城市转型视角下我国城市更新项目PPP模式研究

昝召弟

摘要： 为贯彻落实党中央、国务院关于实施城市更新行动的决策部署，推动城市高质量发展，本文针对城市更新项目的PPP模式，详细阐述了其模式的内涵、分类以及特点，剖析了当前我国城市更新项目PPP模式发展存在的问题，并从政府、企业两个角度提出了相应的对策建议，以期为我国城市更新项目的发展提供帮助。

关键词： 城市更新； PPP；转型发展

引言 

城市化进程的不断推进，促使城市建设用地紧张、土地资源稀缺，而城市更新是实现城市可持续发展的重要手段。在我国城镇化进程中，政府为了更好地保障和改善民生，解决城市发展过程中存在的一系列问题，推动城市建设模式从增量扩张向存量优化转变，普遍将PPP模式应用于城市更新领域，以有效缓解政府财政压力。由此，PPP模式在城市更新领域的应用得到国家层面和社会层面高度重视。虽然近年来PPP模式在我国城市更新领域得到了广泛应用，但其在具体实施过程中仍然存在问题，如，PPP模式相关法律制度不健全、政府部门和企业对PPP模式认知度不足、双方利益博弈严重、项目融资困难等。

一、PPP模式  

（一）概念界定 

城市更新主要指城市在更新改造过程中对具有保留价值的建筑进行拆除重建，对建筑结构和功能进行调整的过程，包括城市更新项目中的拆除重建和功能调整两方面。而PPP（Public-Private Partnership，简称 PPP）模式则是由政府和社会资本合作组成的一种公共基础设施项目融资模式［1］，是指由政府与私人组织之间以特许权协议为基础，明确双方权利义务关系的项目融资模式。具体而言， PPP模式指政府和社会资本通过特许经营权合作，共享收益、共担风险的一种长期合作机制。PPP模式可使政府摆脱对大量基础设施建设资金的依赖，同时又能提高社会资本参与基础设施项目的积极性，实现双赢局面。

（二）城市更新项目的内涵 

城市更新项目指对城市中原有建筑、基础设施、公共设施等进行维护和修缮，并通过优化和调整来改善其使用功能，使其更适合现代人的生活要求。城市更新项目是我国城镇化进程中一项重要工作，是解决我国现阶段城市建设中存在问题的重要手段，也是实现城市可持续发展的必然要求。城市更新项目主要包括两大类：

一是对已有建筑进行维修改造，使其满足使用功能，如对旧建筑进行外墙修缮、门窗改造、防水处理、管道更换等；

二是对原有建筑进行拆除重建，以满足新的使用需求。

目前，我国城市更新项目的主要模式包括：

（1）政府主导型更新模式，即由政府部门主导进行城市更新，通过财政资金投资、土地资源置换等方式向市场提供公共产品和服务。

（2）企业主导型更新模式，即由企业通过参与政府城市更新计划来实现自身利益最大化。

（3）合作型更新模式，即政府与企业合作开发城市更新项目。

PPP模式作为一种创新公共服务供给模式，在城市更新项目中的应用能够有效解决政府财政压力大、资金短缺、公共服务供给不足等问题。通过将 PPP模式应用于城市更新项目中，政府可以获取合理的投资回报并为其提供融资支持，企业则可以实现自身利益最大化，同时会承担一定风险。在此基础上，政府和企业之间形成一种利益共享、风险[HJ2.6mm]共担的合作关系。政府在更新过程中通过将自身财政收入作为重要担保，实现财政资金循环利用；而企业则通过参与城市更新项目，有效提高自身经营效率和盈利水平；同时实现资源优化配置和有效利用［2］。

（三）城市更新的特点 

我国城市更新主要以政府主导的城市更新为主，其主要特点是：

（1）资金需求量大。据统计，我国每年新增房地产开发投资总额约为17.8万亿元，其中新开工建筑面积约为18.7亿平方米。而根据我国住房和城乡建设部数据，从2003年到2016年，全国每年新开工建筑面积从约110亿平方米增加至260億平方米。

（2）投资周期长。我国房地产开发的周期一般在10年以上，而从开发建设到建成入住的时间通常在20年左右。

（3）拆迁难。我国城市更新项目涉及大量居民搬迁，拆迁难度大，存在拆迁难、安置难等问题。

由于资金需求大、投资周期长、拆迁难度大等原因，以政府为主导的传统融资模式难以满足城市更新项目的资金需求，而以社会资本为主导的 PPP模式在城市更新项目中的优势日益明显。以湖南为例，自湖南省推进PPP项目建设以来，便成立了PPP项目领导小组，目前，共有39个财政部PPP示范项目，涉及市政、能源、文化等领域。其中，财政部前两批12个PPP示范项目中，有10个项目进入执行阶段，落地率83%，另2个项目处于采购阶段。

二、PPP模式在城市更新领域应用的优势  

PPP模式在城市更新领域的应用优势主要体现在以下几个方面。

（一）缓解政府财政压力 

在城市更新领域，政府承担大量资金投入，但是由于政府财政收支存在不平衡情况，导致财政压力不断加大。将PPP模式应用于城市更新领域，能够有效缓解政府的财政压力。此外，PPP模式不仅能够实现社会资本方和政府部门的资源整合，还能充分发挥双方各自优势，从而为城市更新项目带来更大经济效益和社会效益。

（二）提高项目建设效率 

城市更新项目多为基础设施、公共服务设施等公益性项目，这类项目建设周期较长，对于资金需求较大，而采用 PPP模式能够有效缓解政府在城市更新领域的资金压力。此外，通过引入社会资本方参与城市更新项目能够有效提升项目建设效率。

（三）降低企业投资风险 

PPP模式可以为社会资本方提供长期稳定的投资回报，从而缓解政府在城市更新领域的资金压力。并且在城市更新领域引入社会资本方能够有效降低企业投资风险。

（四）实现多方共赢 

将 PPP模式应用于城市更新领域能够促进政府和社会资本方之间利益共享、风险分担，从而为社会资本方提供更多利润空间和發展机遇，同时也为政府部门降低管理成本。

三、城市更新项目发展存在的问题 

（一）融资渠道不畅 

城市更新项目的建设周期长、投资金额大、融资渠道单一，主要依靠地方政府财政支持。但由于地方政府财政压力较大，为满足项目建设需求，政府会要求项目公司提供一定比例风险保证金。此外，城市更新项目收益水平低，企业资金链不稳定，融资难度大，在融资渠道单一的情况下，项目公司面临的最大问题是资金链断裂，导致企业陷入经营危机。在当前形势下，我国应加大政策支持力度，拓宽融资渠道，建立多元化投融资模式。

（二）缺乏专业人才 

城市更新项目通常具有资金规模大、建设周期长、内容复杂、专业性强等特点，这就要求参与城市更新项目的企业不仅要具备专业知识，还要具备较强的组织协调能力。政府与企业之间通常会签订一份《PPP项目合同》，企业要按照《PPP项目合同》规定来履行相应义务。但在实际操作过程中，政府与企业之间的权责关系并不明确，容易产生一些矛盾。从 PPP模式在国内发展现状来看，从事城市更新项目工作的专业人才相对稀缺，这是当前城市更新项目开展过程中面临的重要问题。此外，由于城市更新项目涉及领域较多、专业性较强，参与城市更新项目的企业须具备一定综合能力，以应对城市更新项目中可能出现的各种问题。然而，目前我国很多企业对城市更新项目并不了解，相关工作人员没有接受过专门培训和学习。虽然已有很多高校开设城市更新专业课程，但对于理论知识要求较高、实践经验相对缺乏的城市更新专业来说，其师资力量还存在不足［3］。

此外，我国城市更新项目开展过程中对专业人才需求较大，但目前国内从事城市更新项目工作的专业人才较少，导致很多企业在开展城市更新项目时感到力不从心。因此，建立一支高素质的专业化人才队伍是目前我国开展城市更新项目 PPP模式过程中亟待解决的问题。

（三）法律法规不完善 

从我国现行法律法规来看，目前尚未有针对城市更新项目 PPP模式的专门法律法规，仅在《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》中对城市更新项目 PPP模式进行规定，但其缺乏系统性与统一性，主要体现在以下几个方面：

（1）条例效力层级低。条例属于行政法规，是针对某一特定行业、领域制定的规范文件，只具有部分法律效力。

（2）条例所针对的对象具有不确定性。城市更新项目涉及行业较多、专业性强、操作复杂，但是目前尚未有专门针对城市更新项目 PPP模式的法律法规。

（3）条例中规定的内容较为简单粗放。

四、城市转型视角下我国城市更新项目PPP模式相关建议 

我国城市更新项目作为一种新型城镇化的重要方式，可以实现城市功能的完善，提高居民生活品质，也可以带动周边地区发展，具有良好的社会效益。在城市更新项目中引入 PPP模式，可以使政府、企业和居民之间形成风险共担、利益共享的长期合作关系，使城市更新项目在实施过程中更具有灵活性和适应性。城市更新项目在具体实施过程中涉及的利益相关方众多，政府在 PPP项目中发挥主导作用，同时企业和居民也具有参与 PPP项目的主动性，因此必须对城市更新项目在具体实施过程中可能遇到的各种问题进行详细分析。针对目前我国城市更新项目在具体实施过程中存在的问题，提出以下对策建议。

（一）加强顶层设计，健全法律法规 

政府要加强顶层设计，制定城市更新项目 PPP模式的政策法规，完善相关法律法规，加快建立健全地方政府城市更新政策体系，对城市更新项目中的基础设施建设、土地使用、财税减免等内容进行明确规定，规范 PPP模式在城市更新项目中的应用。同时，要加强对城市更新项目的监督管理，针对一些地区出现的破坏生态环境和历史建筑等问题， 制定城市更新项目 PPP模式监管办法，建立严格的监管制度［4］。

我国目前还未出台关于城市更新项目 PPP模式的专门法律法规。在 PPP项目具体实施过程中，须根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》等相关法律法规制定具体实施细则。因为我国关于 PPP模式的立法还不够完善，很多城市在 PPP模式实践过程中都遇到了难以解决的问题。因此要尽快制定有关 PPP模式的专门法律法规，为 PPP模式在我国城市更新项目中的应用提供有力保障。

（二）完善项目融资机制，加强风险管控 

城市更新项目的资金来源主要包括政府投资、居民投资和企业投资。其中，政府投资是指将政府财政预算资金作为城市更新项目的前期投入，由政府直接进行城市更新项目建设；居民投资是指通过财政补贴、政府购买服务等方式对城市更新项目进行建设；企业投资则是通过企业自筹资金的方式参与城市更新项目。这三种方式共同构成城市更新项目的主要资金来源。为满足城市更新项目的资金需求，须不断完善城市更新项目的融资机制。

（1）需要通过多种渠道筹集资金，多渠道拓宽社会资本来源，充分发挥市场机制的作用，实现市场化融资。

（2）需要积极探索政府、企业和居民之间风险共担、利益共享的长期合作关系，通过对不同风险进行有效分散和转移，保证合作各方利益不受损害。

（3）需要合理分配城市更新项目中社会资本与政府之间的风险责任和利益分配。

在 PPP模式下，由于政府和社会资本之间存在信息不对称问题，因此在进行风险分配时可以借鉴“委托代理”理论进行风险分配。但由于城市更新项目的风险与收益存在很大关系，因此需要加强对项目中各利益主体风险责任和利益分配的研究分析，在此基础上合理划分风险分担的范围和比例。

五、结束语 

城市更新是一项长期复杂的系统工程，涉及规划、土地、政策、产业等多个领域，是政府、市场和社会的多方合作，其中政府扮演监管者、引导者和监督者角色。城市更新也是政策风险高发领域，在城市更新项目中引入PPP模式是必然选择。城市更新是一个长期且复杂的过程，需要政府、企业和居民的共同努力和相互协作才能顺利完成——政府应为企业提供良好的政策环境，加快建立完善相关法规和制度；企业应提高自身实力，实现自身利益与社会效益统一；居民应积极参与城市更新项目，发挥主观能动性。在推动城市转型升级过程中，城市更新项目PPP模式必将发挥重要作用，推动我国城市高质量发展。

参考文献： 

［1］王晖.城市转型发展背景下我国城市更新项目PPP模式研究［J］.中国市场，2022（9）：2.

［2］李科.城市转型发展背景下社会资本参与城市更新项目的模式研究［J］.中文科技期刊数据库（引文版）工程技术，2022（9）：3.

［3］范明月，张武林.城市更新视角下西安幸福林带综合开发运营模式研究［J］.工程管理学报，2021，35（2）：5.

［4］梁璐.基于SNA的城市更新PPP项目风险分析及其对策建议［D］.重庆大学，2020.