老年人受教育权的权利体系建构

严道利

(江西师范高等专科学校,江西 鹰潭 335000)

伴随世界人口老龄化程度的加剧,老年教育逐渐成为多国政府的发展议题。老年教育对国家发展而言是积极应对人口老龄化问题的重要举措,是建设学习型社会的重要环节;对社会而言是建立亲老、敬老及无年龄歧视的社会环境的必要通道;对个体而言是提高老年人生活质量的有效途径。发展老年教育事业,起点与落脚点均在于保障老年人的受教育权利。人们习惯性地将青少年作为受教育权的主体,老年人受教育权的概念并没有得到广泛接受,这在一定程度上导致老年教育事业发展缺少法律根基,老年人受教育权利缺乏法律保护。构建老年人受教育权权利体系,明晰其权利内容,不仅可以深化对老年人受教育权的认识,且能够为实现老年人受教育权利,促进老年教育事业发展提供依据。

一、老年人受教育权缕析

(一)老年人受教育权的法律依据

老年人受教育权既是国际人权公约确认的一项社会基本人权,也是我国《宪法》规定的公民基本权利。《世界人权宣言》在宣称“人人都有受教育的权利”时,意味着承认教育是一个终身的持续不断的过程,教育需要且必须持续人的一生[1]。在表述上,宣言没有对权利主体进行限制,这意味着老年人也享有受教育的权利。我国2001年批准了《经济、社会及文化权利国际公约》,其第13(2)(d)条要求成员国为实现人人享有受教育权,“对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育,应尽可能加以鼓励或推进”,表明切实保护每一位公民受教育权不仅是国际社会的要求,也是我国政府承诺履行的义务和责任。我国《宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民享有受教育的权利和义务。” 这就确定了受教育权在国内法中的基本权利性质。老年人作为中华人民共和国公民,法定享有受教育权,由此确立了老年人受教育权在我国的法律地位。《老年人权益保障法》是依据宪法制定的保障老年人各项权益的基本法,进一步规定了老年人继续受教育的权利及国家对其权益的保障,其第70条规定:“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育……”,结合第3条规定“国家保障老年人享有的权益”,包括获得物质帮助、参与社会发展和共享发展成果等权益。老年人参与教育既是参与社会发展、共享发展成果的条件,也是二者的体现,国家为保障老年人的上述权益提供物质帮助。除在宪法与基本法层面对老年人受教育权进行确认,我国部分地方政府颁布了老年人教育条例,进一步将保障老年人受教育权的法律体系向下延伸至地方行政法规层面。

(二)老年人受教育权的性质与属性

老年人受教育权在国内法中是由宪法规定的公民基本权利,在国际人权视角中是一项兼具自由权与社会权属性的基本人权。只有正确认识老年人受教育权的性质,并予以适当的定位,才能有效保障权利的实现并促进其健康发展。作为基本权利的老年人受教育权,体现老年人个体与国家之间的法律关系,即权利义务关系。保障公民权利是创设国家的原初动力和核心价值,在公民权利与国家义务的关系中,公民权利是主线。主权国家一旦通过宪法确认了公民权利,同时就预设并承诺对应的义务。我国《宪法》确定了老年人受教育权的权利,意味着国家对保护和实现这一权利做出承诺。

老年人受教育权同时也是一项兼具自由权与社会权属性的基本人权。教育问题进入法律领域是在近代社会,受教育权的产生、演变与社会变迁及人权发展息息相关。18、19世纪产生的第一代人权以自由权为特征,这一阶段的受教育权主要作为公民的政治权利与自由,接受教育是公民行使政治权利、履行公民政治义务的条件。19世纪末20世纪初产生的第二代人权以社会权为主要特征,这一时期的受教育权是个体为提升生存能力而要求国家提供必要的教育条件和均等的教育机会的权利[2]。20世纪50年代以来,强调发展权的第三代人权理论孕育产生。这一背景下的受教育权被视为人的发展权,受教育权既是目的也是手段,是充分实现其他社会权利的条件,发展至今天的受教育权,已具有三代人权的特征。老年人受教育权既有自由权的属性,要求国家不得侵犯,又具有社会权的属性,要求国家积极主动地为权利实现提供条件,这两种权利属性要求的达成,最终实现受教育权的发展权特征。结合实践来看,老年人受教育权最为重要的特征是其社会权属性,即强调国家积极主动地采取措施,为权利实现创造条件,隐含了国家通过立法、行政、司法等各种手段和措施来保障公民真正享有受教育权益的义务。

简言之,老年人受教育权是宪法规定的公民基本权利的性质,决定了这一权利的国家义务和责任;老年人受教育权是一项基本人权,决定了国家不仅要履行义务,更重要的是要积极提供条件实现老年人受教育的权利。忽视老年人受教育权的基本权利性质,则容易淡化国家的责任和义务,使老年人受教育权失去国家的保障。

二、构建老年人受教育权的权利体系

老年人受教育权本质上的复杂性与内涵上的丰富性,决定了老年人受教育权应建立一个权利体系,该体系以老年人受教育权的内涵为基础,如受教育机会平等权、受教育的选择权、受教育条件主张权、个性发展权、法律救济权等,并结合老年人作为受教育主体的特殊性而建构。

(一)受教育机会平等权

1.受教育机会是受教育权存在和实现的前提与基础,老年人只有享有平等的受教育机会,通过受教育以适应退休生活,并积极参与社会获取继续发展的机会,才能真正享有受教育的权益。为老年人提供平等的受教育机会,同时也是对弱势群体的保护以及对人性的尊重,老年人的自身发展需求不应被忽视。我国《教育法》第9条规定了所有公民享有平等的受教育机会,第36条更详细地规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。” 我国《老年教育发展规划(2016—2020年)》提出发展老年教育的首要基本原则为“保障权益、机会均等”,即指让不同文化程度、收入水平、年龄层次的老年人都有接受教育的机会。

2.多项国际人权公约均明确提出反对各种形式的教育歧视,对那些未完成初等教育的人以及所有未满足基本学习需要的人,都赋予其接受基础教育的权利,并强调这一权利的享有不因年龄而受到限制,适用于儿童、青年和成人,也包括老年人[3]。由于历史原因,我国大多数老年人,年轻时没有接受应有的基础教育。按照国际公约中的规定,不仅需要向老年人开放高等教育,还需考虑提供必要的基础教育。然而,法律规定的平等权利,在现实中往往受到各种因素的影响和制约,使得不同的权利主体难以获得真正平等的受教育机会。从实际来看,老年人并未享有与青少年平等的受教育机会,究其原因,主要是社会对老年人的定位仍然是需要被照顾的群体,加之老年人的自我评价不高,认为自己是家庭的负担,这种社会地位不高、自我价值贬低导致了老年人获取社会资源的能力低下[4]。老年群体处于被动接收资源供给的状态,而社会与家庭对老年人的资源供给主要在于满足其基本的生存生活需求,较少顾及老年人较高层次的精神需求,比如教育、文化等。因此,国家在教育资源有限的情况下,不可避免地向其他群体倾斜。对此,既要承认这种情况在一定社会历史条件下存在的合理性,同时也要对处于不利地位的人群予以适当的补偿。正如罗尔斯在其著名的《正义论》中所阐述,“为了平等对待所有人,提供真正同等的机会,社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”[5]。因此,要实现法律中的平等与罗尔斯强调的社会正义,国家需考虑对老年人接受教育做出适当的补偿。

3.老年群体内部受教育机会的不平等,主要反映在区域及城乡间受教育机会的不均衡。相较于其他教育阶段而言,老年教育与社会经济发展水平的相关性更高,区域间经济发展不平衡导致老年教育区域发展不平衡。在经济较发达地区,老年教育蓬勃开展,部分地方政府以地方行政法规的形式细化国家相关法律条文,为老年人受教育提供法律保障。但在经济欠发达地区,老年教育的发展水平明显落后,制约着老年人享有平等受教育机会的可能性。除区域差异外,我国长期以来的城乡二元体制结构造成城市与农村的老年人在生存环境与际遇上形成了鸿沟,城市老年群体在经济实力、教育文化程度以及资源的获得性上明显优于农村老年群体,而这些因素直接制约老年教育的发展,由此导致城乡老年群体受教育机会的严重失衡。具体反映在城市老年教育形式多样、内容丰富,而农村老年教育不仅在质量上难以企及,在数量上更难以保障。因此,老年人群体受教育机会平等权不仅要求老年人享有与其他年龄群体同等的受教育机会,还要求老年群体之间打破老年教育在区域间、城乡间的不平衡,实现老年群体内部平等的受教育机会。

(二)受教育的选择权

老年人享有受教育的选择权,即老年人对接受教育的种类、学校类型、教育形式,甚至教师风格等有自由选择的权利。老年人在兴趣爱好、文化程度及身体状况上的差异性,要求老年教育具有灵活性、多样性以满足老年人的求学需求[6]。与义务教育阶段相比,老年教育的选择空间更大,自由度更高,同时还有选择放弃的权利。根据国际人权条约以及我国宪法中有关教育的条款,受教育选择权包括教育种类、教育机构、教育形式的选择权等,贯穿于所有教育阶段。

1.教育种类选择权指老年人可以在社区教育、家庭教育、学校教育等种类中进行选择。老年人因身体状况、家庭等原因,对接受教育的便利性要求较高,并会据此灵活选择教育类型。为便于老年人能够就近入学,特别是针对居住较偏远地区的老年群体,通过开展社区教育的方式,能够有效提升老年群体的入学率。如,台湾地区通过招标或委托的方式组建小区学校为老年人打造便利的学习场所,其优势在于基于社区办学[7],节省老年人的交通往返时间以鼓励他们参与学习。

2.教育机构选择权指老年人可以在公办学校或民营学校等类型中进行选择。如美国老年教育机构主要有五种类型:老年游学营、退体学习学院、老年人信息学院、老年人网络以及什帕德中心[8]。我国较为成熟的老年教育机构以公办的老年大学和老年学校为主,质量上有一定的保证,但存在供不应求的问题。对此,国家应充分调动社会各种力量实现老年教育机构多样化发展,积极引导、支持和鼓励民营机构为老年教育提供有效供给。

3.教育形式选择权指老年人可以在学历教育与非学历教育,全日制教育与非全日制教育等形式中进行选择。部分老年人因需兼顾照料后代与学习,要求适中的学习压力,因而偏好非学历、非全日制教育为主。但也不乏部分老年人渴望挑战自我,愿意承受较大的学习压力,通过参与学历教育获得学习成果认可。对于这部分老年人的需要,国家应提供相应的通道,尤其是在终身学习的背景下,各教育类型、教育阶段之间的教育成果认定应打破隔阂,紧密衔接,确保受教育者能够获得相应的成果认证。

(三)受教育条件主张权

老年人对受教育条件的主张指要求国家为其接受各种教育提供合理的物质条件。老年人在获得教育机会之后,教育条件就成为其教育能否取得成功的关键。受教育条件主张权的实现,需要国家主动采取措施。根据《宪法》《教育法》《老年人权益保障法》的规定,老年人受教育条件主张权主要包括适宜教育环境建设请求权、教育条件利用权以及获得教育资助权。

1.适宜教育环境建设请求权。适宜的教育环境指适合老年人安全、便利和舒适学习的学校环境。老年人特殊的生理条件,要求在为其创设并提供教育环境时,需特别注意环境的适老性,这也是维护老年人受教育权的必要条件。我国2012年修订的《老年人权益保障法》新增了“宜居环境”的章节,就国家推进老年宜居环境建设作了原则性规定,要求各级人民政府制定适宜的城乡规划,统筹规划老年人适用的各项基础设施。老年教育机构属于老年文化设施范畴,理应按适老性标准创建,包括老年教育服务机构的合理布局以及无障碍设施建设等。实现教育环境创设请求权需以国家教育财政措施为前提。《宪法》《教育法》均规定国家通过财政拨款制度,履行其创建、维持各种教育设施的义务。对于国家教育财政投入不足,导致受教育者权利无法实现的,权利主体可以主张国家采取适当的财政措施。需注意的是,老年人受教育权的实现是一个渐进过程,以国家综合实力为边界,教育环境创设请求权不能超过国家所能支配的资源总量,但国家有义务尽最大努力保障权利的实现。

2.教育条件利用权。对于已有的教育条件,老年人享有平等的利用权。我国《教育法》第42条规定,受教育者享有“参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利,这表明教育条件利用权的内容包括参与教育教学活动和使用教育教学设施。参与教育教学活动权是指老年人按照教育教学计划安排,在指定时间、地点,接受指定教师传递规定教学内容的权利。参与教育教学活动是老年人获得个人发展的主要途径,直接影响老年人受教育权实现的质量。提供老年教育的机构,要合理安排课程与教学,不得随意取消、更改教学安排,侵害老年人参与教育教学活动的权利。使用教育教学设施权是指老年人合理利用国家现有的教育教学设施的权利。老年人不仅可以享用教育机构提供的各项设施,同时应享有使用各项社会文化设施的权利,国家为此应提供必要的条件和帮助。随着老龄人口数量及其精神文化需求的双重增长,老年教育资源短缺,政府应充分利用已有的教育资源,如在高校中创办老年继续教育学院,高校中的图书馆、教室等学习场所向老年人开放等。除此之外,文化宫、图书馆等社会文化设施应向老年人免费开放。

3.获得教育资助权。获得教育资助权指为在经济地位、文化程度上处于不利地位的老年人参与教育提供物质帮助。我国现有的教育体制本身就包含了教育资助制度,对从基础教育到高等教育的各教育阶段均有具体的资助政策,旨在帮助经济困难的个体接受应有的教育。我国老年人口中有15.5%的人在经济上需依靠政府、社会各界的支援与帮助,仅有31.2%的老年人物质生活水平达到小康以上[9]。经济上的困窘,大大降低了老年人接受教育的机会。对此,国家应在现有的教育资助制度中增加对老年人的资助计划,为经济困难但有继续接受教育意向的老年人提供资助。除经济因素外,文化程度同样影响老年人参与教育的意愿。国际社会在对老年教育的研究中发现,文化程度越高的老年人,其参与教育的意愿越强,反之,意愿则越低。但事实上文化程度不高的老年人更应接受教育以实现积极老龄化,这就形成一个悖论。有研究者将其称为老年教育中的“马太效应”,对老年教育需求最迫切的是那些文化程度较低、经济基础较差的老年人,而成年期越成功、文化程度越高的人,晚年生活也越好[10]。因此,国家有必要针对经济困难、相对弱势的老年人提供个别的资助。

(四)个性发展权

个性发展权是指老年人作为发展主体,能够按照自身意愿选择适合的教育以谋求自身发展。个性发展是教育的基本目的,个体受教育权的主张必然包含个性发展的命题。但由于我国老年教育的社会福利倾向明显,相对忽视老年人个性发展。有研究者对我国东、中、西部七省市45岁以上人群的学习需求以及教育机构课程进行调查分析,发现受试机构提供的课程在结构、类别与内容上均与受试人群需求存在明显差异[11]。我国老年教育政策指出,发展老年教育的目的在于提高老年人的生命和生活质量,而老年人生命与生活的质量,与其是否获得符合自身状况的发展有关。埃里克森的社会心理发展理论认为,老年阶段的发展任务是获得圆满感,这也正是老年人个体发展的过程,关乎老年人的生活幸福感。由此看来,为实现老年教育的目的,教育需密切关注老年人的个性发展,解决其现阶段的发展任务。保障老年人获得个性发展的一个重要途径是让老年人参与教育政策的制定并充分表达意见。有台湾学者就指出,尽管台湾地区老年教育政策已进入社会正义阶段,但如何保障老年人在政策制定中充分表达意见,仍是政府需继续努力解决的议题。[12]

(五)法律救济权

老年人受教育权的法律救济权作为事后的补救与事前保障相对应,并共同构成完整的权利保障体系。我国《老年人权益保障法》规定受教育权是老年人享有的权益之一,该法还规定当老年人的合法权益受到侵害,有权要求有关部门处理或依法向人民法院提起诉讼,相关部门与法院应依法及时受理案件,不得推诿和拖延。老年人的受教育权极易受到来自多方面的侵害或妨碍,要保障老年人的受教育权益,必须实现权利的救济,没有救济就没有权利。但由于宪法对基本权利是一种原则性规定,缺乏可操作性,因此权利的实现有赖于法律化,而在法律化过程中,部分基本权利没有法律化或法律化不完善,使其在实践中得不到有效的司法保护而难以落实[13]。我国目前尚未制定关于老年教育的专门法律,现有的法律条文仅作原则性规定,难以获得最有力的法律保护,加之老年人自身的维权意识不高,因此,有必要在法律中明确对老年教育的法律救济。同时,还需针对老年人提供司法优待,包括司法救助和法律援助。司法救助包括对经济困难的当事人实行诉讼费的缓交或减免等;法律援助是指法律援助机构向有困难的当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务。

只有从法律、制度上对权利内容进行确定,国家发展老年教育事业、保障老年人受教育权才有据可依。但权利体系的建构只是保障老年人受教育权实现、促进老年教育事业发展的第一步,最终还要依赖于国家的行动。