“行政—专业”的双重调控：枢纽型社会组织的运作逻辑

向德平，傅丽丽

一、问题的提出

引入枢纽方是我国政社合作的一种新模式，相关实践成为新时代社会治理的重要命题。21世纪以来，在“项目治国”①周飞舟.财政资金的专项化及其问题 兼论“项目治国”［J］.社会，2012（1）：1-37.的背景下，我国社会服务领域的项目制逐步制度化和规范化，社会治理开始转向“技术治理”②渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30 年改革经验的社会学分析［J］.中国社会科学，2009（6）：104-127，207.、“协同治理”③郁建兴，任泽涛.当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架［J］.学术月刊，2012（8）：23-31.等样态。然而，以激发社会活力为目标的政府购买社会服务却在实践中出现了偏差，导致社会组织外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化④朱健刚，陈安娜.嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析［J］.社会学研究，2013（1）：43-64，242.等问题，使其陷入结构惰性、行政效率和多重管理等困境⑤何雪松，刘莉.政府购买服务与社会工作的标准化——以上海的三个机构为例［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2021（2）：127-136，179.。这些弊端限制了社会组织的自主性、专业性，不利于社会治理效能的提升。因此，有学者提出引入枢纽性的中介环节，主张让社会服务领域的项目制朝着社会化、竞争性和结果导向的方向发展①卢玮静，张欢欢.形式主义向社会延伸［J］.文化纵横，2019（5）：22-29，142.，让社会整合的核心回归社会而非政府②张翼.社会整合的核心在于回归社会［EB/OL］.（2015-03-13）［2023-09-13］. http：//shekebao.com.cn/detail/null/12562.。枢纽型治理③程熙，张博.枢纽型治理：中国共产党对于社会组织的领导［J］.理论月刊，2015（10）：104-109.应运而生，这既是基层社会治理的创新实践模式④王川兰.中间层和“双面胶”：枢纽型治理视角下政社关系的创新与重构——基于上海市J区基层社会治理实践的考察［J］.西北师大学报（社会科学版），2021（6）：98-106.，也是国家有效整合社会、激发社会活力的一种新手段。因而，枢纽型治理现象及其背后的运作机制开始进入政策实践与学术研究视野，成为推动社会治理创新的重要议题。在宏观结构层面，研究者注重对枢纽型治理形态的功能和政策分析，认为枢纽型治理是社会治理体制改革下的一种“政府代理”形式，本质体现为“政府—枢纽型组织—社会组织”的上下双向“嵌套”形态，通过发挥枢纽型组织的桥梁作用，实现政社分离和政社关系的调整⑤王川兰，陈艳诗.政社关系转型背景下的枢纽型治理及其治理结构创新——以上海市J区为例的单案例研究［J］.上海行政学院学报，2021（5）：36-47.。在微观行动机制层面，部分研究者将枢纽型组织视为中间变量，并基于亲国家或亲社会的两种面向，抑或是二者之间⑥田舒.枢纽型社会组织运作机制：动力、职能与结构［J］.理论界，2017（8）：118-124.，重点探讨政社互动中枢纽型社会组织参与治理的实践、困境及策略。虽然学者们总能在理论和经验层面分析枢纽型社会组织及其治理形态的生成逻辑，但其作为独立个体的结构性意义和双向行为策略却未得到相应的关注，枢纽型治理形态背后的运作机制及组织逻辑仍需深度剖析。已有研究把枢纽型社会组织视为政府代理人抑或是社会支持方，因而对其形成的治理形态进行考察，有助于我们理解“国家—社会”关系的变迁，但这种隶属关系也使政社互动研究始终停留在传统的“政府—社会组织”二元分析框架。这是因为缺乏“结构—行动”整体逻辑视角的讨论，既难以较好地解释政府再次下放权力的限度及其背后的控制机制，也没有阐明引入枢纽性环节的项目制运作与常规政府购买社会服务有何关联及差异。因此，枢纽型社会组织的参与是否以及如何影响政社互动，仍是有待深入探析的问题。本文试图以一个社会工作服务项目的执行为案例，揭示枢纽型社会组织参与项目运作的实践逻辑，以期为推动社会治理创新提供思路。

二、行政逻辑与专业逻辑：中国政社互动研究的两个面向

枢纽型社会组织是枢纽型治理结构的核心，政社良性互动是枢纽型治理有效运作的关键。因此，考察枢纽型治理背后的组织运作逻辑，既要充分认识到枢纽型社会组织的重要性，又要对中国的政社关系及互动行为有清晰的认知。枢纽型社会组织是国家和社会关系发展的一种新生组织形态⑦王鹏.国家与社会关系视角下的枢纽型组织构建——以共青团为例［J］.中国青年政治学院学报，2013（5）：33-39.，因突破“双重管理”体制⑧关爽，李春生.走向综合监管：国家治理现代化背景下社会组织治理模式转型研究［J］.学习与实践，2021（7）：104-114.和对社会组织“再组织化”⑨王川兰.中间层和“双面胶”：枢纽型治理视角下政社关系的创新与重构——基于上海市J区基层社会治理实践的考察［J］.西北师大学报（社会科学版），2021（6）：98-106.而成为国家治理的重要关切，被寄希望于成为完善社会治理体系、构建社会治理共同体的重要载体，其所处“枢纽”的结构性位置也成为观测政社互动博弈的有效观察点。然而，无论是政府主导抑或是民间自发的枢纽型社会组织，都时刻处于行政与专业双重属性的张力之中。因之，围绕政社关系如何变迁以及依据何种规则互动，学术界的探讨一般基于两个维度。一是基于行政取向的亲国家论，认为社会组织需要依托巨大的行政网络获取生存资源，由此形塑了行政吸纳社会、委托代理等关系⑩蔡长昆，沈琪瑶.从“行政吸纳社会”到“行政吸纳服务”：中国国家—社会组织关系的变迁——以D市S镇志愿者协会为例［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2020（1）：120-129.；二是基于专业取向的亲社会论，认为社会组织利用专业优势借道行政，政社关系在嵌入、柔性控制等互动博弈中不断调整和变迁①纪莺莺.从“双向嵌入”到“双向赋权”：以N 市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构［J］.浙江学刊，2017（1）：49-56.杜春林，臧璐衡.行政吸纳抑或资源俘获：智慧养老服务供给中政府与社会组织的互动关系研究——基于苏南Y 街道智慧养老服务项目的案例分析［J］.天津行政学院学报，2021（2）：77-85.②方勇.柔性控制：政府主导型社区基金会的项目制运行逻辑［J］.社会主义研究，2018（2）：98-109.。这两种不同面向的分析路径，对中国情境下的政社互动和社会治理研究产生了重要影响。

（一）行政逻辑下的政社互动及约束

行政逻辑下的研究在理解政社互动关系时强调枢纽型社会组织的“准行政性”，认为自上而下的科层权力早已全面介入社会的构建，并支配了社会组织的行为，其中权力控制和行政吸纳主导了这一视角的研究。权力控制分析路径强调科层结构对政社互动的支持和支配，着重分析了政社互动在科层结构的强约束下如何得以实现。康晓光和韩恒在用“分类控制体系”解析国家与社会的关系时指出，在国家与社会的权力格局中，国家依旧占据主导地位，控制并垄断着集体行动所需的各种资源，社会组织则与政府保持着不同程度的联系③康晓光，韩恒.分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究［J］.社会学研究，2005（6）：73-89.。尽管政府通过制度设计将部分职能转移到社会，但政府购买社会组织服务的治理中仍隐蔽地践行着目标管理责任制，由此形塑“上下级关系图谱”④侯利文.行政吸纳社会：国家渗透与居委会行政化［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2019（2）：112-121.，进而使得地方政府能以行政干预自上而下地实现对社会组织的监管⑤杜春林，臧璐衡.行政吸纳抑或资源俘获：智慧养老服务供给中政府与社会组织的互动关系研究——基于苏南Y 街道智慧养老服务项目的案例分析［J］.天津行政学院学报，2021（2）：77-85.。基于资源依赖的差异，这种权利的不平衡状态呈现出一种常态⑥李学楠.政社合作中资源依赖与权力平衡——基于上海市行业协会的调查分析［J］.社会科学，2015（5）：27-36.。一方面，政府通过拨付一定的资源让社会组织履行社会功能，同时也增强了其对政府的行为依从性⑦刘鹏.从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新［J］.中国人民大学学报，2011（5）：91-99.；另一方面，社会组织通过配合政府的工作获取更多支持，建立资源依赖基础上“政府—枢纽型组织”的强黏合关系⑧王川兰.中间层和“双面胶”：枢纽型治理视角下政社关系的创新与重构——基于上海市J区基层社会治理实践的考察［J］.西北师大学报（社会科学版），2021（6）：98-106.。持有这类观点的研究者认为，政社互动的本质表现为“行政吸纳社会”⑨康晓光，卢宪英，韩恒.改革时代的国家与社会关系：行政吸纳社会［M］//王名.中国民间组织30 年.北京：社会科学文献出版社，2008：30.和“行政吸纳服务”⑩唐文玉.行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释［J］.公共管理学报，2010（1）：13-19.，即政府将社会组织、社会服务吸纳到科层制的运作逻辑以及整体的国家治理体系中。这种行政吸纳主要依附于基层政府、政策推动和行政干预手段，以此实现对社会组织生成、运作、监管三个方面的控制[11]杜春林，臧璐衡.行政吸纳抑或资源俘获：智慧养老服务供给中政府与社会组织的互动关系研究——基于苏南Y 街道智慧养老服务项目的案例分析［J］.天津行政学院学报，2021（2）：77-85.。

伴随着政府职能改革的深入，政府隐性地将枢纽型社会组织吸纳到现有管理层级中，而并未完全将其交予社会自行负责。体制内返聘人员大量出现在“枢纽”中，起到“嵌入监管”的作用，这种变化进一步强化了枢纽型社会组织的“准行政性”身份，使其成为名副其实的权力“代行者”[12]詹轶.社会组织治理中“同心圆”架构及其“委托—代理”关系——基于S市枢纽组织的研究［J］.公共管理学报，2018（3）：129-141.，并在与政府的互动中呈现“重管理、轻整合”“强权力、弱权利”“严进入、宽监督”的趋势[13]沈荣华，鹿斌.制度建构：枢纽型社会组织的行动逻辑［J］.中国行政管理，2014（10）：41-45.，让现行社会组织管理体制的行政性不减反增[14]刘洋.枢纽型社会组织的生成基础与发展路径——基于社会学的视角［J］.学习与实践，2016（12）：86-92.。换言之，社会治理结构改变带给社会领域的权力是有限的，在这个过程中，国家只是改变和调整了社会治理的策略，但从未也不可能退场。同时，有学者也认识到，尽管这种“准行政性”身份能让枢纽型社会组织获取政府的垄断资源，并借助“自上而下”的行政化途径实现管理与控制①刘耀东.中国枢纽型社会组织发展的理性逻辑、风险题域与应对策略——基于共生理论的视角［J］.行政论坛，2020（1）：108-113.赵吉，彭勃.社会借道行政：后脱钩时代行业协会自我增能的有效机制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，但它与政府科层体系内的权力控制并不相同，即枢纽型组织和其他社会组织并非上下级关系，而是共同承担实施项目的平等协作关系②范明林，茅燕菲，曾鸣.枢纽型社会组织与社区分层、分类治理研究——以上海市枢纽型社会组织为例［J］.社会建设，2015（3）：11-19.，需要运用价值理念、专业技术、伦理规范等非行政的手段，实现涵盖多方协同特征的价值主导的专业化协同③杜平.如何成为枢纽？一个社会组织探索内在性自主的个案研究［J］.广东社会科学，2019（2）：213-219.。

（二）专业逻辑下的政社互动及约束

与行政逻辑将政府视为拥有绝对控制权的主导者不同，专业逻辑下的研究更加强调政社互动中的利益交换和权力博弈，认为社会组织并非总是被建构的一方，而是能够凭借专业优势与政府达成合作关系的。基于这一视角的学者认为，政府对社会组织亦有所求。政府的有限性使得社会治理领域存在诸多“真空地带”，而社会组织能以专业技术、方法和人力资源为基础填补这些治理鸿沟④宋道雷.共生型国家社会关系：社会治理中的政社互动视角研究［J］.马克思主义与现实，2018（3）：196-202.，通过专项的资源配给以及专业化的运作逻辑，提升治理效率与质量⑤陈家建，赵阳“.低治理权”与基层购买公共服务困境研究［J］.社会学研究，2019，34（01）：132-155，244-245.。在这一流派研究中最有影响的当属以项目为导向的“委托—代理”模式，其中政府购买社会组织服务的项目化运作是这一模式主要的操作形式。在这一模式下，各级政府与社会组织以契约方式建立具有约束性的“委托—代理”关系，进而让二者的互动具备市场化的特征。其中，政府作为委托方，负责项目的发起、规则的制定、资金的提供以及监督与管理；社会组织作为代理方，依托人力资源和专业能力获取自主性⑥罗艳.专业与赋权：社工机构与政府合作中自主性的获得［J］.社会建设，2019（6）：34-42.。按照这一模式，政社双方是利益契合的责任主体，其互动的形式由以合约利益为导向的合作决定，最终目的是在既定的时间内最大限度地调动行政资源与社会资源，以实现社会治理效果最大化的目标⑦折晓叶，陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析［J］.中国社会科学，2011（4）：126-148，233.。基于此，学者们进一步提出政社间“双向嵌入”到“双向赋权”⑧纪莺莺.从“双向嵌入”到“双向赋权”：以N 市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构［J］.浙江学刊，2017（1）：49-56.的重构关系，认为社会组织在参与治理中业已形成以“专业性”为主导的政社互动逻辑⑨王名，张雪.双向嵌入：社会组织参与社区治理自主性的一个分析框架［J］.南通大学学报（社会科学版），2019（2）：49-57.，能够利用“专业嵌入行政”⑩陶传进，刘程程.专业嵌入行政：一种社会治理创新模式［J］.吉首大学学报（社会科学版），2017（5）：8-14.“社会借道行政”[11]赵吉，彭勃.社会借道行政：后脱钩时代行业协会自我增能的有效机制［J］.治理研究，2021（1）：37-46.，谋求自主发展和实现自我增能。同时，在项目制的运作下，社会组织的资金来源变得多元化，从而逐步摆脱长期依赖政府运作的模式，其独立性不断增强，政社关系向购买方与服务方相对平等的方向发展[12]俞志元.社会组织的资金获取与行动策略［M］.北京：社会科学文献出版社，2016：35-70.。

延续“委托—代理”模式的分析，学术界开始关注政社合作中的多边合同模式。让·梯若尔（Jean Tirole）提出了“委托方—监督方—代理方”多边合同中的共谋问题[13]TIROLE J . Hierarchies and bureaucracies： on the role of collusion in organizations［J］.Journal of law， economics & organization，1986（2）：181-214.。周雪光和练宏在解析中国政府的治理模式时提出了“委托方—管理方—代理方”分析框架，认为控制权在三者间的差异性分配诱发了不同的治理行为[14]周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论［J］.社会学研究，2012（5）：69-93.。在大部分研究中，学者多将中间层的管理方/监督方指向基层政府（乡镇街道办）或社区[15]郎晓波.剩余控制权：社会组织自主性的机制考察——以H市多边合同执行为例［J］.中国行政管理，2020（4）：117-124.，以此探讨社会组织与多级政府之间的互动，认为社会组织是在“正式合同”和“隐性契约”双重约束下的“夹缝中求生”①陈天祥，郑佳斯.双重委托代理下的政社关系：政府购买社会服务的新解释框架［J］.公共管理学报，2016（3）：36-48，154.。虽然有少数学者也看到了社区基金会等枢纽型社会组织作为管理方甚至是委托方的项目制运作，并探讨了其中“政社互动失灵”的发生机理②何卫平，刘滨.服务购买中的“政社互动陷阱”：发生机理与治理路径——基于四川省C市W 区的实证分析［J］.求实，2017（6）：54-64.与“柔性控制”机制③方勇.柔性控制：政府主导型社区基金会的项目制运行逻辑［J］.社会主义研究，2018（2）：98-109.，但与关注多层级政府与社会组织的互动研究相比，具有社会属性的枢纽型社会组织作为管理方抑或是委托方的治理研究仍存在许多可探讨的空间，其内在的运行机制和对政社互动的实质影响都值得深入思考。

（三）“行政—专业”的双重调控：一个新的分析框架

通过上述比较可以发现，两种逻辑之间既有张力也有融合。虽然行政逻辑与专业逻辑在研究视角上存在着明显的差异，前者强调科层权力强约束下政府对社会组织的控制和吸纳，后者强调专业权威软约束下社会组织对政府的资源汲取与逆控制，但二者在政社互动的认知上仍具有共同的特征，也即政府与社会组织的行为选择遵循着控制和反控制逻辑，双方相互依存和形塑，具有高度的统合性。简言之，政府的行政特长与社会组织的专业特长结合到一起，构成一种新型的治理体系，合作与支持为二者关系的核心机制④陶传进，刘程程.专业嵌入行政：一种社会治理创新模式［J］.吉首大学学报（社会科学版），2017（5）：8-14.。尽管两种视角互为补充，我们依旧能从这两种视角的研究下窥探出学界对政府视角的偏好，这也使得以社会组织为核心的枢纽性视角在既有研究中被忽视。但从实践来看，不管是政府、社会还是学界都在推动枢纽型社会组织的入场与有位，这也让枢纽型社会组织的自主性和专业化程度逐渐加强，使其在购买服务市场上的博弈能力得到提升。因此，将枢纽性视角与两种逻辑分析有效结合，深入推进对当前政社互动的研究尤为必要。

基于对以上问题的回应，本文在已有政社互动研究的理论基础上，尝试性提出“行政—专业”双重调控的分析框架。调控意为调节与控制，更强调协调，核心在于主体可以在协调中保持行为的主动性和占据优势地位，能够对局势加以掌控。现有研究表明，即使在政策或合同的明确规定下，政府和社会组织的行动仍然有较大的可操作空间，由此形塑出不同的互动模式。经济学的不完全契约理论认为，由于主体的有限理性和未来事件的不确定性，现实中大部分缔结的契约往往难以事先规定好所有的细节和权限，因而具备不完全契约的特征，那些控制契约中所有未能事先规定（至少是使其成为可执行合同的一部分所需细节）方面的权力被称为剩余控制权⑤GROSSMAN S J， HART O D. The costs and benefits of ownership： a theory of vertical and lateral integration［J］. Journal of political economy， 1986（4）： 691-719.。这为许多看似“不合理”的政社互动行为提供了解释空间，即我们不仅要考察项目基于合同规定的权力行使，还要关注契约正式规定外剩余控制权的行使。在这一条件下，剩余控制权分配成为激励和影响参与各方行为的重要因素。周雪光和练宏基于中国政府内部的权威关系，将剩余控制权分解为目标设定权、检查验收权、激励分配权三个维度，并建立起“委托方—管理方—代理方”互动博弈的分析框架。其中，目标设定权是指委托方为下属设定目标任务的控制权，检查验收权是指查验契约完成情况的控制权，激励分配权是指针对代理方的激励设置和考核奖惩权力以及契约执行中的组织实施和资源配置等控制权⑥周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论［J］.社会学研究，2012（5）：69-93.。控制权三个维度的切入为剖析项目制要点提供了基础，对项目制的研究具有显著的解释力⑦陈家建.“控制权”理论与政府治理：一个研究评述［J］.学海，2022（5）：53-63.。控制权理论指出项目制博弈是参与各方就不同控制权的分配组合讨价还价的过程⑧周雪光.项目制：一个“控制权”理论视角［J］.开放时代，2015（2）：82-102.。比如，委托方可能将目标发包给管理方，赋予其合同实施的组织工作、资源配置和激励设计等方面的处置权，进而让管理方拥有对合约规定外“资产”的实质权威①HOLMSTROM B， ROBERTS J. The boundaries of the firm revisited［J］. The journal of economic perspectives，1998（4）：73-94.。在正式权威没有发生明显变化的情形下，一个领域的实际控制权也可能会以非正式的方式转移到管理方手中②周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论［J］.社会学研究，2012（5）：69-93.，进而使得项目实际运作模式发生转变。控制权理论的三级模型为层级关系的权力配置提供了很好的解释框架，为理解项目制运作提供了分析的概念及思路。

本文认为上述三个维度的控制权同样适用于社会服务领域的项目运作，但与政府内部的层级关系相比，政社以及社社之间的关系存在差异，后者更强调服务与合作而非命令与遵从。因此，结合“委托—代理”模型对激励机制③JENSEN M C， MECKLING W H. Theory of the firm： managerial behavior， agency costs and ownership structure［J］. Journal of financial economics，1976（4）：305-360.和信息交换④AGHION P， TIROLE J. Formal and real authority in organizations［J］. Journal of political economy，1997（1）：1-29.的强调，以及社会服务项目运作的专业特征，本文将剩余控制权进一步分解为目标界定权、资源配置权、检查评估权、激励设计权。其中，目标界定权是基于政策大目标的设定，进一步细化和调整目标任务的权力，既可直接自上而下决定，也可由委托方、管理方和代理方经过协商和谈判而定；资源配置权是指契约实施过程中对资源分配和整合等方面的权力；检查评估权是指对合同完成情况进行查验和评估的权力；激励设计权包括对社会组织考核或奖惩的权力，可由委托方或管理方自行设定。在项目运行的各个阶段，枢纽型社会组织与不同主体进行互动，其行政属性与专业属性的表现形态也随之动态变化，呈现出更为复杂的关系。剩余控制权在政府、枢纽型社会组织和社会服务机构之间来回传递，由此形塑了政社互动行为。其中，枢纽型社会组织的互动路径有两条：一是承上，与政府相连接的互动，主要体现为与行政权威间的博弈，对组织行政性的影响较大；二是启下，与社会服务机构相连接的互动，主要体现为与专业权威间的博弈，对组织专业性的要求较高（见图1）。由此，行政权威与专业权威成为控制权分配的主要原则，枢纽型社会组织则在对行政属性与专业属性的双重调控与动态切换中，完成与各主体的互动，并推进项目的开展与实施。

图1 “行政—专业”的双重调控：一个新的政社互动分析框架

下文以一个市级层面的社会工作服务项目运作（以下简称W市社工项目）为案例，结合上述分析框架进行具体探讨。选择W市社工项目作为个案，主要基于两点考虑。第一，W市社工项目资金多、实施范围广，不仅覆盖了W 市的35 个社区，还将分散在各个区的27 个社会工作服务机构（以下简称社工机构）归拢了起来。项目的有效运作充分依托政府行政力量、枢纽型社会组织、社工机构专业力量的互动，借此我们能够更直观地看到行政权威与专业权威之间的互动张力。第二，项目运作涉及政府和不同类型的社会组织，其中，政府提供支持，W 市慈善总会和W 市社会工作联合会（以下简称市社工联）负责统筹实施，多个社工机构负责具体执行，可以说这是一次政社合作的创新实践。

三、社会工作服务项目运作的政社博弈与组织应对

W市社工项目于新冠疫情后期开展，是集心理疏导社会工作实务与标准化研究为一体的综合性社会工作服务项目。区别于“三社联动”模式，W 市社工项目创新采用“社区+社会工作者+社区志愿者+社区社会组织+社区公益慈善资源”的“五社联动”治理模式，同时结合后疫情时代需求，引入心理服务专业力量，形成“五社一心”服务机制。项目强调多元主体的协同参与，并以此为契机建立起W市民政局、市社工联、市慈善总会、社工机构等多主体联合的项目运作机制。依托政府的行政力量及社会工作行业组织的枢纽力量，W 市社工项目将全市27 家社工机构联合起来，在7 个中心城区的35个社区开展专业社会工作服务。项目以街道和社区为阵地，通过建立以社会工作为核心的专业团队，开展系列团体辅导、社区活动、社区教育、社区社会组织培育等服务，进而实现为服务对象增能、改善社区环境、恢复社区秩序、推动社区技术治理和基层社会治理的目标。为保证项目顺利实施并取得预期效果，W 市民政局和A 企业公益基金会对项目予以大力支持，并将项目运作的相关事宜委托给W市社工联。

W 市社工联成立于2019 年12 月，是W 市唯一 一家社会工作行业组织，由W 市民政局指导和支持，市内6 家社会工作服务中心联合发起，其性质为W 市开展社会工作专业的高校、民办社工机构、从事社会工作行业的专业人员及相关单位自愿组成的全市性、联合性、非营利性的社会团体，接受业务主管单位和登记管理机关（市民政局）的业务指导和监督管理，是政府主导成立的枢纽型社会组织。在W市社工项目的运作中，市社工联负责统筹协调工作，在孵化培育、专业指导和服务支持等方面回应社工机构的专业服务诉求。同时，政府将原来承担的行政职能让渡给社工联，对其专业人才和专业服务寄予了期盼，希望社工联能更有效、更充分地发挥社会工作的专业优势。由此，作为枢纽型社会组织的社工联同时具备行政与专业的双重职能，在项目互动中与政府和社工机构形成一个有序、畅通、有效的有机整体。从项目的运行模式来看，W市社工项目采取一种托管式更近似于自治式的项目制模式，即W市民政局在初步设置了大的政策目标后，将资金和任务一并下放给管理方，并将检查验收权、资源配置权和激励设计权委托授权给作为管理方的市社工联（见图2）。由此，项目的基调由作为管理方的社工联正式开启。基于此，本文将以处在枢纽位置的社工联的应对策略为重点，将社会服务项目运作中的多级互动呈现出来。

图2 W市社工项目的运作模式

（一）行政权威下的目标调适：“讨价还价”与“加总策略”

受政府的委托和支持，市社工联承担起管理方角色，负责统筹W市社工项目的组织与实施，整个流程包括项目发包与抓包、项目接包与实施、项目评估与验收三个环节。其中，项目运作的第一阶段为发包与抓包，主要工作为服务招标与合同签订。市社工联将社会政策意图和社会福利目标，以对各款项细微且严格的项目规定加以延伸，按照政府相关指示拟定项目申报要求及基本内容，并交由市民政局审核确定；再以项目招标、委托、公益创投等方式，将已规定好的项目事项及要求转交给社工机构。社工机构依据要求准备投标书等材料，通过申报以获得项目执行权。结合项目总体要求，社工联先对社工机构提交的标书进行初筛，再组织评审专家组进行评审。

在W 市社工项目的具体发包上，市民政局通过授权市社工联为发包方来实现职能的过渡，给予了社工联发挥专业性的自主空间，但即便是项目的直接发包者，市社工联的自主性仍是有限的。作为政府主导培育的枢纽型社会组织，市社工联的组织结构和运作模式都不同程度地继承了类体制特征（如市社工联秘书长在市民政局长期办公等），故在项目实践中，政府往往能够以主体身份直接或间接影响市社工联的项目发包，这点在W 市社工项目的运作中有所体现。在发包前，市社工联会对社会需求和社工机构的专业特性进行综合评估，然后与理事会成员共同讨论完善项目细节并确定最终的项目方案。但这只是方案拟定的第一步，市社工联仍需要将初步的方案交由市民政局做进一步的审核。对于影响力较大、覆盖面广的社会工作服务项目，政府会在发包前直接提出相应的要求和期盼。自此，政社的第一次较量开始。当政府提出的行政需要与专业诉求不一致时，市社工联便要与市民政局反复磨合直至双方满意。“我们只是作初步的拟定，后面还会交给政府去审核，并且和他们进一步沟通里面的具体要求，这个过程要反复改很多遍。一个方案改来又改去，也不知道他们最后到底想要的是什么。”（市社工联秘书处主任访谈资料，2021年4月5日）很显然，市社工联的行动受到政府的影响，因而如何保证社会工作的专业特性，成为社工联亟须解决的难题。对此，市社工联依托秘书长办公的便利，让其余两名固定职工经常往返于办公场所和市民政局所在地，通过日常的业务交洽与市民政内部行政人员建立起良好的关系，由此双方初步形成“一拍即合”的默契，即提到社会工作相关的事务，民政人员不再陌生且能快速作出决策和提供资源。这在一定程度上保证了项目设计的效率和质量，也使得整个“讨价还价”的过程虽较为波折但还算顺利。在与市民政局多次沟通与磨合后，市社工联在项目指标的设定中适当保留了民政对直观绩效的行政需求，如详细的数字化指标、强化推广宣传、打造典型案例等。此后，政府为市社工联预留了较大的决策空间。当要进一步确定35个社区的子合同时，市民政局便不再介入，而将目标界定的权力转交给市社工联。在此基础上，市社工联为社工机构提供一定的专业发挥空间，即让社工机构在项目明确规定的指标前提下，按需拟定更具针对性的实施内容。综合评审后，市社工联在48 份申报书中筛选出35 个申报项目为最终名单，共确定27 个社工机构作为此次社会工作服务的执行主体。从整理的35 个子合同指标内容来看，项目高度强调综合和数量，既包含个案、小组工作和社区社会组织培育等专业性要求，又涵盖总结报告、项目宣传和模式提炼等行政性要求。自合同签订之日起，社工联与承接服务的社工机构形成了直接的互动关系，并以契约条款的形式加以确定，双方按照约定的职责分工、权利与义务开展服务。

在这一场“讨价还价”的过程中，市社工联借助管理方的身份设计灵活的合同制定方式，为社工机构创造出自主抉择的空间。此外，市社工联在指标设计上采取了服务加总、面面俱到的调适策略，不仅保留了政府和社工机构的自主性，也让政社双方都能在一定程度上满足自身的利益诉求，在行政权威的约束下实现对社工专业特性的坚守。

（二）专业权威下的资源配置：“多重诉求”与“补偿策略”

项目运作的第二阶段是接包与实施，主要工作为服务内容递送。W 市社工项目经由27 个社工机构接包，并在市社工联与社工机构的紧密沟通与对接中正式启动。按照合同规定，项目实施时间为2020 年6 月2 日至2021 年5 月31 日，为期一年。实施过程中，市社工联对社工机构的项目执行情况进行监管、考核、验收和评估，按需设置月报表制度以及定期开展培训，达到以评促建、以评促管的目的，进而提升社工机构的专业服务能力。各社工机构根据社区特点和居民需求，完成与服务指标相关的个案工作、小组工作、社会组织培育等专业任务。

在政府部门行政力量、行业联合会枢纽力量和27家社工机构专业力量的参与下，项目如火如荼地推进。经过项目推进会、岗前培训等流程后，市社工联与各主体精准完成对接，并根据合同相关规定监督项目服务的进程，推动项目正式落地实施。在这个过程中，市社工联要面对政府和社工机构两个主体。政府要求市社工联对服务信息和效果进行反馈，并不定期汇报项目情况和经验亮点，以满足其行政需要。社工机构对市社工联抱有强烈的专业诉求和专业期许，希望其在资源分配、教育培训、服务督导、人才培养等方面提供专业支持和平台。随着项目的推进，主体诉求呈现出多元化差异。政府迫切需要看到阶段性的服务效果，同时社工机构的专业任务增多，相应的需求和专业诉求增加，多方诉求汇聚便衍生出诸多矛盾，这也使得市社工联陷入资源配置的“加码”困境。

以培训制度为例，项目培训基本每月开展1 次。考虑到能力建设对项目开展的重要性，市社工联要求每个项目点至少1人参加，并将项目考核与机构参加培训的情况挂钩。这个有关专业建设和项目发展的制度设计，实际上对社工机构起着一定的激励作用。比如，在前期的培训中，社工机构的代表都较为积极、反响热烈。但是，这种积极性并未保持太久，原因在于市社工联确定培训主题并非基于社工机构实际需求，而是由内部决策决定，故常存在专业培训内容与实际专业需求错位的情况。同时，市民政局也会把日常的业务培训交由市社工联一并组织实施，并隐晦地表达对培训可视化效果（参与人数、时间、机构资质等）的期盼。这就导致项目培训不再纯粹，是在政府业务培训和专业培训中交叉进行。多而繁杂的培训任务，使得社工机构力不从心。部分社工机构成员认为培训并不能直接指导社会工作专业服务，对实际服务开展的作用不大，带有强制性的培训安排占用了人力、挤占了专业服务时间，有时还会打乱探访机构开展个案、小组工作等计划，故多将繁杂的月度培训视为一项行政任务，敷衍了之。“社工联是政府组织吗？为什么每次都要组织培训，还要求必须来参加，本来我今天有个案要探访的，但理事长来不了，就让我代替来参加。”（Y 机构社工访谈资料，2021 年6 月22日）

为了能完成既定目标并做到合理回应服务效果、数量等行政性要求，市社工联默许了培训过程中社工机构的“未到”“代签”等行为，并采取“形式化”和“文本化”的外显式策略，比如优化新闻稿等文本内容来替代服务的功能，以此实现对政府的行政交代。与此同时，为了能更好地满足社工机构的专业服务需要，市社工联在培训之外，邀请W市内的社工专家提供更具针对性的督导，同时委托专家团队综合社会工作专业标准和项目特点，制定对应的W 市社会工作服务项目指引手册，为社工机构的项目实践提供社工服务指导。在此基础上，社工机构根据社区特点和居民需求，在社区开展多元化、个性化的特色服务内容，同时在与市社工联的互动中，总结提炼实务经验模式，推动完善“五社联动”机制。由此可以看出，市社工联一方面接受了市民政局在项目培训之外的“业务培训”要求，另一方面也利用自身在项目资源配置上的权力，以设立专业督导制度、制定项目指导手册、邀请行业专家的形式为社工机构提供适当的专业补偿。这个看似迂回的办法，是社工联与社工机构互相妥协的结果，同时也避免了政府与社工机构的直接冲突。

（三）行政与专业之间的制衡：“隐性合谋”与“包装策略”

项目运作的第三阶段是评估与验收，主要工作为服务效果评估。按照合同规定，在一年的项目周期内，市社工联要组织3～4 人的评估团队对项目实施情况进行中、末期两次评估。全过程采用实地评估、项目汇报、现场查看服务档案和项目财务资料等方式，了解项目实施情况和服务效果。此外，评估团队要以报告的形式反馈评估意见，以此对项目执行情况进行指导。在这一环节，市社工联更是借助与政府和社工机构的良好关系，代替政府行使检查验收权。控制权发生新的配置后，政府成为象征性权威，市社工联同时拥有正式权威和实质权威。

W 市社工项目的实施办法并未明确具体考核和验收方式，社工服务的衡量标准又难以准确制定，这就为市社工联提供了弹性决策空间和自由裁量权。市社工联承担起更为实质的管理任务，并且出台了考核办法和验收标准，验收侧重于合同指标内容的完成与否，通常为“是”或“否”两种划分。考核则更为具体和量化，包括中末期的两次评估，其中实地评估占比60%，项目汇报占比20%，财务审计占比20%。实际操作中，作为管理方的市社工联与作为代理方的社工机构有着共同的利益，即确保契约所要求的成果能被委托方接受。同时，参与项目的社工机构多为市社工联的会员单位或理事成员，故加上这一层面的关系，两者达成了一种默契，即互不为难。因此，我们可以看到市社工联一系列逻辑相悖的行为。一方面，市社工联基于自身的发展，依旧遵循着考核验收的高标准要求，按部就班地开展工作，并给各项目点反馈了诸多问题症结；另一方面，市社工联实际上并未严格地让各项目点去落实整改，而是对专家团队反馈的评估报告再次进行文字修改完善，并以此作为文本材料和数据向政府汇报。在这个过程中，政府虽未直接干预评估过程，也并非完全放任不管、置之不理，而是要求市社工联提供35 个项目实施情况的排名并公布。此排名会作为一项考量指标，与社会组织考核评级挂钩。这样的激励设计具有一定的威慑力，让社会组织在专业自主的空间里也必须保持着自我约束。因此，双方的另一轮较量展开。

在项目验收阶段，市社工联和各项目点社工机构都积极动员起来。一方面，市社工联要监督各项目点完成合同指标；另一方面，市社工联也要对整体的项目进行汇总呈现。作为真正行使检查验收权和激励设计权的一方，市社工联在最终确定排名时，并没有完全按照项目评估各项指标来进行打分，而是综合考量政府的意愿以及执行社工机构的资质、态度和日常表现以作出“最优解”。与此同时，项目的整体情况关系到政府和资助方是否续约，故市社工联也会采取策略控制项目成效。“我们做宣传一方面要给公众看，另一方面还要让资助方和民政局看到我们是做了事情的。”（市社工联秘书长访谈资料，2021年7月12日）为了获得更好的呈现效果，市社工联负责人对项目总结宣传片的定位是画面丰富、实务案例多、亮点突出，主要目的是让资助方和市民政局看到服务成效，而愿意选择继续合作。由于涉及许多服务对象补镜，市社工联便与社工机构形成联盟，共同促成这一目标的完成。“多一点最后的社区群众合照，要人多一点，这样拍出来才震撼，能够突出项目的效果，这样才可能争取到甲方和我们继续合作的机会。”（市社工联秘书长访谈资料，2021年5月12日）

政府并非不知晓社工联的“计谋”，但比起过程，它们更关注结果，这也为社工联和社工机构创造了更多的裁量空间。同时，对于项目验收的结果，政府和社工联的利益诉求一致，也想要借助外显的项目成效来获取与资助方的长期合作。在这个基础上，社工联借助与政府、社工机构的项目合作关系，对指标的完成情况和各自服务材料、数据进行“包装”和“管理”，以此彰显专业能力，并将其作为向政府和其他主体汇报的重要依据。可以说，社工联的“包装”行为实质上是为了弥补自身专业实践不足的策略，亦是与各主体一致对外，凸显W市社会工作专业实力的一次合作，政府则选择以组织嵌入、行政吸纳、以评促管等方式实现隐性控制，行政力量与专业力量在验收阶段达致新的平衡。

四、“行政为基，专业为本”：枢纽型社会组织参与治理的内在逻辑

通过考察W 市社工项目的博弈过程，我们不难看出，从项目启动、实施到验收，枢纽型社会组织不仅有在权力与资源劣势地位下的被动适应，更有谋求专业抱负的主动应对。这个过程中，枢纽型社会组织对社工机构的监控实际上是一种“代理人监督代理人”，其在项目运作中的策略演变实则是与其他社会服务机构一起，在获取生存空间的基础上努力拓展专业空间。为实现专业理想、遵守专业理念、服务目标群体，枢纽型社会组织抑或是社会服务机构都在精心经营与政府间的非正式关系，以此打破政府对承接主体的限制和分化，突破政府以项目制实现对组织联盟的控制①王向民.中国社会组织的项目制治理［J］.经济社会体制比较，2014（5）：130-140.。在W 市社工项目的运作实例中，我们看到了项目运作过程中政社互动的许多共性问题，如政府本位与社工本位、过程控制与内容控制、效率取向与效益取向之间的矛盾与张力，也看到了枢纽型社会组织的自主性、协调性和灵活性。它们参与项目运作后，可以通过采用项目启动时的“加总”策略、项目实施中的“补偿”策略以及项目验收时的“包装”策略，为社会服务机构谋取更多的专业实践空间和议价能力。同时，作为具备专业属性的管理方，枢纽型社会组织能因地制宜地完成合同所需的专业目标，因此政府往往会对一些做法予以默认。这也反映了枢纽型社会组织在行政权威与专业权威交易中的灵活性。可以说，枢纽型社会组织以管理方或委托方的身份入场之后，不仅弥补了“政府—社会服务机构”运作模式中的专业活动和社工自身成为被管理的对象②刘龙强“.嵌入性发展”背景下社会工作机构服务与管理的关系——基于组织环境的分析［J］.社会工作，2014（1）：118-127，155.的不足，而且突破了“政府—乡镇街道—社会服务机构”运作模式中的项目权力高度集中于服从政府的机构领导③朱健刚，陈安娜.嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析［J］.社会学研究，2013（1）：43-64，242.的科层桎梏，将原先的单向控制机制扭转为一种新的双向议价机制。

基于以上案例分析与讨论，本文试图再次回到社会服务项目运作组织的探讨上，并从“行政—专业”的融合与张力中，提炼出枢纽型社会组织参与治理的内在逻辑，即“行政为基，专业为本”。在社会服务领域，专业始终是根本的、中心的和第一性的，不能脱离这个前提行事，但在中国社会体制结构下，行政自有其作用，是促进专业发挥的基石和关键。从治理主体构成来看，政府、枢纽型社会组织和社会服务机构大体分布在“行政性”和“专业性”的两端并在其中发挥作用。其一，政府是代表国家意志的行政机关，严格按照权力等级和秩序运行，具有强大的体制权威性和强制力，但在社会服务领域的专业性偏弱。其二，枢纽型社会组织是由政府/社会认定而成的社会服务行业内的社会组织，在遵循专业价值和专业伦理的前提下，通过行政手段执行专业服务和协调管理等职能，是在政府与社会服务机构间发挥桥梁和枢纽作用的平台组织，是行政与专业的复合体。其三，社会服务机构是以某一服务领域的专业人员为主体（如社工机构），承担起困难救助、心理疏导、行为矫治等社会服务，具有专业的服务技能、知识体系和伦理规范的社会组织。三类主体共同参与到治理场域中，其不同的位置结构决定了各自的功能定位及资源差异，进而呈现出自下而上行政性递增与自上而下专业性递增的互动格局。

枢纽型社会组织处于中间层，必然需要在主体互动中协调好自身行政属性与专业属性的关系，避免二者此消彼长而导致过度行政化或过度专业化的问题。于上，枢纽型社会组织继承政府的管理职能，依托政策支持和资源输入孵化培育社会服务机构，引导和推动社会服务机构开展多元化、精准化的专业性活动，以此作为对政府的行政交代；于下，枢纽型社会组织的专业水平彰显着社会服务领域的活力，其能将资源进行有效的整合和分配，给予社会服务机构足够的服务支持，并在落实行政性任务时注重维护社会服务领域的利益，以此实现对同行的专业交代（见图3）。“行政”与“专业”互动形成内聚力，让枢纽型社会组织在完成政策目标的同时推进专业社会服务，进而提升参与基层治理的能力和水平。

图3 项目运作中政府、枢纽型社会组织、社会服务机构的互动关系

实际上，枢纽型社会组织在项目运作中的应对方式，亦是其行政属性和专业属性不断与政府、社会服务机构互动的结果，是借助行政管理、专业服务等方式对项目运作方向和效果进行调节和控制，以达到维护政社关系平衡、推动社会服务机构高质量发展、促进社会治理专业化等目标的一种管理策略。W 市社工项目运作的个案也显示，在枢纽型社会组织参与治理的过程中，行政与专业的互促共生应当为首选。一方面，枢纽型社会组织以指标化的形式完成过程控制，能够消除实践中的诸多不确定性，一定程度上可以抑制行业内部的非专业行为或垄断等自利行为，让社会服务机构能够更好地专注到服务支持、孵化培育的专业角色以及保持专业自主性；另一方面，枢纽型社会组织运用专业价值、理念和技巧实现内容控制，能够限制组织行政属性恣意发展的空间，促使国家和社会承认并尊重组织的专业诉求，以此在项目运作和组织发展中获得更多的认同感和话语权。

从结构和行动层面分析，枢纽型社会组织的运作需要转换传统的“向上负责，向下管理”的思维定式，探寻“向上管理，向下负责”的行动路径，以获取“上”“下”的信任与认同。一方面，“向上管理”的实质是协作、配合与互相成就，是枢纽型社会组织为了实现自身、政府和社会服务机构合作效益最大化而有意识地配合“上级”共同工作的过程。在这个过程中，组织借助于公对公的“事本主义”支持来“培植”与政府主要领导之间私对私的“人本主义”性质的个人关系，将体制的硬核包裹于个人关系的柔性之网中①吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2007：31.。由此，枢纽型社会组织与政府建立相互依赖、长期信任而非管理与被管理的关系，借力而行以获得充分的授权和更大的发展空间，并以此为社会服务机构争取更多的资源。另一方面，“向下负责”则是枢纽型社会组织专业能力和工作方式的具化，即为了让组织、社会服务机构和社会服务行业获得更好的发展，有意识地带领和协助社会服务机构共同参与实践的过程。枢纽型社会组织通过提供专业实践平台、设计符合专业标准及特性的职责分工和精准把控专业效果等，让管理和服务产生绩效，最终体现到社会服务机构和行业的成长和发展中，并以此兑现承接政府职能的专业承诺。对此，作为同时具备行政属性与专业属性的枢纽型社会组织，首要前提是要提升自身协调和培育社会组织、提供社会服务的专业能力，加固“专业”之本体，同时还要在各项行政事务的交替中与各级行政单位建立良好的关系，在业务往来中实现专业渗透，强化“行政”之基础。整体而言，枢纽型社会组织参与的项目实践是在对行政和专业的双重调控中展开的，而“行政为基，专业为本”可以作为其内在逻辑的一个初步解释。

五、结 语

在专业导向明确的社会服务领域，行政性与专业性常被视作相互冲突、彼此否定的对立关系。在面对行政性与专业性问题时，部分学者基于二者关系对立的预设前提，提出了完全“去行政化”策略，试图追求一种专业的纯净，但在我国现有体制下，这种对立的思维恐难以生效。伴随项目制中枢纽型社会组织的进入，科层体制内所采用的强控制手段已发生转变，项目的权力支配以更为协调的方式介入，一种新的权力控制手段展现在我们面前。本文并不打算也没有对枢纽型社会组织产生的历史背景、制度环境以及发展动力作横向剖析，而是借助控制权理论的“委托方—管理方—代理方”分析框架，以运作枢纽——W 市社工联的应对策略为重点，将社会服务项目运作中多级间的互动呈现出来。本文具体考察了政府主导成立的枢纽型社会组织参与治理的应对策略和内在逻辑，阐明了其与政府内部层级间的项目制和政府直接向社会组织购买服务的项目制之间存在的差异。与科层内的行政组织不同，枢纽型社会组织本质上仍为社会组织，专业能力是决定其发展高度的根本，行政属性是影响其发展方向的关键，二者相辅相成、互促共生。通过对行政和专业的双重调控，枢纽型社会组织能够采取灵活的策略组合，不断影响和形塑政社互动的方向，间接地为社会服务机构争取讨价还价的空间，推进社会组织在创新中发展，整体呈现出“行政为基，专业为本”的内在逻辑。然而，我们也要看到，除了本文侧重分析的政府主导培育的枢纽型社会组织，诸多项目也采用了专业主导培育的枢纽组织传递模式，比如近年来部分乡镇街道培育的社区基金会项目、乡镇社工站项目，同时，一些企业主导或民办的枢纽型社会组织也不断在基层行政网络下开展项目。因此，行政与专业属性强弱不一的枢纽型社会组织，其参与治理的运作逻辑为何，以及不同类型枢纽型社会组织参与的项目制运作有何差异的研究尚未展开，这亦构成可进一步深化与拓展的研究方向。