国土空间开发保护制度改革探究——基于制度变迁理论

刘天科，周 静，张红丽

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

2015年，《生态文明体制改革总体方案》印发，对建立国土空间开发保护制度和空间规划体系提出了明确要求。构建国土空间规划体系、健全国土空间用途管制制度、建立国家公园体制等是建立健全国土空间开发保护制度的主要抓手。已有研究主要是针对国土空间开发保护制度实践困境给出对策建议，缺少从制度变迁的内在机理与规律特征等视角分析国土空间开发保护制度的建设与发展[1-2]。过去的相关政策及其变革预示着制度未来的发展方向，因此准确认识我国国土空间开发保护政策的演变历史与机制，有助于探讨如何更有效地推进国土空间开发保护制度的改革与完善。制度变迁理论是新制度主义重要的理论分析工具，能够解释制度改革的内在逻辑，揭示制度安排的合理性与不足。在梳理我国国土空间治理重点和治理手段历史脉络的基础上，从微观角度分析国土空间开发保护相关制度不同参与主体的行为特征与行动逻辑，厘清影响制度运行的重要因素和关键环节，对推进我国国土空间治理体系和治理能力现代化、解决当前空间治理的突出问题具有重要意义。

1 制度变迁的基本理论

制度是经济主体或行动团体之间各种利益博弈和理性选择的结果。所谓制度变迁是指通过打破和创新制度框架，改进或替代原有制度，提高制度效率的过程。新的制度安排为什么会产生？理性选择制度主义作为新制度主义政治学的一个重要流派，汲取了新制度主义经济学的一些基本概念、分析框架和推理逻辑，围绕制度为什么变迁、怎么变迁等方面形成了特有的解释路径，能够较好地剖析制度变迁的内在逻辑[3]。根据理性选择制度主义[4]，经济、政治和社会等外部因素变化促使制度出现非均衡状态，是制度变迁的初始条件，改变现有制度或建立新制度所产生的潜在收益是制度变迁的内在动力，不同主体利益博弈推动了现有制度的改进或新制度的建立（图1）。

图1 制度变迁理论分析框架

2 国土空间开发保护制度的历史演进

2.1 第一阶段（1949—1978年）：计划经济体制下侧重国土开发

新中国成立后，我国将主要精力放在工业项目建设上。为落实国民经济发展计划，1956年，《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》发布，提出加强区域规划和新工业城市规划，保障工业建设需求。根据国民经济发展计划中对农业生产的要求，农业生产合作社、人民公社等开展了土地规划。

这一时期，在计划经济体制下，国土空间开发保护制度基本处于空白。政府主要重视工业建设和生产力布局，开展的城市规划、区域规划和土地规划等吸纳了苏联规划经验，从属于国民经济发展计划，以国土开发为主，主要目的是促进工农业发展。

2.2 第二阶段（1978—1995年）：经济体制转型时期国土开发保护初步探索

随着经济体制改革，我国国土管理理念明显转变。由于我国国土遭受破坏日益严重，政府逐渐重视协调国土资源开发利用与保护的关系。1981年，中央将国土整治确立为国家建设的重大任务。随后，国土开发整治首次以单章纳入国民经济和社会发展五年计划。

我国开始注重加强城市建设布局的规划管理。1978年，国务院在全国城市工作会议上提出加强城市规划管理，严格审查建设用地。1984年，《城市规划条例》印发，建立了城市规划区建设用地许可证和建设许可证制度。1990年，《中华人民共和国城市规划法》首次以立法的形式确立城市用地的管控政策，即对城市规划区内的各项建设实行选址建议书、建设用地规划许可证，以及建设工程规划许可证（简称“一书两证”）管理。各城市相继制定了城市规划，管控城市建设用地。

伴随城乡加快发展，乱占耕地问题逐渐凸显。1986年，《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）要求加强规划管理，编制土地利用总体规划，保护土地资源。之后，国家土地管理局逐渐开展了全国、省级、市县级土地利用总体规划工作。1993年，《全国土地利用总体规划纲要（草案）》发布，提出划定基本农田保护区，切实保护耕地，并通过划分土地利用分区，指导各地利用土地资源。

这一时期，政府逐渐重视做好国土开发保护工作。城市规划、土地利用规划等从以国土开发为核心向国土开发与保护并重转变，初步建立了建设用地“一书两证”管理、土地分区管控等制度。

2.3 第三阶段（1995—2012年）：市场经济体制下国土空间开发保护分散管理

随着城市建设大规模扩张，“投资热”“开发区热”兴起，出现严重的建设用地占用耕地现象。1996年，《关于加强城市规划工作的通知》发布，提出严格依据城市规划加强对土地利用和空间布局的管控。为提高城市规划的管理成效，2005年，《城市规划编制办法》实施，要求强制执行城市规划中资源利用和保护、区域协调等内容，划分禁建区、限建区、适建区，对城市建设用地实行规模和强度管制。同时，建设部通过相继出台城市绿线、紫线、蓝线和黄线管理办法，确定了城市绿地、历史文化街区和建筑、地表水体的保护界线和基础设施用地的控制界线。2007年，《中华人民共和国城乡规划法》将建设活动的管控范围从城市扩展到乡村，提出城市总体规划、镇总体规划要明确规划区内建设用地规模、基本农田等强制性内容，乡规划、村庄规划应明确建设用地、耕地等布局，并在“一书两证”的基础上增加了乡村建设规划许可证。

针对耕地锐减、土地资源开发无序等问题，国家制定了更加严格的土地开发保护政策。1998年，《土地管理法》修订，提出实行土地用途管制制度、由土地利用总体规划规定土地用途。1999年，《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》提出以保护耕地为重点，实行耕地占补平衡的政策。2008年，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》将土地用途管制的范围从耕地扩展到建设用地，要求落实建设用地空间管制制度。2009年，国土资源部要求各市、县、乡依据土地利用总体规划划定建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界，进一步强化建设用地的空间管制。

随着国土空间开发失衡、利用效率低下等问题凸显，我国高度重视对国土空间的治理。原国土资源部开展了省级地区、经济区等区域国土规划试点工作，试点工作呈现出以国土空间开发利用管控为核心的特点[5]。2006年，“十一五”规划首次要求划定不同类型的主体功能区，实施差异化的管控政策。2007年，《关于编制全国主体功能区规划的意见》推进了国家和省级主体功能区规划工作。2010年，《全国主体功能区规划》实施，要求国土空间开发从占用土地的外延扩张转向以优化生产、生活、生态空间结构为主，实行基本草原保护制度，对国家级自然保护区等禁止开发区实施强制性管控。

这一时期，我国国土空间管理意识增强。编制的城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划等，越来越强调对国土空间开发的管控，用途管制制度不断丰富、范围不断扩大。然而，各类规划自成体系，存在交叉重叠、相互冲突等问题[6-7]，国土空间开发保护管理较为分散、效率较低。

2.4 第四阶段（2012—至今）：经济新常态下国土空间开发保护统一管理

2015年，《生态文明体制改革总体方案》将国土空间开发保护制度纳入生态文明制度体系，提出整合各类规划、编制统一的空间规划。2017年，国土资源部要求以划定生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界（简称“三区三线”）为基础，建立覆盖所有自然生态空间的用途管制制度，严格审批各类空间的相互转用。

为统筹国土空间开发保护管理，各部门开展了“多规合一”探索。2016年，国土资源部要求以土地利用总体规划和城市（镇）总体规划为基础，推进“多规合一”。同年，《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，统筹城市总体规划和土地利用总体规划，推进“两图合一”。此外，以主体功能区规划为基础的“多规合一”在部分省份、市县开展了试点，探索形成了统一的空间管制分区。

随着党和国家机构改革，国土空间开发保护活动的管理统筹到自然资源部。2019年，国务院要求融合各类空间规划，编制统一的国土空间规划，以“三区三线”为基础，实施全域全要素国土空间用途管制制度。在国家林业和草原局统一管理下，开展祁连山、东北虎豹和大熊猫等10 处国家公园体制试点，以国家公园为主体的自然保护地体系加快形成。

3 国土空间开发保护制度的变迁机制

3.1 外部因素：制度变迁的初始条件

外部因素是解释“为什么制度会变迁”的关键性分析要素之一，被看作一种诱致性要素。诺斯[8]认为，产品和要素相对价格的变化、宪政秩序的变化、技术的改变、新制度的设计成本、知识积累、规范性的行为准则等外部因素变动是制度变迁的前置条件与促成因素。奈特[9]指出，外部因素会通过影响利益格局进而引起制度发生相应变化。

国土空间开发保护制度变迁的外部环境并非某一单一要素的变动，国家发展战略的调整、各项体制的改革、政府职能的转变等都会塑造国土空间开发保护制度变迁的外生环境。一方面，我国社会主要矛盾发生变化，以及建设美丽中国，加快推动形成绿色发展方式和生活方式等目标理念的确立，对我国国土空间治理、国土空间开发保护制度构建提出了新的现实需求。另一方面，随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，国土空间治理成为有效回应社会治理新变化的重要内容，国土空间开发保护制度的变迁高度契合了我国政府的治理变革。此外，2018年国务院机构改革组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，也推动着国土空间开发保护制度的发展与创新。

3.2 利益识别：制度变迁的动力

诺斯认为，制度均衡能否被打破，取决于制度变迁主体能否通过变迁获得最大的“潜在利润”。只有在旧制度的运行被抵制，或其实施成本过大、制度绩效太差难以为继时，制度变迁才会提上改革日程。然而这种危机意识并不一定能够马上推动制度变迁，只有在确定新制度的预期收益大于预期成本时，新制度才会产生。制度改革本质上是一种基于降低制度成本的制度变迁过程。以国土空间开发保护制度中的用途管制制度为例，国外用途管制历史悠久，早期政府介入土地使用的管制主要是采用妨害法[10]对相邻关系进行规范，即在收到原告诉讼后采取颁布禁令或赔偿的方式处理土地自由使用产生的负外部性，无论哪种方式，都会涉及较大的社会成本。为解决市场机制的失灵、司法的滞后性等问题，亟须一种积极的、更加有效的管制方式。用途管制通过对土地使用性质、开发强度等进行积极管制，使得土地使用的争议解决成本等大幅下降，被证明是一种行之有效的空间治理模式。我国的土地用途管制制度正式确立于1998年，《土地管理法》对国际通行的用途管制制度进行了法律移植，替代了早期的土地分级限额审批制度。随后，伴随着城镇化和工业化的加快推进，耕地无序转用和低效利用，林地、草地、湿地等生态用地被大量占用，要素分割管理等问题逐渐显现。为降低制度性交易成本及社会成本，我国的土地用途管制经历了土地用途管制、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制几个阶段，管制类型、目标、手段不断完善[11]。从事后管制到事前干预，从以数量为主的用途管制到以规划为依据的空间管制是一个制度变迁的过程，反映了用途管制制度作为应对土地自由使用产生的问题而变迁的成本逻辑。

3.3 主体互动：制度变迁的过程演绎

主体之间的互动博弈推动了制度的演绎。很长一段时间，我国土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等空间规划相对独立，这些不同类型的空间规划在不同维度、不同层级的空间治理中分别发挥着重要作用。然而，不同规划主体治理理念、战略目标、行为策略的差异导致“多规冲突”愈演愈烈，其本质上是各部门、各级政府多元化的利益取向下，在空间管制方面行政权力的互动博弈。我国国土空间规划制度便是在这种博弈下出现了新的制度变迁需求，调整行政机构与职能、重构国土空间规划体系成为必然。另外，国土空间规划体系的重构也将多元主体间的互动内化为系统的内部博弈，即对各类规划及全域全要素“包罗一切”式的统一可能会暗含更多的冲突[12]。当前，“多规合一”改革推进困难，除部门之间横向整合不畅外，更深层次的纵向各级政府之间空间事权共担、责权不清是根本原因[13]。因此，探讨如何突破国土空间规划改革的瓶颈，必须把问题放到央地关系改革背景下来研究。

国土空间开发保护制度的另一项改革任务——国家公园管理制度的变迁，其本质上也是公共利益目标下行动主体之间的利益协调过程。国家公园作为一种特殊的“公共池塘”资源，公共性是其本质属性。对国家公园保护什么、如何保护，实质上是对园区资源开发、生态保护、管理运营等规则的博弈，涉及地方政府、旅游企业、社区居民等多主体的切身利益。中央政府与地方政府在治理目标、利益甚至组织上往往无法协调一致，当地方政府偏离中央政策目标、忽视社会公共利益，即产生央地关系失调危机时，关键行动者将推动制度变迁。当前，距建成统一规范高效的国家公园管理体制仍存在一定的差距，国家公园管理机构仍存在改革不彻底的情况。虽然10 个国家公园体制试点都建立了统一的国家公园管理机构，但其中一部分国家公园管理机构是由地方政府垂直管理或作为政府派出机构。由于地方政府以发展作为优先事项，而国家公园管理机构以保护为设立目标，因此，受地方管理的国家公园管理机构将会陷入“激励不相容”“地方俘获”的境地，实现保护为主、全民公益性优先的管理目标将在一定程度上受到影响。结合我国生态保护领域央地关系改革的趋势，落实国家公园的中央事权定位，条件成熟时垂直管理是保障国家公园管理整体性和系统性的应然选择。另外，国家公园实现公共价值的过程演绎也是国家公园管理部门与社区居民之间互动博弈的结果。国家公园和自然保护区实行分区管控，严格限制非生态活动，核心区内的集体土地、矿业权、人工商品林等要求有序退出，导致社区经济短期内受到影响，原从业居民收入减少、生活质量下降。国家公园管理部门制定了一系列生态保护补偿政策，但效果不理想，多数补偿标准不能满足社区居民提高收入、增加就业机会的利益诉求，中央和地方财政也面临较大压力。对此，推行居民参与式治理模式，设置生态管护公益岗位、鼓励社区居民通过特许经营许可制度开展绿色生产等，成为国家公园保护和管理制度的优化路径。

3.4 路径依赖：制度变迁的障碍因素

路径依赖是解释制度变迁的一个重要变量，制度的演变具有很强的黏性，旧制度下形成的稳定分配格局与权力格局会影响新制度的选择和供给。国土空间开发保护制度的创新受到国家宏观层面的政治、经济、法律、行政管理等现有制度安排的影响。例如，我国央地关系的模式架构直接影响了对国土空间规划制度安排的潜在选择，当前国土空间规划体系所面临的问题，很大程度上是中央与地方关系仍未理顺在空间治理领域的反映，在“上级决策、下级执行”的模式下，中央与地方呈现“部门同构”“事权共担”的格局，造成了空间规划体系纵向层面“上下一般粗”，以及各级政府在空间规划领域的事权界限不清，同时上级规划的约束性和下级规划的灵活性也难以保证。

此外，传统的计划经济体制和行政理念的路径依赖效应也一直深刻影响着当前我国政府行为，政府的首要职责仍然是“管理”的思维并不鲜见。我国用途管制制度起初是按计划经济模式建立起来的，虽然经过多次调整，但“重管制、轻服务”的思路未得到根本扭转。

4 结论

本文基于制度变迁理论，分析了新中国成立以来我国国土空间开发保护制度的演进脉络，探讨了国土空间开发保护制度变迁的外部因素、内在动力，变迁主体的互动博弈，以及阻碍制度变迁的因素等。国土空间开发保护制度经历了计划经济体制下基本空白、经济体制转型期初步探索、市场经济体制下分散管理到经济新常态下统一管理等演进历程，空间规划从起初围绕工业发展需求的指令性计划转变为国土空间治理和结构优化为主的指导性规划。

国家发展战略的调整、体制改革、政府职能转变等是引致国土空间开发保护制度变迁的外部因素，当制度处于非均衡状态，现有制度调整或新制度建立的预期收益高于成本是国土空间开发保护制度变迁的内在动力。国土空间开发保护制度变迁的过程演绎是中央政府、地方政府、企业和居民等多元主体互动博弈的结果，各级政府空间事权共担、责权不清等是导致“多规合一”改革困难的根本原因。国土空间开发保护制度演变往往受旧制度的影响，形成路径依赖，如受传统的计划经济体制影响，用途管制制度存在过于注重管制的问题。

目前，我国国土空间开发保护制度仍存在保护与发展矛盾突出、“多规合一”实施困难、“三区三线”交叉重叠，以及各级政府责权不清等问题。未来应加快相关法律法规建设，进一步明晰各级政府责权，探寻政府、企业和公众等多元主体的利益平衡点，以协调人地关系为出发点，促进国土空间开发保护刚性管控和弹性管理相结合。