对云南省国土空间生态修复实践的思考与认识

张晓颜

（自然资源部咨询研究中心，北京100035）

国土空间生态修复是我国促进可持续发展的重大需求,是推进生态文明建设的重大举措[1]。党的十八大以来，我国逐步构建起国土空间生态保护修复战略格局，统筹实施了生态保护修复重大工程。为加强规划引领和统筹布局，国家和省部层面先后印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》、《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》、《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》等政策文件，全面推动相关工作开展。云南省作为我国西南生态安全屏障，确立了“生态立省、环境优先”战略，在推进各项国土空间生态修复方面，近年来取得了显著成效。本文通过资料分析和实地调研，梳理云南省生态修复工作的主要进展和典型经验，在总结存在问题的基础上，形成相关的意见建议，为云南省乃至全国国土空间生态保护和修复提供参考和借鉴。

1 云南省生态修复工作主要进展和成效

1.1 以规划为引领科学布局全省生态修复工作

2022年11月，云南省自然资源厅组织编制的《云南省国土空间生态修复规划（2021—2035年）》（简称《规划》）正式通过专家和部门联合论证，初步形成“1+5”规划成果，构建省、州、县三级国土空间生态修复规划体系。《规划》细化落实省级国土空间规划，构建以生态空间为主导，点、线、面相结合的“三屏两带多点多廊”国土空间生态修复格局，划分青藏高原东南缘、哀牢山无量山、南部边境、金沙江干热河谷带、滇东滇东南石漠化带5 大生态修复分区，统筹生态空间、农业空间、城镇空间，部署12 个重点工程、47 个重点项目，推进全域全要素国土空间生态修复工作；建立健全《省级国土空间生态修复规划编制指南》，指导市、县两级高质量推动本级国土空间生态修复规划；印发《云南省重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》，重点开展高原湖泊生态保护和修复等8 项重大工程，形成“三屏两带多点”的生态保护和修复格局。

1.2 高质量实施国家山水工程项目

“十三五”期间，云南省抚仙湖流域生态保护修复工程纳入了国家第二批山水林田湖草生态保护修复工程试点，被誉为全国“山水林田湖草生命共同体的活样板”，被自然资源部纳入全国第一批生态产品价值实现案例向全国推广。2021年，云南省首次建立山水工程项目省级储备机制，鼓励有条件州（市）主动开展辖区内重要生态区域重点生态系统保护修复问题研究，开展本底调查，精准识别生态问题，积极参与省级项目储备和国家级项目审查申报。昆明、红河等4 州（市）申报项目进入储备，其中，洱海流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目成功入选国家第二批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目。同时，为全力推动山水工程项目高质量实施，打造全国山水工程项目示范样板，云南省建立健全山水项目实施和财政资金监督监管等制度体系，制定了《云南省重点区域生态保护和修复项目及资金管理办法》《项目工作实施方案》《项目管理办法》《工程资金管理办法》等；不断完善项目管理机制，建立山水工程项目全过程调度机制，通过每月书面调度、日常连线调度、适时现场督导等方式开展调度。对项目未按计划推进、资金未按计划执行等问题进行督导。对项目进度滞后、资金执行率低或与项目进度不匹配的限期整改，对整改不力影响项目绩效目标实现的进行全省通报，约谈项目牵头部门，并视情况报省政府。

1.3 历史遗留矿山修复和石漠化治理取得积极成效

云南作为矿业大省，历史遗留矿山修复工作任务较重。核查结果显示，历史遗留矿山图斑共有16327 个，涉及矿山9888 座，占损面积约41.21 万亩。2019年以来，云南省积极争取中央及省级财政资金4.8 亿元，实施长江经济带、青藏高原东南缘、赤水河流域、九湖流域、滇东南石漠化生态脆弱区及高黎贡山等重点生态区1184 座历史遗留矿山、4.9万余亩占损土地修复治理。目前云南省已治理矿山图斑7172 个，涉及矿山4039 座，面积20.41 万亩，基本达到总量的一半左右。规划到2025年、2035年将分别完成历史遗留矿山综合治理面积1 万公顷和1.39 万公顷的目标。同时，“十三五”期间，云南省共争取岩溶地区石漠化综合治理工程中央预算内资金22.5 亿元，治理岩溶面积90.0 万hm2，其中完成林业生态建设工程面积35.9 万hm2。云南省文山壮族苗族自治州西畴县石漠化综合治理纳入自然资源部第四批生态价值实现典型案例[2]。

2 云南省生态修复的典型经验

2.1 坚持全省流域生态系统修复治理

云南省立足区域自然地理格局、资源禀赋和生态功能定位，以省域内六大水系为修复空间链条，以滇池、洱海等九大高原湖泊为核心，坚持“山水林田湖草沙是一个生命共同体”。充分考虑流域已建、在建和拟建保护修复工程情况，统筹解决流域突出生态问题，有效保障流域自然生态安全，落实维护国家生态安全战略。洱海流域山水林田湖草沙一体化保护和修复工程按照治污染、修通道、建屏障、提功能的策略思想，合理划分保护修复单元，统筹部署多项工程，综合采取林草封育、河湖连通、土地整治、污染防治、环境提升等措施，系统推进保护与修复工作。滇池流域则将流域系统、综合、连片治理作为目标，采取了湖外截污，杜绝外源污染等措施[3]。云南省抚仙湖流域生态保护修复工程包括矿山修复与水源涵养、调田节水、控污治河、生态环境修复、湖泊保育与综合管理等5 个方面[4]。

2.2 打造修复理念与技术融合世界级样板

云南省环洱海生态廊道建设作为一个世界瞩目的生态项目，是具有综合性、创新性、独特性等的标准化样板。环洱海生态廊道建设在设计上充分体现了生态优先、生态安全、系统治理的理念，选择人为干扰低、生态融合、以自然为主、兼顾功能性与景观性的设计方案，将湖泊生态治理理论的实践应用及生态属性与工程实际有机结合。在技术集成应用上，一是洱海湖边缓冲带保护修复单元主要采取辅助再生和生态重建相结合的技术模式，构建径流调蓄净化库塘湿地、沿湖林草带、水土流失控制带等。二是改善湖滨水动力条件，采用垒石、砌块等方式形成鱼礁，建设底栖动物繁育场和保育场，提高生物多样性水平。三是实现对环洱海生态廊道水质、生态指标的动态监测，基于物联网、人工智能、无人机、遥感等技术手段建立环洱海生态廊道智慧管理系统。

2.3 因地制宜打造矿山生态修复组合模式

云南省结合高原山地特点，打破单一修复方式，创新生态修复组合模式，选取复垦复建+生态重建、复垦复建+辅助再生等模式，打好矿山生态修复组合拳。例如，元谋县某石灰岩矿山在水土流失整治、一般植被复绿的基础上，还结合区域热带气候特点，在矿区北侧引入芒果种植以增加农户收益。鹤庆县蝙蝠洞片区废旧矿山把治理工作与土地开发、产业发展和城市建设有机结合，项目修复区作为郊野公园，大力发展以休闲娱乐和观光旅游为内容的第三产业，项目区复垦的213 亩耕地种植优质水稻和特色水果，助力乡村振兴。再如，丽江市某废弃矿山采取矿山地质环境恢复治理+土地复垦相结合的综合治理措施，因地制宜将项目区域修复为旱地、园地、林地等，既改善了矿区生态环境，又可以开展农业生产和经济林种植，为当地发展特色农业提供了土地资源，助力巩固脱贫攻坚成果。

2.4 重视科学研究与信息化平台建设

为更好地推动矿山生态修复工作，云南省开展《基于云南实际的矿山生态修复模式》课题研究，通过分析矿山废弃地、水、热、土等立地气候条件，对矿山进行生态修复分区，结合各分区自然恢复力分区施策，提出了转型利用类、自然恢复类、林草碳汇类等7 种矿山生态修复模式及适用条件，并制定了各修复区乡土植被选择推荐清单。2023年，为进一步推动研究成果转化应用，云南省基于国土空间生态修复动态监管平台，搭建矿山生态修复模式选择决策咨询系统；通过构建生态修复研判算法，建设矿山生态修复模式选择咨询“一张图”功能模块、修复模式选择功能模块和指标模型管理模块等，实现全省矿山生态修复模式的智能化分析，为全省矿山生态修复模式选择、临时用地复垦等提供信息化建议。

3 云南省生态修复存在的困难和问题

3.1 存在过度修复或系统观念不足的情况

为加大国土空间生态修复力度，一些生态修复项目在短期内投入大量的人力物力财力，完成了土地复垦、植被复绿等基本要求，但是施工科学技术含量较低，技术创新和集成应用不足，在设计上对“山水林田湖草沙”一体化系统治理的综合考虑不到位，仅仅聚焦于水、土等单一生态要素，或水土流失等单一自然过程，对后期区域自然要素和生态系统稳定可持续的发展欠缺考虑。此外，各部门对生态修复项目的认定标准不一，标准规范体系尚不完善，自然恢复与工程修复很难界定，这就使得一些自然本底和气候条件较好的地区，为了较快完成修复任务，偏离了自然恢复为主的总方针，较大规模地进行人工修复，虽然目前取得较好的效果，但投入成本和后续的维护成本较高，可持续性存疑。例如，调研中发现，云南省某高原湖泊的东部山区修复形成了茂密的植被，目前效果十分显著，但该区域气候条件较为干旱，山区植被需要长期依靠湖泊水源灌溉，后续修复成果维护难度较大，还很可能对湖泊水体造成负面影响。

3.2 社会资金投入——回报路径不通畅

国土空间生态修复需要大量的资金支持，这其中既包括财政资金的投入，也需要市场化运作来吸引社会资金投入[5]。当前，云南省的生态保护与修复主要依靠国家和地区财政出资，市县两级财政资金紧张，社会投资参与度不高。分析认为，主要原因在于缺乏可持续的资金投入—回报路径。一是在西南生态安全屏障和生物多样性保护优先区域，生态修复以保护生态环境为主，项目公益性较强、盈利风险较高，因而难以形成社会资本参与的经济产业链，生态保护修复项目投资回报周期长，不确定因素较多，社会资本经济利益诉求难以满足。二是当前一些地区生态修复市场体系建设相对滞后，鼓励和支持社会资本参与生态修复的相关政策实施路径尚不畅通。国家层面关于生态修复资本参与、市场化方式等政策文件以鼓励性为主，政策条款比较笼统，在政策理解与执行尺度上不易把控。地方层面完成生态修复项目所产生的新增耕地指标和腾退建设用地指标，由于交易制度、管理细则、交易程序等不完善，导致社会资本参与指标交易并获得指标收益分成的路径不明确，实施较为困难。同时，社会资本优先享有土地使用权、获得自然资源资产产权流转激励等支持政策的具体实施路径也尚不明确。

3.3 项目统筹推动机制不完善

考虑到生态系统本身具有复杂性、整体性和系统性的特点，云南省生态修复项目的运行形成了“政府主导、多方参与、政策支持”的新格局，项目的具体实施运行纵向上涉及省、市、县、乡多级政府，横向上还涉及自然资源、生态环境、农业农村等多个政府部门。此外，还涉及设计企业、施工企业、社会公众及当地村民等多方力量。由于当前国家顶层设计中缺乏多部门协同推动机制的文件，各级政府在实践中虽有一定工作机制的探索，但仍然存在配套政策体系不健全、各部门职责界限模糊等问题（表1）。调研中了解到，生态修复项目在省级层面推动部门联动存在一定难度，在市县层面的项目具体实施过程中，企业的前期可研、环评、水保等手续需要地方政府多部门的管理程序认定，部分手续周期较长且存在互为前置的情况，导致项目前期工作进展相对缓慢，施工单位不能及时进场施工。此外，生态修复项目最终验收取决于专家评估认定，各部门对生态修复项目的认定标准也存在差异。

表1 云南省生态修复相关政府部门有关职责

4 意见建议

4.1 坚持生态修复的系统性与长期性，强化技术创新应用和评价体系建设

国家山水林田湖草沙一体化保护和修复工程实施以来，从理念上改变了以往生态保护修复活动大多针对单一目标或单一生态要素的问题，但是从理念到实践还存在距离，在工作推进和技术实施上还有很大的进步空间。因此，未来的生态修复工作还是要从生态系统的整体性、结构性、多样性出发，最大程度地科学还原生态系统的原真性、一致性[6]，打造纵向统一、横向协同、条块融合的工作新模式，实施多层次、立体化、宽领域的系统工程，加强各类技术的集成应用。需要强调的是，生态保护和修复是一项科学性、技术性极强的工作，涉及多学科、多领域。不同区域自然地理、地质条件不同，矿山生态修复技术需求多样。要保障高质量的生态修复，不能简单地满足于土地复垦、植被复绿等工程要求，需要从长远角度与时俱进地加强区域生态修复的技术研究，建立区域生态修复技术标准与手段，从气候、土壤、植被、水文、岩石、构造等多方面评估制定技术手段与技术方法。同时还需要构建国土整治与生态修复综合监测平台，不断完善监测评价体系；加强评价技术研究，构建合理有效的评价指标和评价体系[7]。

4.2 加大财政资金筹措力度，提升市场主体参与和投资水平

政府作为责任主体，是矿山生态修复工作的推动者、主导者，需要确保生态修复的资金支持，必须建立可持续的资金投入—回报闭环路径，才能解决生态修复工作的长期可持续发展问题。首先，要形成稳定的生态修复财政投入制度，做好两级财政资金的统筹，加大实现两级财政中高标准农田、水污染防治、矿山地质环境治理等各类财政资金使用合理程度和使用效率，一些项目的实施要发挥财政投资的引导作用，为后续企业投资做好铺垫。其次，地方政府要以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、组合开发等方式，推动公益性较强、收益较差的项目与收益较好的文化旅游、种植养殖、综合疗养等关联产业融合，做好“生态+”项目的全生命周期规划设计，突出地域特色，避免过多同质化产品。再次，要探索出台适合区域特点的具有指导性、可操作性的地方性政策文件，优化政策环境和市场环境，化解项目实施程序难题，完善建设用地指标交易政策，打通土地指标交易等制度壁垒，同时加快建立健全自然资源资产产权流转激励等支持政策。

4.3 提高政治站位，建立健全政府多部门协同配合的工作机制

统筹做好生态修复工作，政府各部门必须进一步提高站位，不断增强保护好绿水青山的责任意识和担当精神。要根据自身职能定位和分工，结合实际研究制定相应的配套政策措施，并细化操作流程以增强操作性，形成推进生态修复的部门合力[8]。在省级层面要建立健全生态修复领域纵向和横向政府部门之间的信息互通、规划统筹、联席会商、业务协同制度，形成牵头部门负责，相关部门配合，权责一致、规范有序的良好机制。在市、县层面要切实要求一把手负总责，分管领导具体负责，加强自然资源、生态环境、农业农村等多部门的协同配合，建立项目业主及时组织实施、专家智囊常态化指导的机制，创造社会公众和村民等积极参与的路径，实现上下联动、整体推进，确保项目按照时间节点推进，把生态修复与乡村振兴、污染防治、产业转型、公共基础设施建设等相融合，提升项目的系统性、整体性与协同性。