我国住房反向抵押养老保险推行的制度困境与破解

杨 珊 曾 艳 西南交通大学公共管理学院

一、问题的提出

近年来，人口老龄化问题已成为全球所面临的共同挑战之一，我国也不例外。据第七次全国人口普查数据，我国60岁及以上老年人数量占总人口数量18.70%，我国老龄化程度已明显高于世界平均水平，社会养老问题不容忽视。针对日益严重的老龄化问题，西方各国相继推出了住房反向抵押制度，为解决老年人养老难题提供了一种兼具资金收入与居住权保留的创新手段。我国老年人住房自有率较高，我国拥有1套或1套以上房产的老年人占比超过72%（关芬娜，2022）。此外，《中国家庭金融调查报告（2012）》显示，我国住房自有率已高达89.68%；《中国统计年鉴2020》显示，我国一代户和二代户分别占比为49.50%和36.72%，且有学者预测二者比例还将进一步上升（姚爱萍、魏远欣，2022）。我国拥有完全独立产权房屋的老年人数量占比较大，为开展住房反向抵押养老保险提供了较为充分的现实条件。

2014年，原中国保监会《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定，住房反向抵押养老保险系结合住房抵押与终身养老年金保险而诞生的创新型商业养老保险业务，即老年人将其拥有完全产权的房屋抵押给保险公司后，仍继续拥有该房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处置权，并按约从保险公司处领取养老金直至身故；保险公司在老年人身故后获得抵押房产的处置权，处置所得将优先用于偿付养老保险相关费用。目前，我国住房反向抵押制度已实际应用于养老保险领域，自2014年起即正式启动住房反向抵押养老保险试点，并于2018年推广到全国。然而，该业务推行以来，仅幸福人寿保险股份有限公司与中国人民人寿保险股份有限公司两家机构获得销售资格。此外，截至2019年9月末，住房反向抵押养老保险期末有效保单仅129件，共计129户家庭191位老人参保。显然，我国住房反向抵押养老保险业务尚未取得显著成效。

究其原因，笔者认为，预期寿命的不确定性的、房屋价值的波动、宏观政策的变化和产权处置的成本等因素皆导致了保险公司开展住房反向抵押养老保险业务的高风险，同时传统的遗产观念、住房反向抵押养老保险金数额低于预期以及对住房反向抵押养老保险制度的不信任感进一步阻碍了老年人对该创新型养老保险业务的尝试（李伟群、陈婷，2021）。住房反向抵押养老保险制度作为一种以房养老的新颖方式，不仅应当被视为一种市场化运作的金融创新，还是多层次养老保险体系的有益组成部分，而缺少政策支持的完全市场化运作模式难以推动住房反向抵押养老保险的发展，为破解以房养老困局，应当探索政府激励与监管并重的住房反向抵押养老保险制度。本文通过探讨住房反向抵押养老保险基础法律制度以及发展困境，尝试提出优化政策环境和法律制度的建议，为我国住房反向抵押养老保险业务的发展提供法治保障。

二、住房反向抵押业务的制度基础

住房反向抵押业务是一项最早起源于西方的金融制度，指老年人就其完全独立产权之住房与保险公司、银行、信托等金融机构签订反向抵押合同，老年人对该抵押房屋保留终身使用权，金融机构需按约向老年人一次性或分期支付现金，方可在老年人死亡后获得房屋处分权，并就处分所得优先受偿（李智仁、潘秀菊，2010）。我国引入住房反向抵押制度以来，金融机构主体仅限于保险公司，然而该业务在推行过程中离不开住房产权制度、不动产抵押登记制度以及商业养老保险制度等多项基础法律制度（乔博娟，2021），下文将逐一展开分析。

（一）住房产权制度

住房产权即住房所有权人对其房屋享有占有、使用、收益和处分的权利。鉴于土地公有制的背景，我国住房所有者仅拥有住房产权，对住房之下的土地，业主交付土地使用权出让金仅获得土地使用权。由此，我国住房产权制度应包含房屋所有权和土地使用权两部分，业主就其房屋所有权享有永久期限，而土地使用权则根据用途不同而有所差异。本文所探讨住房系一般民用住宅建筑，其权属年限为70年。虽然住房所有者对房屋和土地享有不同的权限范围，但“房地的不可分性”使得通常情况下住房所有权人转让或抵押房屋所有权时，土地使用权也将一并随之转让或抵押。如我国《城市房地产管理法》第三十二条以及《民法典》第三百九十七条都规定了房地同时抵押的要求。此外，《城市房地产管理法》第四十八条还规定了住房所有权人可以就自己的房屋所有权和土地使用权设定抵押权，从立法上为我国开展住房反向抵押养老保险业务提供了制度基础。同时，《民法典》第二百四十条和第三百五十三条也进一步明确了所有权人对其不动产和土地使用权所享有的处分权利。据此，老年人可以对其房屋设定抵押权，并根据自身意愿选择是否将房屋进行反向抵押。

（二）不动产抵押登记制度

不动产抵押是指抵押人对其合法拥有的不动产以不转移占有的方式向抵押权人提供担保的行为。不动产抵押无需转移抵押财产，抵押人抵押不动产后仍享有对该抵押财产的占有、使用、收益和处分权，而抵押权人则在债务到期时就抵押财产享有优先受偿权。《民法典》第三百九十四条规定了抵押权的基本权利。《城市房地产管理法》第四十七条也进一步明确了房地产抵押的一般权利。上述规定为参与住房反向抵押养老保险的老年人以及保险公司提供了权利保障。结合《指导意见》的相关规定，老年人将房屋进行反向抵押后仍享有该抵押房屋占有、使用、收益和经抵押权人同意的处置权以及从保险公司处获取养老金的权利；而保险公司则可以在老年人身故后享有抵押房屋的处置权以及就抵押房屋处置所得优先受偿的权利。

此外，区别于普通抵押交付生效的方式，我国法律明确规定了不动产实行统一登记制度。《城市房地产管理法》第三十六条以及第六十二条都规定了房地产抵押应办理登记，即不动产物权变动采用登记生效主义；《民法典》第二百零九条明确将登记作为不动产物权变动的生效要件。不动产抵押登记制度有利于保障住房反向抵押业务的交易安全。一方面，对于保险公司来说，设立抵押权后，普通债权拥有了物权效力，由于物权效力优于债权，保险公司可以就抵押房屋处置所得优受偿，并且由于房地产抵押并不转移占有，办理抵押登记还有利于保险公司及时了解被抵押房产是否被查封、房屋所有权证是否系伪造等情况，避免保险公司利益损失。另一方面，对于老年人来说，办理抵押登记后，该房屋的基本情况，如住房面积、土地使用权期限等都将经过房地产管理部门确认，有利于减少日后可能发生的争议，从而保障老年人的合法权益。

（三）商业养老保险制度

商业养老保险是以被保险人的寿命和身体为保险标的、由商业保险公司提供养老金的长期人身保险，被保险人在缴纳保险费后就可以按照保险合同的约定从一定年龄开始领取养老金，以满足养老需求。我国“三支柱”养老保险体系中，第一支柱即政府承担的基本养老保险，第二支柱即企业年金和职业年金，第三支柱即个人商业养老保险，包括个人储蓄型养老保险和商业养老保险。在第三支柱中，相较于其他金融产品，商业养老保险具有安全稳健、长期领取、保证收益等独特优势，是我国第三支柱养老保险中不可或缺的重要组成部分，能够为老年人提供储蓄保障，有利于稳定老年人退休后的生活水平。我国《保险法》第九条将我国商业保险分为人身保险和财产保险两类，其中人身保险主要包括人寿保险、健康保险、意外伤害保险等，原中国保监会2007年发布的《保险公司养老保险业务管理办法》第六条规定，个人养老年金保险属于人寿保险的一种。从《指导意见》对住房反向抵押养老保险的内涵界定来看，其具有集住房抵押与终身养老年金一体的性质，即属于个人养老年金保险。此外，《保险公司养老保险业务管理办法》第十五条以及2017年国务院办公厅发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》中都提到了保险公司应积极推进养老保险创新，并鼓励保险公司开发新型商业养老保险产品。上述规定为保险公司开展住房反向抵押养老保险业务提供了制度基础。

通过对住房产权制度、不动产抵押登记制度、商业养老保险制度进行梳理可以看出，我国住房反向抵押业务涉及多项法律制度，在业务运行中涉及房地产交易、抵押登记、商业保险合同等多重法律关系，具有较为复杂的法律属性。然而我国住房反向抵押养老保险的发展尚处于初级阶段，相关制度的适用仍存在较多困境，下文将从住房反向抵押养老保险视角进一步分析该保险产品推行所面临的法律问题。

三、我国住房反向抵押养老保险推行的制度困境

（一）与基础法律制度不匹配

建设用地使用权续期方式与缴费标准不明增加了保险业务交易成本。如上所述，我国住房产权制度包括房屋所有权和土地使用权两部分，前者属于永久性的物权，而后者则有期限限制。虽然《民法典》第三百五十九条规定住宅建设用地使用权期限届满后自动续期，但对如何续期、续期费用标准等均未作详细规定。在住房反向抵押业务中，土地使用权期限届满后，是否续期、怎样续期以及续期费用由老年人还是保险公司补缴均未明确。土地产权的归属不明可能影响抵押房屋的评估金额，加重老年人与保险公司的顾虑，不利于住房反向抵押项目的开展。此外，从《指导意见》来看，可抵押的房屋需具备“完全产权”，也就是说“非完全产权”的房屋无法参与住房反向抵押养老保险。相对于城镇老年居民而言，农村老年居民以房养老的需求可能更为迫切，然而农村宅基地房屋属于“非完全产权”，原则上不能设定反向抵押（陈广华、徐超，2020）。虽然2016年我国推出了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》（以下简称《暂行办法》），解除了宅基地使用权的抵押限制，但该文件仅为暂行办法，不具有长期性，且实践中尚未出现较为成功的农村住房抵押案例，缺乏实践数据。总体来说，农村住房要实现流转与处置仍面临较大障碍，由此，农村老年人参与住房反向抵押养老保险的权利仍受到极大限制（范李瑛，2016）。

法律禁止流押条款限制了保险业务发展。为维护抵押人的合法权益，避免抵押权人为取得担保物的所有权乘人之危或采取胁迫等手段违背抵押人的意愿签订抵押合同，我国法律规定了禁止流押条款。流押条款是指抵押权人和抵押人事先约定，如债务清偿期届满仍未清偿，抵押物的所有权将由抵押人移转至抵押权人的制度（王利明，2005）。《指导意见》中规定的担保法律关系系老年人以不转移占有的方式将房屋抵押给保险公司，保险公司按约向老年人支付养老金，并在老年人身故后获得抵押房屋的处置权。从形式上来看，住房反向抵押制度与流押条款非常相似，且取得抵押房屋所有权也可能是房屋处置的方式之一，而《指导意见》中并未对这一处置方式有所澄清。由此，保险公司的处置权很有可能触及禁止流押条款的禁区。

保险公司面临超业务范围经营嫌疑之争议。从我国《保险法》对保险所作定义进行理解，保险指投保人按约向保险人缴纳保险费后，保险人需向投保人支付保险金的商业保险行为。然而，从住房反向抵押养老保险的运作过程来看，老年人与保险公司签订住房反向抵押养老保险合同后并未向保险公司支付保险费，老年人只需将其住房抵押给保险公司即可直接从保险公司处领取养老年金。可见该项业务与我国《保险法》对商业保险业务的规定有所出入，故有学者提出住房反向抵押业务实际上更像是一项限定在抵押房产授信额度范围之内的无固定抵押期限要求的贷款业务（李文中，2019），而并非商业保险实务中常见的人寿保险业务。从这个角度出发，住房反向抵押养老保险与目前我国《保险法》中保险的定义规定不符，不属于《保险法》所调整与保护的对象。也有学者辩称，我国法律并未明确禁止寿险业务中的信用交易方式，按照《指导意见》的相关规定，保险公司可以在参保老年人身故后依法就其抵押房产处置所得优先受偿，用以支付养老保险相关费用。尽管《指导意见》没有就“养老保险相关费用”问题展开进一步的阐释与说明，但从常理来看，应当包括投保人应缴保险费。由此，投保人虽然在订立保险合同时没有向保险公司缴纳保险费，但通过将其住房抵押给保险公司作为“应缴保险费”的信用担保，也就是说投保人的保费是通过担保财产的方式予以缴纳的。从这个角度来看，住房反向抵押养老保险仍然符合保险的定义，可以消除保险公司超业务范围经营的嫌疑。

（二）老年人合法权益缺乏必要保障

房屋价值评估缺乏公平合理的制度保障。《指导意见》中仅原则性地规定了“在房产评估方面秉持公平公正原则”，以保障老年人的合法权益。然而实践中缺乏可操作性强的具体评估规则，保险公司的盈利追求使得其评估抵押房屋时，可能存在压价行为，给予老年人低于预期的市场价格。此外，有关保险公司无追索权规定，可能进一步加剧房屋价值评估的不稳定性。我国《保险法》第三十八条规定保险人不得以诉讼方式向投保人追偿人寿保险的保险费。如上文所述，住房反向抵押养老保险属于人寿保险的范畴，由于保费不得诉讼追偿，如果老年人中途退保或者死亡后，本人或者其继承人不配合保险公司行使登记、拍卖或变卖等处置行为，保险公司将无法以诉讼方式向投保人追偿，即使保险公司顺利取得抵押房产的处置权并将其拍卖变现，但无形中也增加了保险公司的沟通成本和诉讼风险。并且，如果抵押房产处置所得低于保险公司已支付的养老金，保险公司也不能再以诉讼方式寻求救济，这种利益风险很有可能使保险公司在对老年人抵押房产进行评估时更为苛刻，导致其给予老年人较低的养老金数额，甚至在保险合同中加入更为严苛的条款，从而妨碍老年人对其抵押房产的合法使用权，损害老年人的合法权益。

老年人赎回房屋及自主变更继承人等自我处分权受限。《指导意见》明确了保险公司开展住房反向抵押业务应当规定不短于30日的犹豫期以保障老年人的知情权，犹豫期内老年人可通过多种途径了解该保险产品，如不符其期待，可在期限内解除合同，但对老年人的赎回权、自主变更继承人等权利尚未涉及。现行的住房反向抵押养老保险合同将老年人身故作为继承人赎回房屋的前提条件，其条款中所倡导的保障继承人优先赎回权，亦即继承人可在被保险人身故后、保险公司处分房屋前，偿还保险公司相关费用并支付赔偿金以赎回保险公司对抵押房屋的权益。然而，这也意味着否定了老年人提前赎回房屋的权利。并且，即使是其继承人赎回房屋仍需承担赔偿金的条款设置，意味着赎回抵押房屋这一处分行为的性质即违约，极大地限制了老年人对其住房处分权的灵活性。实践中，还存在老年人与保险公司签订住房反向抵押养老保险合同后未经保险公司同意而委托律师另立代书遗嘱的情况。从检索到的上海有关法院关于住房反向抵押养老保险的两则案例［（2019）沪01 民终1269 号民事判决书、（2019）沪0115民初68327号民事判决书］来看，法院对此所采取的观点是当事人受依法成立合同的约束，必须严格遵守合同约定履行义务，不得随意更改或者解除合同，从而判定当事人先行签订的住房反向抵押养老保险合同合法有效，而投保人在未解除保险合同或未经过保险公司同意的情况下私自另立代书遗嘱的行为无效，该反向抵押房产应按照保险合同的约定进行处置。结合案例可以看出，老年人将住房进行反向抵押后，如未经保险公司同意对房屋进行处分，该行为无效，这无疑未能考虑到老年人自主变更继承人的权利。老年人未经保险公司同意变更继承人即视为违约，同样约束了老年人处分抵押房产的权利。而受传统遗产观念、制度信任不足等因素影响，老年人本就对住房反向抵押这一业务有所顾虑，如果在业务过程中还无法充分保障其对抵押房屋的处分权利，老年人的参保意愿将进一步降低。

30 日犹豫期并未充分保障老年人的知情权。老年人囿于其认知能力弱化，难以在30 日内充分认识到住房反向抵押养老保险合同的复杂性。老年人参保前咨询相关信息时，可能面临保险公司信息披露不充分不及时等问题。如美国麦卡锡诉普罗维登公司案中，老年人的诉求即金融机构未能披露住房反向抵押贷款协议中的高额成本，有欺诈、误导嫌疑等（程威，2023）；参保过程中，老年人难以及时知悉保险公司风险承担能力的变化，而一旦受房价波动、利率调整等因素影响，保险机构可能难以按时向老年人支付养老金；保险业务因老年人身亡或双方违约等事项而终结时，保险公司处置抵押房屋时有概率联合拍卖机构压低价格，损害老年人继承者的合法知情权。实践中还屡屡发生以房养老欺诈骗局，始终得不到有效监管。2022年8月24 日，最高人民法院发布《人民法院重点打击六类养老诈骗犯罪典型案例》，揭露养老诈骗套路，帮助老年人提高防骗意识。其中，李晓雷诈骗案是假借代办“养老保险”名义侵害老年人合法权益的典型案例，最高人民法院指出该类诈骗犯罪主要表现为冒充银行、保险机构工作人员代办“养老保险”以骗取老年人的保险费、好处费等。结合该类诈骗案件来看，在办理住房反向抵押养老保险的业务过程中，可能出现不法分子冒充相关机构人员骗取老年人好处费的情况。而假借住房反向抵押养老保险名义实为实施房屋买卖的现象也层出不穷，不法分子利用住房反向抵押养老保险的复杂性，误导老年人签订名为“养老保险”实为“房屋买卖”的合同，并在诱骗老年人签订“反向抵押合同”后，通过公证机构将该抵押房产合同确认为买卖房屋授权书。在老年人不知情的情况下将本应用作反向抵押的房屋直接买卖，严重损害了老年人的知情权。住房反向抵押养老保险制度亟待相关监管机构介入，进一步打击以房养老新型骗局。

（三）保险公司市场准入制度门槛过高

《指导意见》对保险公司进入住房反向抵押市场规定了较为严格的准入条件，从开业时间、注册资本、偿付能力、精算技术、专业人员以及管理能力等方面提出了较高要求。例如，相对于一般保险公司要求最低注册资本2 亿元，申请住房反向抵押养老保险试点资格的保险公司注册资本则不得少于20亿元，极大地保证了保险公司在面临风险时的防范与控制能力，有利于提供稳定的现金流，保障老年人如期领取养老金。但严苛的准入门槛同时也影响了保险公司参与住房反向抵押养老保险业务的积极性。住房反向抵押养老保险开展试点以来，国内仅两家保险公司得以进入住房反向抵押市场，可见当前我国住房反向抵押养老保险的市场准入门槛较高，大部分保险公司还没有资格进入相应市场。

（四）保险风险担保与激励机制不健全

作为一项新型商业养老保险，我国住房反向抵押制度缺乏有效的风险担保与激励机制。从发达国家的经验来看，政府在住房反向抵押业务中扮演了举足轻重的角色，为抵押人和抵押权人提供了风险担保。比如美国的HECM 模式中，政府为反向抵押贷款双方提供了保险保障，联邦住房管理局（FHA）通过互助抵押贷款保险（MMI）基金提供保险，该基金保护借款人和贷款人免受交叉风险，即贷款余额超过房屋价值的风险（Moulton 等，2015）。在HECM 模式下，对于抵押人来说，如果抵押权人面临资金周转困难或者破产等导致抵押人无法领取养老金时，政府将使用该保险基金为其发放，以保障抵押人的合法权益；与之相对的，对于抵押权人来说，如果房屋价值低于抵押权人所支付的养老金额，政府将在一定范围内予以补足，从而减少贷款机构的利益损失。除了政府担保以外，美国还通过征收遗产税的方式倒逼老年人积极参与住房反向抵押贷款，老年人为了避免其房屋被征收遗产税，更乐意把房产进行反向抵押投资以获取收益。在税收方面，美国还规定了免税措施等优惠政策，极大地提高了老年人参与住房反向抵押贷款的积极性。例如，美国有关房地产交易税法中规定了免税措施：年满55周岁的老年人参与住房反向抵押贷款转让房屋所得收益可以享受部分免税。我国住房反向抵押养老保险的实践还处于初级阶段，相关的风险担保制度和利益保障机制都不够健全。

四、完善我国住房反向抵押制度的建议

（一）完善基础法律制度，扫除发展障碍

明确建设用地使用权续期与缴费标准。一方面，从法律层面明确规定建设用地使用权70年期满后的自动续期方式与缴费标准。关于续期方式，学界有部分观点认为应当适用有偿续期，如果建设用地使用权续期采取无偿方式，则土地使用权相当于没有设定权利期限，与目前的土地产权制度不符；而反对观点则认为，应当适用无偿续期，通常情况下申请续期才需要缴费，也就是说申请人为延续其建设用地使用权自愿付出相应对价，而现有法律明确规定了建设用地使用权属于自动续期，故应当解释为无偿续期。对此，从促进住房反向抵押养老保险的角度来说，笔者倾向于建设用地使用权续期应当采取无偿方式，从而免除老年人与保险公司对土地产权归属问题的顾虑，以增加双方的参保动力。另一方面，在续期制度尚未明确时，老年人与保险公司也可以通过合同方式约定缴费主体。而对于农村宅基地房屋的反向抵押限制，可以尝试在《暂行办法》的基础上出台正式办法或条例，以免除老年人与保险公司对农村宅基地房屋进行反向抵押的顾虑，明确农村住房反向抵押的合法性与正当性。

规定特殊“流押”条款。住房反向抵押养老保险系经国家认可的老年人养老保险制度的一种补充形式，其目的是缓解社会养老压力，满足老年人养老需求，使老年人可以根据自身情况自愿选择是否参与住房反向抵押。为保障住房反向抵押制度的正当性，可以采取“但书”或者司法解释的形式补充规定住房反向抵押领域内的流押行为有效。

完善《保险法》中保险定义，破解保险公司超业务范围经营之嫌疑。如前所述，一部分学者从法律所界定之保险定义出发，质疑住房反向抵押业务是否属于《保险法》调整范围，另一部分学者则从信用担保角度合理化住房反向抵押保险业务。在该争议中，笔者认为只是角度不同所带来的观点差异，当然可能也与我国《保险法》对保险定义的规定还不完善有关，对此，可以在相关司法解释中对于投保人应缴保费的形式加以补充说明，比如明确保费可以表现为现金、担保财产等多种形式，由此，住房反向抵押业务中的住房即担保财产则为投保人所应缴之保费，从而破解保险公司超业务范围经营之嫌疑。

（二）加强监管，保护老年投保人合法权益

完善房屋价值评估制度。首先，在住房反向抵押养老保险发展初期，可以考虑由政府出资设立专门的房地产评估机构，以保障房屋价值评估的公平合理，有效消除老年人与保险公司的顾虑。其次，当住房反向抵押市场逐渐趋于成熟时，可以逐步由市场上的房地产评估机构加以取代，但要严格规定房地产评估机构的资质要求，只有满足评估资质的中介机构方得以进入住房反向抵押市场。最后，应当不断完善评估标准以及评估流程等环节，并及时公开相应的评估信息，以保证老年人和保险公司的利益平衡。

保障老年投保人的赎回权以及自主变更继承人的权利。从住房反向抵押养老保险的内涵来看，老年人将房屋抵押后仍拥有房屋的所有权，据此，老年人理应享有赎回权以及自主变更继承人的权利。实践中将老年人行使赎回权以及另立遗嘱变更继承人的行为认定为无效处分的做法，可能会打击老年人的参保积极性，不利于住房反向抵押制度的推广。对于老年人赎回房屋以及变更继承人的行为定性，应避免“一刀切”，只有在可能切实损害到保险公司利益的情况下才应视为违约行为，老年人才需要支付保险公司违约金。在未来的相关法律法规中，应当充分保障老年人的赎回权以及自主变更继承人的权利，可以根据实际情况设定不同标准的赎回权范畴。比如，对于保险期限长的保险合同可以适当限制老年人的赎回权；而对于保险期限短的保险合同，则可以取消其赎回权限制。在不影响保险公司权利行使的情况下，老年人可以自主变更继承人，只需在事后30 日内通知保险公司，无需保险公司同意。如保险公司认为老年人变更继承人的行为可能给其处分抵押房屋带来消极影响，可提起诉讼并进行初步举证；如变更后继承人的财产能力不足以支撑抵押房屋的完整性或者征信极差不足以使保险公司信任其会配合房屋拍卖等手续办理，法院可在综合考量保险公司举证材料以及实际情况后，判断老年人变更继承人的行为是否达到构成违约的程度。

针对以房养老骗局，监管部门应当对保险机构、商业银行以及房地产等相关行业规定更为严格的信息披露制度，禁止保险机构以欺诈方式搭售理财产品，进一步保障老年人的知情权。比如，英国于1974年推出的《消费者信贷法案》规定了贷款人信息披露、贷款安全保障措施等事项，有效遏制了住房反向抵押贷款中的欺诈行为（Bisping，2012）。在业务咨询方面，可以尝试指定专门的反向抵押咨询机构为老年人提供咨询服务，该机构需以简单易懂的方式告知保险产品的相关信息，便于老年人有效理解住房反向抵押养老保险业务，防止老年人遭受欺骗。在业务监管方面，发达国家为住房反向抵押业务设立了专门的监管机构，如美国的金融行为消费者权益保护局、英国的金融行为消费者监管局等。我国当前主要由国家金融监督管理总局及其派出机构负责住房反向抵押养老保险的监管工作。随着住房反向抵押养老保险的深入推进，在条件允许的情况下，可以考虑在各地金监总局派出机构内部设立专门的反向抵押监管部门，由该部门对住房反向抵押业务过程中所涉及的环节进行统一监管，从而进一步整合监管资源。该部门应加强对保险公司、商业银行等相关行业的监督管理，并与房地产主管部门形成协同监管，做到“事前、事中、事后”全过程覆盖。就目前国家金融监督管理总局内设的各职能部门来看，可在住房反向抵押养老保险业务启动环节设置强制咨询程序，降低老年人事前认知风险。即老年人需向金融消费者权益保护部门提出咨询后，方能与保险机构签订住房反向抵押养老保险合同。在合同执行过程中，偿付能力监管部门需要定期对保险公司风险承担能力进行评估，一旦发现保险公司不足以胜任该业务的运作，应及时向老年人揭露，便于老年人与保险公司进行沟通以提前实现自我救济。在老年人身亡或者因保险双方或一方违约等触发合同终止后，人身保险监管部门需要对保险公司拍卖房屋的价格进行评估，以审核其是否有联合拍卖机构压价等不良行为，对存在上述压价等行为者责令其重新拍卖或由该监管机构直接进行委托拍卖；打击非法金融活动部门应针对相关保险公司欺诈行为追究相关责任人员的法律责任，严厉打击以房养老欺诈型犯罪。

（三）建设公平合理的市场竞争制度

一方面，为了让更多的保险公司得以参与住房反向抵押养老保险业务，应当对申请试点的保险公司逐步放宽资质条件。以最低注册资本为例，国内拥有20亿元以上注册资本的保险公司数量较少，可以考虑适当降低注册资本的准入门槛，并在试点的推进中逐步下调至仅符合一般保险公司最低注册资本即达到入市条件。

另一方面，可以借鉴国外多元化的住房反向抵押模式，在保留当前住房反向抵押养老保险模式下，尝试将商业银行纳入主体范畴，进一步降低住房反向抵押市场的准入门槛，扩大适格的经营主体范围，建立政府引导、保险公司和商业银行等多种金融机构广泛参与的住房反向抵押业务体系（范卫红、倪水锋，2019）。正如上文所述，我国住房反向抵押养老保险属于一种创新型金融产品，其运作过程涉及保险、银行、房地产等多个行业，针对其所具有的特殊性与复杂性，尝试扩大业务主体，将商业银行也纳入适格的主体范畴（王者洁，2020），有利于引入商业银行成熟的贷款业务经验，结合保险公司风险评估与控制等专业经验，为住房反向抵押养老保险市场注入新鲜活力。

（四）构建鼓励住房反向抵押养老保险业务的法律环境

如上所述，目前我国住房反向抵押业务的普及率不高，具有业务资质的保险机构不多且参保的老年人数量也非常有限。实践中，美国的住房反向抵押业务较为成熟，取得了比较显著的成效。我国可以适当借鉴美国经验，加大政府对住房反向抵押养老保险的介入力度，为反向抵押当事人提供风险担保。比如，政府可以设立类似于美国MMI基金这样专门的住房反向抵押养老保险风险基金，一方面可以有效保障老年人的合法权益，提高老年人参与住房反向抵押养老保险的积极性；另一方面又能够为保险公司提供有效的救济途径，降低保险公司开展住房反向抵押业务的风险，从而减少保险公司评估抵押房产时的顾虑，使保险公司能够更为客观公正地给出符合老年人预期的养老金。

此外，在推行住房反向抵押业务的过程中，我国也可以适当增设税收优惠等正向激励机制，鼓励老年人积极参与住房反向抵押养老保险。如老年人所领取的养老金本质上系作用于养老目的者，可免征个人所得税；保险公司就抵押房屋处置所得优先受偿后如仍有剩余处置款，该部分归还老年人的继承人时减征或免征税费等。考虑到保险公司是以营利为目的的商业机构，不能要求其像社会保险一样以公共福利为宗旨，因此，不仅要增强老年人的参保动力，还需要提高保险公司的积极性。《保险公司养老保险业务管理办法》第三十五条明确规定，经营养老保险业务的保险公司有权按照相关政策享受税收优惠。据此，在进一步试点中可以考虑对保险公司开展住房反向抵押业务的收益所得实行减税政策。目前，我国保险公司业务主要纳税税种包括所得税、增值税等，针对参与了住房反向抵押养老保险业务的保险公司，未来可在普通征税标准的基础上降低其该业务的所得税及增值税，并且，鉴于住房反向抵押养老保险的特殊性，保险公司处置抵押房屋时产生的房地产交易税也可进行适当减免，以提高保险公司的积极性，从而促进住房反向抵押业务顺利推行。

五、结语

目前，我国老龄化程度不断加深，带来了越来越沉重的社会养老负担。推行住房反向抵押养老保险这一新型商业养老保险，有助于缓解我国日益严重的社会养老压力。然而，从试点情况来看，当前住房反向抵押养老保险的效果并不理想，试点规模十分有限。现有的住房反向抵押制度仍面临诸多困境，严重制约了住房反向抵押业务的发展。笔者认为，完善住房反向抵押制度，有利于我国住房反向抵押养老保险的顺利推行。本文主要从住房反向抵押制度与基础法律制度不匹配、老年人合法权益缺乏必要保障、保险公司市场准入制度门槛过高、风险担保与激励机制不健全四个方面进行论述，提出完善房屋产权、担保、商业保险等基础法律制度，加强监管保护老年投保人合法权益，建设公平合理的市场竞争制度以及构建鼓励住房反向抵押养老业务的法律环境等建议，以期为我国住房反向抵押养老保险的顺利推行保驾护航。