我国耕地安全治理困境及其破解策略

张亨明 尹小贝 傅之琦

全面建成小康社会后，保障农民收入持续增长仍面临一系列困难和挑战[1]。 国民生计之重是粮食，我国作为农业大国，粮食一向是重要的战略储备物资，其安全问题至关重要。 虽然目前我国粮食安全形势总体向好，实现了谷物基本自给、口粮绝对安全，但长期来看还存在一定不足。耕地资源是影响粮食产量的重要因素，对于粮食安全具有重要的意义。 考虑到耕地数量减少、质量下降、生态保护不力等现实问题，保障耕地安全已成为保障我国粮食安全、实现农业可持续发展的关键举措。

中华人民共和国成立以来，耕地保护政策的演变经历了五个阶段：耕地保护意识觉醒—耕地保护起步—耕地数量保护政策探索和发展—耕地数量和质量保护并重—耕地数量质量生态“三位一体”保护[2]。目前我国耕地面积已接近18 亿亩耕地红线，且耕地质量总体偏低，耕地生态环境问题日益凸显。 在此背景下，2023年12 月召开的中央农村工作会议提出，要“加强耕地保护和建设，健全耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护制度体系”。在新发展格局中探索保障耕地安全的有效路径，对于确保粮食安全、经济持续发展、社会长期稳定具有重要意义。

一、我国耕地保护取得的成就和经验

我国是世界人口大国，也是粮食需求大国，耕地安全始终是国家关注的重点[3]。随着我国农业现代化的推进，耕地安全受到高度重视，我国就耕地保护出台了一系列政策措施，耕地保护取得了一定成就。

（一）耕地保有量目标完成

政策措施的落实是耕地保有量目标完成的保障，中央以保有耕地数量红线为基点，多次出台文件强调加强耕地保护。2006 年，“十一五”规划首次提出18 亿亩耕地保有量的约束性指标，此后，2008 年国务院印发的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》，全国人民代表大会常务委员会多次修订的《中华人民共和国土地管理法》，2022 年的中央“一号文件”，均强调严守18 亿亩耕地红线，为耕地保有量目标的完成提供了强有力的法律保障和政策支持[4]。2012—2020 年，我国耕地面积虽由20.27 亿亩减少至19.115 亿亩，但仍完成了“2020 年全国耕地保有量目标为18.65 亿亩”的任务。2020—2022年，耕地面积连续两年实现净增加。 2021年较上年增加约120 万亩，2022年较上年增加约130 万亩（见图1）。

图1 2012—2022 年我国耕地面积、粮食总产量、粮食播种面积变化

耕地是粮食生产的物质基础，若耕地数量足够，就可充分利用现代农业科技和优质农作物种子，提升耕地生产效益，从而提高粮食产量、保障粮食安全。国家统计局公布的数据显示，粮食播种面积2017—2019 年有所减少，粮食总产量2016 年和2018 年略有降低。2012—2022年我国粮食播种面积和粮食总产量整体呈上升趋势，粮食播种面积由17.156 亿亩增至17.75亿亩，增长3.5%；粮食总产量由6 122.3 亿公斤增至6 865.35 亿公斤，增长12.14%（见图1）。耕地保有量目标的完成为粮食产量持续保持在6 500 亿公斤以上提供了重要保障。

（二）耕地质量有所提升

2020 年12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“保耕地，不仅要保数量，还要提质量。 ”[5]耕地质量是指在限定的条件与管理水平内，其作物生产成效的总体水平。在严格执行耕地保护制度的过程中，提升耕地质量成为耕地保护深化的方向与重点。耕地质量一共划分为十个等级，从一至十降序排列。《2019 年全国耕地质量等级情况公报》显示，目前我国耕地质量平均等级为4.76 等，较2014 年提升了0.35 个等级。 评价为一至三等、四至六等、七至十等的耕地面积占比分别由2014 年的27.3%、44.8%和27.9%变为2019 年的31.24%、46.81%和21.95%。

高标准农田建设可改善耕地质量、提高粮食产量、减少化肥和农药施用量，实现耕地高效利用。 国家高度重视高标准农田建设，2021年，我国新建成1.06 亿亩高标准农田，累计建成9 亿多亩高标准农田；2022 年，我国累计建成10 亿亩高标准农田；2023 年，我国致力于新建0.45 亿亩高标准农田，第一季度已建成0.194亿亩。 同时，农业生产要素的广泛投入致使碳排放增加和农业面源污染恶化[6]，我国已实现农药、农用薄膜和农用化肥施用量零增长行动目标。 2020 年，我国农药使用量降至13.13 亿公斤，农用薄膜使用量降至23.89 亿公斤。农用化肥施用量由2015 年的602.26 亿公斤降至2022 年的507.92 亿公斤，下降15.7%；化肥成交额由2012 年的124.44 亿元减少至2021 年的32.35 亿元，下降74%（见图2）。

图2 2012—2022 年我国农用化肥施用量、化肥成交额变化情况

（三）耕地生态保护成效显著

耕地不仅具有粮食生产等功能，而且具有调节大气、水文等生态功能。在耕地建设保护方面，数量不减少是根本，质量不断提高是关键，生态逐步向好是支撑[7]。加入世界贸易组织后，我国城镇化和工业化快速发展，耕地“占优补劣”现象频发，耕地资源愈发紧缺，生态环境遭受破坏[8]。

为改善生态环境，努力提升耕地的生态价值，我国出台了一系列配套措施，筑牢了农业生产基础、强化了农田防护能力、促进了农田生态发展，为我国耕地生态功能进一步发挥作用奠定了基础[9]。一方面，对黑土地进行保护。2020年，农业农村部、财政部联合印发《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025 年）》。2021年，东北黑土地保护性耕作行动实施面积超过0.72 亿亩。2022 年，实施面积达到0.83亿亩，超额完成0.03 亿亩任务面积。预计2023 年底，实施面积将超过0.9 亿亩。另一方面，耕地生态建设离不开对水资源的保护。2012—2021年，我国有效灌溉面积呈现上升趋势，由9.37亿亩增至10.44 亿亩，增长率达11.4%；农业用水总量呈现下降趋势，由2013 年的3 921.5 亿立方米降至2021 年的3 644.3 亿立方米，下降7.1%（见图3，下页）。取得这一成果得益于我国农业科技进步和耕地灌溉技术的逐步成熟。农业科技进步贡献率超过60%，有助于维护耕地生态系统。

图3 2012—2021 年农业用水总量和有效灌溉面积变化趋势

（四）耕地保护政策逐步完善

2020 年12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，“耕地是粮食生产的命根子。早在2013 年，我就讲过要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守18 亿亩耕地红线。 ”[5]耕地保护要做到两手抓，不仅需要国家的政策支持和重视，而且需要强化国民的保护意识。

一方面，国家重视耕地资源配置和管理。1949 年至今，我国耕地保护的政策法规经历了不同阶段的变迁，形成了具有中国特色的耕地保护政策体系。1987 年，我国第一部关于土地资源管理的法律——《中华人民共和国土地管理法》施行，自此土地管理工作趋于法治化。从2012年我国提出耕地数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的耕地保护体系，到2021年印发《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》，再到2022 年颁布施行《中华人民共和国黑土地保护法》，耕地保护政策不断优化[10]。与此同时，“田长制”在全国得到有效推行，网格化监管做到分级联管，充分调动了国民保护耕地的积极性，耕地保护工作实现了由国家层次向个体层次的传递[11]。

另一方面，我国农业基础设施投入逐步增加，耕地基础设施不断完善。2012—2021 年，我国水库数整体呈上升趋势，由89 220 座增至97 036 座，农业生产效率得以提高。同时，除2013 年水土流失治理面积有所减少外，其余年份除涝面积和水土流失治理面积均不断增加，除涝面积由3.28 亿亩增至3.69 亿亩，水土流失治理面积由16.78 亿亩增至22.43 亿亩（见图4），这有利于保护和增加耕地面积。

图4 2012—2021 年我国水库数、除涝面积、水土流失治理面积变化

二、保障我国耕地安全需破解的治理困境

保障耕地安全的关键在于理清耕地“数量、质量、生态”三位一体的互动关系。 保证施行“土地永续利用”“粮食长期安全”“可持续发展”目标的有序衔接，促进粮食综合生产能力的提高，推动农业结构的优化。 尽管目前我国耕地保有量目标完成、耕地质量有所提升、耕地生态保护成效显著、耕地保护政策逐步完善，但我国耕地安全仍存在一些阻碍其发展的风险、压力和需要防范的潜在冲击点[12]。

（一）耕地供求矛盾突出，后备资源不足

据统计，我国拥有14 亿以上的人口，每日需消耗约7 亿公斤粮食、0.98 亿公斤油，19.2亿公斤蔬菜和2.3 亿公斤肉类。 第三次全国国土调查数据显示，我国人均耕地面积1.36 亩，仅为世界平均水平的40%，耕地供给存在较大缺口，且现有耕地中约有0.8 亿亩是需逐步退出的不稳定利用耕地。这主要是因为用地扩张挤占了优质耕地，补充耕地多为低产田[13]。耕地后备资源是维持耕地数量稳定的支撑，我国耕地后备资源严重短缺，后备资源总面积0.802 9亿亩，其中0.472 2 亿亩短期内不适宜开发利用，集中连片、适宜利用的仅940 万亩。

一方面，在城镇化的推进过程中，耕地与建设用地的结构性矛盾突出，城镇扩张占用耕地的现象屡见不鲜。我国每年因建设占用损失的耕地面积高达220 万～280 万亩，建设占用过程中造成周边优质耕地流失[14]。2022 年，国家自然资源督察机构开展耕地保护监察，发现67个违法违规重大典型问题，这些行为冲击了耕地红线。 对于占用耕地现象，我国明确提出“占一补一”，但补充的新增耕地并未达到同等同质同级[15]，耕地减少的趋势尚未得到有效遏制。深层次的原因在于，地方政府在“粮食安全和当地经济发展联系不大”思想主导下，建设扩张占用高质量耕地。另一方面，退耕还林、退耕还草、退耕还湿并不适用于“占一补一”政策。第三次国土调查数据显示，2009—2019 年全国有2.29 亿亩耕地转化为不可逆转的其他地类。2021 年我国退耕还林、退耕还草分别完成571.2万亩和35.85 万亩。退耕还林还草工程实施至今已有20 多年的时间，累计安排退耕还林还草的面积达到2.13 亿亩，虽在生态修复和保护方面取得了显著成效，但在退耕还林还草空间不足等方面也面临着一定挑战。

（二）耕地质量下降，综合生产能力不足

农田质量是确保粮食安全的基础，高质量的农田则是促进农业高质量发展的基础。只有拥有优质的农田，才能更好地保障粮食供给和提高农产品的产量和品质，确保人民群众的口粮安全。目前我国离农业高质量高标准生产的目标仍有不小差距，主要是因为耕地质量总体偏低，综合生产能力逐步退化。数据显示，我国优质耕地占比不到三分之一，高标准农田的规模仅占到全国耕地总量的一半左右。同时，我国也面临着数量众多的退化耕地、盐碱耕地和酸化耕地等困境。据统计，当前我国的耕地中，约有40%的面积属于退化耕地，盐碱耕地面积已高达1.14 亿亩，另外还有14%的耕地面临着严重的酸化困境。这一系列数据表明我国耕地安全面临严峻的形势，耕地安全缺乏稳定保障，耕地质量下降，导致粮食增产动力衰退。因此，如何强化耕地增产动力，缓解人地矛盾，是当前亟待解决的问题[16]。

我国耕地质量低下的原因主要包括：首先，重金属是破坏耕地质量的主要污染物。 《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤点位超标率高达16.1%，这一数据比20 世纪80 年代农田污染率约5%的水平高出不少。 其次，化肥农药的大量使用导致耕地退化加重。1978—2022 年，我国粮食总产量由3 047.7 亿公斤增至6 865.3 亿公斤，实现了总产量翻番。然而，化肥使用总量由88.4 亿公斤增至507.9 亿公斤，增加了近5 倍，亩均化肥使用量为世界平均水平的3 倍、发达国家的2 倍。 化肥和农药的大量使用造成地力退化，耕地的产量贡献率降低，较欧美发达国家低10～20 个百分点。 最后，近20年我国耕地重心向西北方向转移[17]，所迁地区水资源匮乏、年降水量少、积温适宜性下降，耕地综合生产能力持续降低，耕地空间适宜性下降2.6%。第三次全国国土调查数据显示，光热条件较好的南方地区耕地面积减少1.42 亿亩，较差的北方地区耕地面积增加0.29 亿亩。 在耕地重心转移过程中，伴随着耕地长期高强度利用，耕作层遭到破坏，耕地持续生产能力受到限制。

（三）耕地生态保护任务艰巨，自然灾害现象频发

耕地生态保护不力导致耕地退化、农田生态系统功能紊乱、人类生存安全遭受威胁等一系列问题。 《“十四五”全国农业绿色发展规划》指出，目前我国农业绿色发展还面临不少挑战，如国民对于生态环境重要性的认识不足、发展农业生产与保护生态环境对立的问题仍然存在等。良好的生态环境有利于提高耕地收益和多元经济效益，而恶劣的生态环境则会造成反面效果，其给农业生产带来的损失较大。

洪涝、干旱、低温冷冻、地震等自然灾害的发生，会对耕地的土壤结构和生物多样性等造成影响，破坏耕地的生态系统平衡和稳定，进而影响到耕地生态环境功能的发挥。 同时，自然灾害使得耕地面积受损或不适宜耕作，影响国家粮食安全和农户收益，加剧耕地风险。例如，干旱或洪涝等自然灾害影响耕地土壤和水资源，需要投入额外的成本，超出农户所能承受的风险范围。2021 年，农作物受灾面积为1.76 亿亩，绝收面积为0.24 亿亩，直接经济损失为3 340.2 亿元。现阶段，国家已借助遥感技术等科学手段来检测自然灾害，实现部分成功避险。如2021 年识别出以滑坡为主的疑似隐患9 675 处，农作物受灾面积约为1 亿亩，受灾程度较往年有所好转，为过去10 年内最为轻微的一年，但农业经济损失扩大现象未有明显改善。因此，生态环境还存在较大优化空间[18]，耕地生态保护方面仍有大量工作可做[19]。

（四）社会尚农文化淡化，耕地“非粮化”现象普遍

在现代商品经济浪潮的冲击下，大多数国民对农耕及农耕文化的重视程度不断下降。2021 年，《中华人民共和国土地管理法实施条例》首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体。 至今，我国还没有制定实施耕地保护法，长期的政策惰性导致土地执法不严、违法违规现象屡见不鲜。

政府倾向于将更多关注力投向工业化、信息化和城镇化。 1978 年，我国第一产业占比27.7%，2022 年降至7.3%，工业化和信息化的发展冲击着国民对耕地的认知，降低了国民对耕地的重视程度。随着农户的代际更替，耕地保护的难度和成本大大增加。从经济发展层面来看，种粮比较效益低下是公认的事实，也是耕地“非粮化”现象的根本原因。监测显示，传统粮食年纯收益为200—500 元/亩、脐橙年纯收益为6 000 元/亩、大棚蔬菜的年纯收益高达2 万元/亩，悬殊的经济效益差距使得农户热衷于种植经济效益高的作物，约有三成的耕地用于非粮化耕作。 工业和服务业的比较效益不断将青壮年人口挤出农村、推向城市，多数年轻农户倾向于将土地转让租赁，相应的激励措施缺乏使得农户耕种积极性下降，难以形成土地的适度规模经营[20]。同时，农村劳动力大面积的外出务工导致耕地撂荒、抛荒、怠耕、惰耕，耕地弃耕和季节性撂荒等现象蔓延。不同代际农户的撂荒意愿不同，但都是农户权衡多种因素后作出的理性抉择[21]。因此，如何提高农户对耕地保护的重视程度，增加农户收益，激发现代农业发展活力，是我国耕地安全保障需解决的问题之一。

三、我国耕地安全治理困境的破解策略

面对我国耕地安全存在的问题，在路径选择上既要立足耕地保护，做好耕地占补平衡工作，又要做到视角多元化，推动我国耕地保护转方式、调结构、补短板，增强应对风险的能力，构建高质量、高层次的耕地安全保障体系。针对耕地安全治理面临的困境，应树立新型耕地保护观，强化耕地科技支撑，提升耕地抗灾能力，提高耕地种粮效益，不断提升耕地生产能力。

（一）树立新型耕地保护观，构建耕地保护共同体

2023 年中央“一号文件”指出，要“严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核”。立足于我国耕地面积变化的现实基础，应加强党对耕地保护的领导，推动政府高质量保护耕地。 首先，加强党对耕地保护的领导。 为遏制优质耕地占用频发现象，各省（区、市）政府应与党中央保持一致，依法尽职查处乱占耕地的违法行为，切实高质量推动耕地占补平衡，严守18 亿亩耕地红线。其次，综合考虑耕地保护因素，树立新型耕地保护观。 各级政府部门应采取联合行动，借助遥感技术等核实耕地信息，明确耕地的区域分布，确保“图斑”与“地块”的一致性。最后，强化耕地安全的风险意识。当前影响耕地安全的因素愈发多元，应精准确定耕地保护任务，通过政府和市场的双重手段，营造正向的耕地保护氛围，形成党领导、政府保障、农户为主体、社会参与的多元共治式耕地保护共同体。

要完善落实耕地占补平衡政策，开发易种耕地。首先，以耕地的生产力为依据，对占用耕地进行补充。具体来说，以当前占用耕地的平均产出水平为标准对需要补充的耕地进行评估，做到占补耕地产出均衡[22]。 其次，严格控制建设占用耕地。对占用耕地的审批手续进行从严把关，并强化监督。同时，要提高农民保护耕地、保障粮食安全的意识。利用电视、报纸、网络和贴发传单等方式，宣传普及耕地保护的战略意义。 最后，开发易种耕地。 中国有近2 亿亩可改造的盐碱地，盐碱地改造蕴含巨大潜力。通过开拓植物、微生物等治理土壤盐碱化新路径，实现盐碱障碍的绿色消减，营造健康和高质量的土壤环境。应开拓海水种植领域，扩大耕地面积。海水稻和西洋海笋的成功试种反映了海水种植的可行性，在世界范围逐步兴起的背景下，我国海水农业发展大有可为。

（二）强化耕地科技支撑，打造高素质新农户

我国正处于高质量发展阶段，粮食安全是其保障，种子和耕地是其要害，科技水平是其根本。目前我国耕地质量明显下降，化肥农药的大量使用和重金属等污染严重影响地力，致使耕地产出能力下降。 提高耕地质量，首要是修复耕地。 首先，要着力引导农户避免对耕作层（表土层）的破坏，防止加大后续耕地培肥的难度，优化排水沟渠的生态环境，杜绝灌溉沟渠的跑滴漏现象，建立完备的“田—沟—塘”生态系统。其次，要聚焦培肥地力。通过秸秆还田、绿肥种植、施用有机肥等措施，提高农田土壤有机质含量。采取工程、物理、生物等方法降低土壤酸碱度、提高土壤质量。 持续推进测土配方施肥、新型肥料应用、轮作休耕等措施，对种植业污染进行有效防控[23]。最后，对于被重金属污染的耕地，应探明土壤重金属污染的原因，构建土壤重金属风险评估模型，加大财政投入力度，推广污染修复技术。

全面完成高标准农田建设任务，对于水资源匮乏的耕地，做好农田灌溉规划，实施水资源引调工程。 农业科技水平是现代农业的核心竞争力，提高农业科技水平是消除耕地产出障碍、缓解耕地污染的有效手段。政府应优化农业科技布局，打造高素质农户队伍。一方面，支持农业基础研究，持续加大财政投入，保证农业科技投入占农业GDP 的2%以上，夯实耕地研究的物质基础，加大农业科研院所和相关机构的经费支持力度，落实“藏粮于技”战略。另一方面，农户是耕地的使用者，应加强其对耕地保护的参与。搭建农户教培体系，实施高素质农民培育计划，建立健全培训、扶持、激励等配套机制，培育壮大高素质农户队伍[24]。 同时，由于农户自身的局限性，国家应引导企业和社会力量参与耕地保护工作，由具备耕地修复技术的企业为农户提供技术指导。建立一个以政府引导为基础、以农户为主要参与者、以企业和社会力量参与为目标的耕地保护模式，形成保护合力，提高耕地产出水平。

（三）提升耕地抗灾能力，优化耕地应急监管体系

解决耕地生态保护不力问题，应在耕地生态保护的引导和激励方面采取相应措施。其中，推动完善耕地保护的理论和技术体系建设至关重要。在政策层面上，可充分利用占补平衡和生态损害赔偿等政策工具，将耕地生态保护纳入当前体系。我国幅员辽阔，随之而来的是因各自区域特点多元化而衍生的地方差异性，无法用相同的方式对于各具特色的耕地进行统管。针对因自然力波动变化而导致的自然灾害频发问题，应从管理体系着手，注重以系统思维推进自然灾害的协同治理[25]，从根本上实现耕地产量和品质的保护与优化。首先，加强农田水利设施建设，提升应对自然灾害的能力。以系统思维推进农田水利设施建设，既要注重耕地灌溉设施建设，又要注重耕地排涝设施建设，实现可灌可排。其次，建立自然灾害应急监管机制。政府应当层层分级，成立相应的风险监管机构，精准识别突发的自然灾害并及时推进相应工作，保证在耕地安全问题的解决中稳中求进。最后，各部门协同合作，实现分工专业化。统筹安排各级职能部门的相关工作，纪检监察机构协调组织，基层行政人员共同参与。以纵向横向联动的方式实现监督网络的全面覆盖，为从中央到地方的政令传达、政策执行与步伐一致奠定基础。

在具体优化自然灾害管理机制时，应做好三方面的工作：首先，优化应急监管体系。耕地的治理修复要结合我国的基本国情，立足我国的内外环境[26]，构建稳定的应急监管模式。其次，构建法治体系。欲得到社会认可，需具备合法性基础，有法可依是一切工作得以顺利推行的前提。因此，要保证自然灾害事前监控、事中处理、事后恢复都有法可依。最后，搭建重建机制。自然灾害的管理机制不应只着眼于事前预测和事发处理，耕地事后的恢复同样重要。 要做到实时追踪、精准识别、及时处理，确保耕地保护管理工作的落实。

（四）提高耕地种粮效益，落实“藏粮于地”战略

随着新型工业化的推进，二、三产业逐步成为我国经济的助推力，但第一产业始终是我国发展的基础支撑。 长期以来，土地投入助推了我国经济增长，加快了工业化进程，目前我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的阶段。 对此，政府应发挥主导作用，在财政、科技、人力等方面为耕地安全提供支持，建立公平合理的制度，完善农村基础设施，协调农村物质资源分配，切实保护农户的合法权益。 在工业反哺农业中后期阶段，应逐步发挥企业的主体作用，构建以政府为主导、企业为主体的工业反哺农业新格局，加大耕地资金支持力度，推动企业资源流向农村，形成工农结合、城乡一体的体制机制。同时，新时代下应切实发挥耕地保护功能，推动我国耕地保护法的制定出台，形成系统的耕地保护法规体系。

种粮效益一直以来都是农户的关注重点，长期以来，农户都会依据市场风向、自然条件、政府政策等影响其最终产出价值的因素来决定耕地的种植类别。但是在工业化急速发展的刺激下，种粮效益普遍降低且内容难以界定。提高种粮效益是吸引农村劳动力回流、保护耕地的关键因素。首先，应加速种业科研成果本地化转化，提高小麦和玉米的容重等级与稻谷的出糙率等级等，提高粮食单产能力，并参照日本农业补贴政策，鼓励农户集体申报获取补贴，既可增收也可增强民众的地域共同体意识[27]。 其次，各级政府应进行资金整合，建设集整地、播种、施肥、灌溉、收获、储存、农产品加工等功能于一体的示范基地，提高农产品附加值，增加农户收益。最后，借鉴日本农地中间管理机构的经验，有效引导土地流转和托管，鼓励开展多种形式的农业适度规模经营。在丘陵等耕作条件较差的地区，推进农田平整化和集中连片的进程，落实“藏粮于地”战略。

四、结语

粮食安全得以保障的关键是妥善解决耕地安全问题。当前我国耕地还存在许多问题亟待解决，如耕地供求矛盾突出、耕地质量下降、耕地生态保护任务艰巨、耕地“非粮化”现象普遍等。消除这些隐患，优化现有机制，政府应在多元主体中发挥主导作用。在耕地占用方面，加大保护力度，优化占补机制；在耕地质量方面，提高技术水平，减少化肥、农药依赖；在管理机制方面，精准风险预警，贯穿过程管理；在耕地收益方面，推行工业反哺农业，推动科研成果转化[28]。 拓展解决耕地安全问题的路径，是推动农业稳定发展、维护国家粮食安全的关键。