国土空间规划体系下村庄规划体检评估研究

周 雨，刘师师，陈慧君

（1.湖南省国土资源规划院，湖南 长沙 410118；2.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，湖南 长沙 410118；3.湖南云飞土地调查咨询有限公司，湖南 长沙 410118）

伴随机构改革背景下国土空间规划体系重构，“多规合一”的村庄规划被赋予了强化空间治理、统筹多元诉求、助力乡村振兴等新的职能要求[1]。在构建统一的国土空间规划体系热潮中，村庄规划受重视程度高、推进力度大。随着各地编制成果的基本完成，村庄规划的主线工作已由编制审批转向实施监督。但受多重因素影响，学界对规划评估的研究主要集中于城市领域而忽视了乡村地区，致使过去的村庄规划编制多轮，却始终缺乏对其实施过程的认知与反思[2]。因此，在国土空间发展核心价值转型背景下，亟须强化村庄规划体检评估研究，为完善实施监督体系、全生命周期管理提供支撑。

1 我国规划评估发展历程综述

为解决城镇快速扩张过程中逐渐激化的土地供需矛盾，我国“自上而下”组织编制了三轮土地利用规划，以约束指标、用途分区等方式实现了对土地资源的宏观调控。与规划内容相对应，学者对土地利用规划评估的研究聚焦于评价方法、指标内容、权重分配等方面[3]，缺少对规划合理性、实施环境或实施成效等的综合性研究。

20 世纪60年代，北京就开始对城市建设过于集中、建设用地分配失衡等问题进行分析并提出优化方案[4]。改革开放后，我国工业化、城镇化迅猛发展，各地开展了大量城市规划评估实践，在对提高编制水平、推动城市发展、保障实施运行等方面深入思考后，提出“定期对规划实施情况进行评估”，并实现了城市规划评估由单一“结果评判”向多元“过程监测”的转变[5]。但受体制、范式、技术等多方面因素影响，城市规划评估一度成为政府启动规划修改的工具，背离了纠偏的真正目的[6]。

总体而言，过去的土地利用规划、城乡规划等空间规划评估不断推进与完善，在作用与意义、方法与内容等方面已形成了较为完整的理论体系[7]。“多规合一”后的国土空间规划体检评估体系应在已有的规划评估基础上继承与发展，摒弃原有的各种不足，向过程式、全局观、差异化、可操作、多主体、实用性转变，满足高质量发展、精细化治理的新要求[8]。

2 探索村庄规划体检评估的必要性

2.1 存在的问题

长期以来，乡村层面极少开展规划评估探索与研究，直至21 世纪初“新农村建设”“美丽乡村建设”等理念相继涌现后，村庄规划才逐步受到关注，但各类编制成果在实施过程中不好用、不实用、不管用成为亟待处理的关键问题[9]。一方面，囿于长期形成并不断积累的城乡二元结构，城市地区发展速度更快、社会矛盾冲突更为激烈。城市管理者通过提供项目与经费支持来吸引更多学者研究交通拥堵、人口密集、环境污染等“城市病”，城市体检评估逐渐成为研究热点；而受人才匮乏、财力不足等综合因素影响，村庄规划存在的“纸上画画、墙上挂挂”落地实施难的问题并未引起足够关注。另一方面，与城市体检评估已趋于成熟的框架体系相异，过去由不同部门编制的规划成果形态各异，存在内容体系、技术标准不一致等问题，导致其难以纳入统一的框架体系进行评估[10]，客观上阻碍了村庄规划体检评估的研究进程。因而有必要结合乡村地区独有的用地性质、生活方式、产业结构、要素流动等特质，探明村庄规划实施的客观规律，填补村庄规划体检评估空白，完善国土空间规划体检评估体系。

2.2 当前面临的形势

在当前国土空间规划编制热潮下，各省份相继出台编制导则、指南，推动“多规合一”村庄规划编制工作，湖南、贵州等地更是提出了“村庄规划全覆盖”的目标。继市、县、乡镇等上位国土空间总体规划完成审批后，数以万计的村庄规划将步入正式实施阶段。在此背景下，有必要全过程、系统性评价这些规划实施情况，助推乡村发展进入正向循环。同时按照新时期贯穿规划、建设、管理各个环节的“全生命周期”理念，利用以“天-空-地-网”一体化监测网、大数据分析等新技术为基础的智慧监测体系，以及基于人工智能的预测模型[11]，结合自然资源调查监测、评估评价、执法督察等相关内容[12]，为实现村庄规划动态维护提供支撑和依据。

3 村庄规划体检评估框架体系构建

在借鉴城市规划体检评估理论的基础上，考虑不同时段评估动机的差异性，将村庄规划体检评估分为实施前预估、实施中体检、实施后评估三个阶段[7]（图1）。“预估-体检-评估”三段式框架既保证了实施过程的动态性，又维护了规划调整的严肃性，确保村庄发展按照“一张蓝图”干到底。

图1 村庄规划体检评估体系示意图

3.1 实施前预估

为有效降低因规划质量参差不齐对规划实施的影响程度，需要在规划实施前引入预估机制，对村庄规划的外部衔接性、内部完整性、程序合法性进行预审，确保规划目的正当并作为下阶段体检与评估的前提。

（1）外部衔接性预估：村庄规划作为城镇开发边界外的详细规划，其外部衔接性预估需要对乡村振兴战略、城乡统筹发展、美丽乡村建设等国家重大战略，以及市、县、乡镇等上位国土空间规划的承接关系进行检视，分析规划内容是否同步契合各项重点任务与管控要求。

（2）内部完整性预估：在确保村庄规划文本、数据库、图件等全部完整规范的基础上，从基础调研是否充分、发展方向是否合理、任务分解是否科学、行动措施是否可行等四个方面进行预估，分析规划的内在逻辑完整性[13]。

（3）程序合法性预估：为维护村庄规划的法定效力，必须审查规划编制的组织机构、技术单位资质、审批机关等编制与审批程序的合法合规性；同时考虑村庄规划具有自治规范属性[14]，应重点审核公众意见采纳情况，以及村民群体表决情况，保障广大村民的根本利益。

3.2 实施中体检

规划体检是在规划实施过程中对不断变化的村庄发展状况进行动态监测，提前预警潜在风险并通过反馈促进规划滚动实施，有效衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理[8]。

（1）动态监测：为全面跟踪规划的实施情况，考虑从可衡量、可获取、可对比三个尺度构建监测指标体系，通过定期、重复采集反映村庄状态的各类预期性指标与约束性指标[15]，动态获取体检表（表1）。

表1 村庄规划体检指标一览表

（2）实时预警：与过去违规现象发生后再进行补偿性处罚不同，预警是按照“发现征兆、分析来源、实时警告”流程，基于监测成果对潜在可能偏离规划方向、突破底线约束风险等情形提前预判，分类确定触发阈值和预警等级，及时发出警告，提前遏制规划偏离[11]。

（3）多向反馈：在不断变化的城乡发展条件作用下，应将监测成果反馈至影响村庄规划施行的各个主体，敦促其及时自我审视并根据检讨信息做出调整，维护规划实施的动态性。一是反馈给村民，帮助其了解、参与、监督规划实施全过程，增强当家做主的积极性；二是反馈给村两委、乡镇政府以及各主管部门，使其掌握村庄最新状况，继而做出恰当的决策，并为执法督察、考核打分提供重要依据；三是反馈给规划师，帮助其提高对村庄发展、规划实施的认识水平；四是反馈给企业家、投资商等其他利益相关者，便于其做出符合规划要求的开发、建设决策[16]。值得注意的是，村庄规划体检的反馈对象大多是基层民众，并不具备辨识图件、分析数据能力，应将专业图、数据表转化为简单明了的宣传画册，保证信息反馈的通畅有效。

3.3 实施后评估

“多规合一”村庄规划是统筹多元发展目标而做出的全域全要素安排，需要经过一定的实施周期后才能客观评价规划的实施成效。实施后的终期评估是结果式评估，通过检验规划目标与发展实际的一致性并诊断发生偏差的原因，为下阶段规划修编提供依据。应看到，实施中体检与实施后评估的本质区别在于，前者是在保持规划目标不变的前提下动态优化实施路径；而后者是基于评估结论，修正规划方向与内容。

（1）一致性评价：通过对比实施周期内各项体检指标的变化情况，寻找“实施输出结果”与“规划输入目标”之间的“一致性”吻合关系，判定村庄规划是否按照既定计划实施[17]。但要注意并不能简单地将“结果”与“目标”的符合程度作为评判规划实施成败的唯一要素，而应深入分析规划的运行情况，实现一致性评估与表现性能评估的有机融合[18]。

（2）综合性诊断：回顾规划整个实施过程，辨识所受的干扰因素类型及影响程度，深度剖析规划实施偏离预期的“病灶”根源。一是公共政策方面，不同层级、不同部门、不同阶段的政策环境、执行状况会对村庄规划实施产生不同程度的扰动[19]；二是市场经济方面，随着市场不断引导资源配置，不断变化的产业发展、市场规模、供求关系会对村庄发展产生综合影响[20]；三是财政资金方面，村集体自身收入有限，难以负担规划制定各项工程建设支出，需要综合考虑上级政府财政，以及引入社会资本的落实情况；四是行政能力方面，乡村地区小农思想仍然存在，村两委、乡镇政府的协调能力、执行能力是保障规划实施的关键；五是公众参与方面，村庄规划要实现从“开门编制”到“开门评估”的重要转变，村民主体、村两委的满意度，以及乡村规划师、驻村第一书记、村企代表等公众的认可度是评价规划实施成效的关键内容。

（3）调整再实施：村庄规划评估的终极目标并不仅限于撰写综合评估报告，而是将综合诊断结论转化为开展下阶段规划调整维护的重要依据，提出治疗“药方”，完成村庄规划“预估- 体检- 评估”的完整闭环。

4 村庄规划体检评估工作机制优化

参照城市体检评估工作流程，结合村庄与城市的差异特质，村庄规划体检评估可以从统筹组织、优化周期、分类施策、智慧赋能等四方面优化工作机制，增强体检评估效能。

4.1 统筹组织

村庄规划体检评估并不是狭义地对单个村庄规划实施情况进行评估，而应充分认识“以村论村”的局限性，以乡镇或片区为基本单元统筹开展体检评估：一是提高系统性，按照“乡镇- 中心村- 基层村”三级镇村体系统筹开展体检评估，形成“自上而下”和“自下而上”的良性互动[21]，避免因单个村庄偶发状况影响整体评估精准度；二是避免重复性，同一区域的村庄具有一定的相似性，统筹开展规划评估能够减少重复任务而大幅降低工作成本，为合理控制地方财政支出提供新途径；三是增强可比性，利用乡镇与村庄、村庄与村庄间的横纵双向对比，有效识别同质化发展、重复性建设等风险，有助于城乡融合高质量发展[22]。

4.2 优化周期

参考国土空间规划城市体检评估“年度体检，五年评估”的时间周期，保持村庄规划评估周期与国民经济和社会发展五年规划、城市体检评估五年一评估同频， 构建良好的时序联动机制。同时考虑乡村地区发展速度慢、变化程度小的实际情况，适当延长体检周期间隔，提高科学性与合理性（表2）；将村庄规划预估、体检、评估三阶段任务分离，减轻工作负担，有效解决因规划评估自身占用评估周期过长而导致的有效期不足问题[23]。

表2 村庄规划体检评估周期比较

4.3 分类施策

村庄规划并不是将所有的村庄都设计成一个模样，而是强调各具特色、“一村一品”，因而各省的编制导则将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等不同类型。同时村庄规划的编制方式也呈现多样化，既可以是单独编制、合并编制，也可采用镇村一体、详规统筹、提升完善等其他方式编制[24]。对应的村庄规划体检评估应分类施策，在共性评估框架下合理增减评估内容。例如，对合并编制的村庄规划应增加协同发展、资源共享方面的考察分析，同步在体检指标表基础上进一步细化三级指标并合理分配权重，提升体检评估的精确性。

4.4 智慧赋能

充分发挥乡镇政府、村两委无可比拟的行政优势，深入基层收集整理人口结构、产业发展、村民诉求等基础数据，以“自评估”方式主动发现问题。同时，为适应数字乡村建设趋势，引入专业机构进行“第三方评估”；通过挖掘多源异构数据，对城乡经济运行、要素流动、空间变化进行联动监测与分析评估，采用系统耦合分析、要素叠加分析等方法，实现村庄规划体检评估的精准化、智能化[25]。由于第三方机构独立于村民主体与政府管理主体之外，能够独立、客观地开展专业评估，避免“既是裁判员又是运动员”的尴尬，提高体检评估的公正性。

5 结语

本文从回顾我国规划评估发展历程出发，辨明村庄规划体检评估存在的问题及当前面临的形势，参照城市体检评估构建出村庄规划“预估-体检-评估”三级框架体系，并结合乡村特质从统筹组织、优化周期、分类施策、智慧赋能四个方面提出了工作机制优化策略，系统解答了村庄规划“为什么评估”“评估什么”及“怎么评估”三个基本问题，在理论层面进行了一些有益的探索。

但应看到，国土空间规划实施监督体系下的村庄规划体检评估工作有待在具体实践中进一步深化研究，本文旨在抛砖引玉，期望引起更多学者的关注与探讨，让村庄规划更好地助推乡村发展振兴。