨询、绿色通道等融资担保综合服务，实现政策性农业担保贷款的扩面联动。

一是项目选择更聚焦。充分发挥“政银保担”各方的服务与资源优势，精准发掘符合条件的优质农业经营主体并形成“白名单”，推进对“保险客户”“担保客户”和“信贷客户”的联动服务，实现“信息共享、风险共担、优势互补”的成效，进一步提升了政策性农业金融服务的精准性和有效性。

二是风险共担形式更多样。对“政银保担”专项批次包内业务，合作银行、保险公司、市融资担保中心按照一定比例承担风险，并对批次包的代偿率设定风险控制上限。在此基础上，保险公司创新推出了银行超额保障保险，为合作银行提供了1个百分点的额外风险补偿，使得纳入“政银保担”专项批次包内企业的整体风险容忍度较面上显著提高。

三是利率、费率更优惠。纳入“政银保担”专项批次包内的农业经营主体均可以享受不高于LPR的银行贷款优惠利率，同时，市农业农村委和市财政局也将持续推动落实“政银保担”项下农业担保贷款贴息贴费等配套政策，进一步减费让利本市农业经营主体，切实增强农业信贷担保的获得感。

四是农业金融服务更便捷。同步建立“政策性农业金融联合服务基地”，并建立“服务专员”制度，在市财政局和市农业农村委的指导下，由市融资担保中心会同“政银保担”有关方委派农业金融服务专员，开展农业信贷担保政策的宣传辅导、业务培训和日常咨询服务，精准对接企业融资需求。