数字乡村建设的“数据治理”驱动：功能、场景及路径

廖成中 翟坤周 毛 磊

数据作为继土地、劳动力、资本、技术之后最具新质生产力特征的新型生产要素，已成为高效率提升经济乘数效应、高质量驱动经济发展的重要战略资源。数据作为生产力构成要素以及建构社会关系的认识工具和治理工具，在促进资源要素整合以及推动产业变革、治理变革、思维方式变革等方面越来越显现出强大功能。正如习近平总书记指出的：“数据作为新型生产要素，对传统生产方式变革具有重大影响。”［1］不仅如此，以互联网、物联网、大数据、区块链、人工智能、云计算等为代表的“数字技术集群”在算力和算法上得到突破性发展，广泛且强势渗透到经济发展各领域和社会服务管理全过程，加速改变着生产力格局、产业发展格局、社会治理格局以及国家安全格局，成为主导人类社会数字化生存、推动国家治理方式数字化变革的关键性力量。

乡村作为“城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等”［2］，“与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间”［3］。可以说，在党的组织体系、国家政权结构以及工农城乡关系中，乡村地域综合体或者说乡村地域空间是国家治理的“底层场域”和人民美好生活最真实的“体验场景”，乡村治则国家治，乡村安则天下安。与城镇基层治理从“单位制”向“街区制”转变不同，依托“乡镇”作为我国底层行政单元的乡村治理，逐渐固化为“以县乡控制为框架的治理结构”［4］，这种行政化下沉到“村”的“乡政村治”格局，即“在村治理”［5］传统，消除了乡村治理体系中的“村治”治理盲区和模糊空间，建构起了国家政权与乡村群众之间秩序张力的底层逻辑，构成国家政权因“治”而“安”、因“安”而“稳”的治理秩序基石。伴随“国家开始系统、全面地重构数字政府的职责边界、组织形态和治理方式”［6］的趋势，以及为应对“碎片化”治理的低效公共服务能力问题，建构基于政府与社会有效互动的“整体性政府数据治理”［7］新的治理模式的兴起，过往那种传统的以行政为中心主导的治理下沉对村民自治造成了“对冲之势”［8］，导致数字文明时代乡村基层治理效能大打折扣。当前，在数字乡村建设进程中，基于“数据治理”的“数字技术集群”已全面嵌入乡村治理实践全过程，对乡村的经济治理、文化治理、社会治理、生态治理等进行了全面的要素重组、场景重塑、组织重构、流程再造，逐步构建起了以“数据”为关键要素、呈现“去中心化”特征的乡村数字化公共治理体系和公共服务模式。因此，在网络强国战略、国家大数据战略、乡村振兴战略等国家战略主导下推进数字乡村建设的新阶段，运用基于“数据治理”的“数字技术集群”重构乡村治理新秩序新场景、培育乡村发展新产业新业态、激发乡村社会新活力新动能以及逐步弥合城乡融合发展的“数字鸿沟”将成为全面推进乡村振兴、加快数字乡村建设的必然选择。

一、文献回顾：数字乡村建设的“数据治理”嵌入

国外学术界主要围绕信息社会的发展诉求、信息技术对社会治理的价值以及数据治理目标等维度对数据治理展开研究①国内学术界一般认为，国外数据治理研究最早由曼纽尔·卡斯特尔（1996）在《网络社会的崛起》一书中提出，简·芳汀（2001）、凯斯·桑斯坦（2003）、帕却克·登力维（2006）、阿尔文·托夫勒（2006）、约翰·奈斯比特（2009）、米拉科维奇（2012）等学者相继将其扩展至经济学、政治学、社会学和传播学等领域。。近年来，为顺应“数字技术集群”带来的经济社会变革趋势，国内学术界先后经历了把数据要素作为“决定移动互联网时代企业存亡的关键维度”［9］、建构数据治理“作用于企业模式创新、产业融合关联、市场和政府决策行为”［10］影响企业组织形式和商业模式的工商管理框架，到将诸如“数字政府”“数字治理”“数字经济”“大数据”“云计算”等兼具经济属性、技术属性的概念范畴扩展运用于乡村经济社会公共治理和公共服务领域的研究过程。 具体来看，关于乡村经济社会的数据治理研究主要聚焦于三个方面：第一，在乡村数据治理的概念功能层面，形成了“工具说”“转化说”“建构说”三种观点。“工具说”将数据视为提升乡村治理效能的治理工具，认为“乡村数据治理是运用大数据技术收集、管理乡村事务”［11］，“数据正在成为打破城乡分化状态进而推进乡村振兴的新治理工具”［12］；“转化说”认为，数据治理带来了治理思维、场域、模式的转变，“使乡村治理向开放式、协同式、精准性和前瞻性数字治理模式转型”［13］；“建构说”认为乡村数据治理作为“构建乡村数字化智能政务体系与技术规范体系”［14］的新模式，不仅“在公众、企业和政府之间建立一种新的治理结构”［15］，而且能“构建城乡一体化和均等化的社会权利和机会体制”［16］，从而“重构乡村经济社会发展过程”［17］。总之，乡村数据治理是“整体性促成数字技术驱动农业农村高质量发展”［18］的过程，能有效应对乡村基层治理面临的“数据‘技术壁垒’、农民‘适应力低’、网络‘双刃剑’和数据‘低利用率’”［19］等挑战。第二，在乡村数据治理的运用场景层面，乡村数据治理是“数字技术重构乡村”的过程，不仅需要“现代信息技术介入乡村管理组织体制”［20］，而且要覆盖“公共管理、公共安全、公共服务”［21］等经济社会民生领域，如利用民生监察大数据平台独特的数据逻辑和技术逻辑，数据治理可以“让民生监察的透明度、参与度、针对性和动态性更好”［22］。 第三，在乡村数据治理的实现路径层面，一是从“理念转变、结构优化、动力转换以及治理创新”［23］入手，通过“资源生态化、产业融合化、治理智慧化”［24］建构数据治理体系；二是以“硬件”升级与“软件”服务夯实数据基础设施、达成数据治理目标、整合数据治理主体、消解数据治理赤字［25］；三是通过“提升数据分析能力、完善数据标准建设、加快数据立法进程”［26］提高乡村治理绩效。

综上，在“数据”全面介入并建构经济活动和社会关系的世界里，“数据是科学的度量、知识的来源，没有数据，无论是学术的研究、企业的排产，抑或政策的制定，都将举步维艰”［27］，数据不仅成为影响经济增长、公共决策、治理效能的重要资源，而且成为建立行为主体透明管理模式、颠覆传统治理方式的变革性力量。 既有研究表明，随着乡村振兴战略的实施和数字乡村建设的推进，建立在“数据”基础之上、运用“数据”观测乡村经济社会生活方方面面的乡村“数据治理”，已成为破解乡村治理现代化的目标性与治理方式的冲突性之间矛盾、实现乡村治理“更为有效”的关键进路。 但现有研究，一方面窄化了数字乡村治理共同体构建的内容边界和治理范围，未能超越政治学、社会学意义上的乡村治理内涵，并将乡村治理共同体作为一个内含经济治理、政治治理、文化治理、民生治理、社会治理、生态治理等内容的复杂性系统治理共同体；另一方面，囿于乡村数据治理场域的模糊性、数字技术“包打一切”的执念以及“数字治理所裹挟的技术主义与乡村治理所内蕴的公共性价值之间的内在张力”［28］，现有乡村“数据治理”还是限于“数字技术重构乡村”的工具主义逻辑，通过数字技术赋能乡村数字经济进行财富创造和价值增值的发展主义取向明显，而未能将“数据”的真正“在场”作为打造数字乡村治理共同体的前置条件和基础支撑。换言之，在加快数字乡村建设进程中推动乡村治理共同体的数字化转变，并非一开始就是“数字治理”或“智慧治理”。它首先是基于“数据”功能挖掘、场景重构、路径集成的“数据治理”过程，这一过程遵循从“数据治理”到“数字治理”再到“智慧治理”的实践进路。因此，在数据重构乡村经济社会形态、重塑乡村共同体治理方式的数字文明时代，实现从“数字”到“数据”的思维方式变革，从“数字技术型治理”到“数据包容性治理”的治理方式转变，让“数据治理”嵌入数字乡村治理共同体、进而提升乡村“数字治理”能力及其对促进乡村数字化智慧化共同体的综合治理效能，亟须把“数据治理”问题作为数字乡村建设的前置议题，构建以数据为关键要素、以数据场景为关键支撑的数字乡村治理共同体。为此，本文主要讨论以下四个问题：其一，城乡融合和数字乡村建设使现代乡村治理共同体溢出村庄社会边界和范畴，能否通过“运用数据来治理”和“对数据进行治理”的协同过程，实现乡村地域空间界面上各类资源要素的“数据链接”和“数据流动”，重构超越“城镇—乡村”范畴边界、跨越城乡协同共治的“数据治理”新形态，进而建构起基于“功能—场景—路径”驱动数字乡村建设的“数据治理”新框架？其二，数据是具有新质生产力复合特征的新型生产要素，如何在“政府本位—村社本位”之间构建起加速数据生产力生成、数据要素效应转化的数字乡村治理共同体“数据治理”介入机制，充分发挥基于“数据价值”的“数据治理”之于乡村共同体何以治理有效的复合化价值功能？其三，基于“数据治理”的场景构设，在“强政府—弱乡村”基层治理结构下，如何“打开”增强数字乡村建设自主性、内生性能力的新空间，重塑“数据治理”之于乡村共同体何以治理有效的具象化运用场景？ 其四，在“强行政手段—弱技术手段”传统治理方式下，如何形塑“数据治理”在主体、技术、空间以及制度（法治）层面对数字乡村建设的整合效应，重构“数据治理”之于乡村共同体何以治理有效的集成化实现路径？总之，以数字乡村建设的“数据治理”驱动为主题论域，整合“数据治理”的复合功能、运用场景、集成路径，才能摆脱“数字技术”驱动数字乡村建设存在的功能“模糊”、场景“悬浮”、路径“排异”以及与乡村社会生活共同体的数字化治理“不兼容”困境，为数字乡村建设提供新的治理范式。

二、数字乡村建设的“数据治理”范式：一个“功能—场景—路径”的驱动模型

构设基于“数据”要素的“数据治理”驱动数字乡村建设的治理新范式，需超越传统乡村治理模式的“有限理性”，达成数字乡村共同体建设的“数据治理”政策共识，明晰数字乡村建设的“数据治理”驱动价值取向，建构基于“功能—场景—路径”耦合的“数据治理”驱动模型。

（一）数字化时代传统乡村治理模式的“有限理性”

长期以来，由于数字技术迭代在城镇集聚的市场效应、数字技术下乡的基础设施瓶颈，城乡之间的数字化转型呈现明显差距，突出表现为乡村治理信息化基础设施薄弱、乡村数据资源建设滞后、乡村数据要素价值未充分彰显、乡村公共服务数字化能力不足。数字乡村建设的加速推进，要求“数据”从单一工具要素转向具有新质生产力复合特征的新型生产要素，全面嵌入乡村经济、政治、文化、社会、生态等多维建设和治理场域。显然，传统乡村建设和治理模式难以适应和契合数字文明时代乡村共同体建设和治理的数字化变革新情景、新要求和新趋向。

乡村地域广阔、居住分散以及人口流动呈现强烈的“潮汐现象”，导致空间不聚合、时间不对称、信息传导有限，加之乡村治理的复杂程度、任务难度和人力资本等因素的叠加影响，致使乡村社会对现代治理技术的接受、应用受限。同时，乡村长期以来形成的内生性治理结构，半正式治理属性突出［29］，造成了在“强政府—弱乡村”治理结构下乡村治理的自主性空间被压缩，在“强行政—弱技术”治理方式下乡村治理的有效性被消解，在“政府—村社”治理本位间乡村治理的技术性介入缺乏。 在数字文明时代，由城乡融合发展引领的乡村全面振兴和数字化乡村建设，决定了乡村治理共同体早已溢出乡村社会地域边界，亟须将“数据治理”嵌入“城镇—乡村”共治体系中，通过“数据治理”对乡村地域空间各类资源要素、产业业态形态结构进行重组，对乡村基层治理方式进行重构，提升乡村建设与治理的数字能力，实现乡村社会过度化“行政治理”向规范化“数据治理”转换，形成“数据治理”驱动数字乡村共同体建设的治理新形态。

（二）数字化时代乡村共同体建设的“数据治理”政策共识

数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础［30］。从“数据治理”到“数字治理”再到“智慧治理”，构成数字乡村共同体建设的基本进路。数据治理作为一种深度整合工具要素、价值要素的全新治理范式，以“数据”为治理纽带，实现了“对数据发生主体、运作模式、使用规则、权利规范等加以认定和管理的活动集合”［31］。通过“数据治理”，即“依据数据来治理乡村”和“对乡村数据进行治理”，可以重构乡村共同体治理的数字化图像、促进乡村经济社会数字化融合，突破传统扁平化的治理方式弊端。自党的十九大提出建设“数字中国”“智慧社会”方略以来，党和国家相继出台了关于数字治理和数据治理的相关规划和政策性文件，为推进数字乡村共同体建设的“数据治理”提供了政策依据。

通过系统梳理现有乡村“数据治理”的政策文本不难发现：从“数字中国、智慧社会”到“数字乡村”建设，从“依托现有资源建设农业农村大数据中心”［32］到“培育数据要素市场，释放数据要素潜力”［33］的政策演进，既内含了基于“数据”要素进行乡村治理、推动数字乡村共同体建设的决策导向，又呈现出数据治理内涵和外延不断拓展及其对数字乡村建设更加具象化、平台化、实操化的实践取向。显然，将“数据治理”作为乡村共同体治理有效的重要驱动力，已成为数字文明时代重塑国家政权与人民群众关系、重构乡村共同体治理生态的关键举措和决策共识。与此同时，数据治理实现了从顶层设计到具体实施、逐步“引入—介入—融入”乡村共同体治理现代化的进程，并被广泛运用于乡村共同体治理实践且取得治理实效：一是通过“数据治理”嵌入乡村经济领域，培育了乡村数字经济新形态，农业数字经济在全国数字经济中占比达7.3%；二是通过“数据治理”赋能乡村消费领域变革，利用大数据不断拓展和壮大乡村“电商”业务，已建成县级电商物流中心1 000 多个、乡村服务站8万多个，快递网点覆盖乡镇超3 万个、覆盖率高达96.36%。可见，“数据治理”极大拓展了乡村共同体治理的“地域空间”和“市场空间”，加速了乡村传统生产方式、消费方式和治理方式的系统变革，依托“数据治理”驱动数字乡村共同体建设和有效治理已经成为必然趋势。

（三）数字化时代乡村共同体建设的“数据治理”价值取向

作为一种整合认识工具和治理工具的新兴治理范式，“数据治理”旨在借助“数据”工具建构乡村地域各类资源要素的“数据链接”和“数据流动”，以实现乡村共同体“数据”场景的价值生成、价值交换、价值整合和价值增益。具体而言，促进乡村共同体的“数据治理”，可以“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务”［34］，实现农业农村数据互联互通、资源共建共享、业务协作互动，释放基于“数据”的“数据治理”在乡村共同体建设中的综合效应。因此，精准识别数字文明时代乡村共同体建设的“数据治理”价值取向至关重要。

第一，从数据治理目标来看，要实现从技术治理到人本治理。 本质上，“数据治理”是让“数据”中有“人”的价值关怀以及对“人民的美好生活”价值度量，重在摆脱“数字技术”的工具主义逻辑。现有重“数字技术”的乡村共同体治理，模糊了乡村地域空间作为生活共同体的公共价值，造成乡村社会生活共同体数字治理与建构人民美好生活的复杂“数据治理”场景之间存在“非对称性”困境。因此，基于重塑乡村共同体公共价值的“数据治理”，以人的发展和美好生活为基点，可以有效回应乡村共同体治理遭遇的数字化技术壁垒，让“数据”在乡村共同体治理中更精准。

第二，从数据治理主体来看，要兼顾和整合多元主体价值利益。以“数据治理”驱动乡村共同体治理，建设数字乡村“数据治理”的“可视图”“服务网”“共享码”，可以让“数据”汇合多元行为主体的利益诉求和权利表达，实现基于“数据”的治理目标、治理过程和治理绩效的“加总”，进而促进乡村社会“上传下达”的传统线性治理向“多元共治”的包容性合作共治转变。

第三，从数据治理客体来看，要生成精确动态数据清单。与“数字”作为认识工具、反映认识过程、从属认识需要不同，“数据则会引导实践的方向，是从属于建构需要的”［35］。生成精准动态数据清单是“数据治理”驱动数字乡村共同体治理转型的基础，需要通过对乡村地域空间的资源要素、产业业态、生产方式、组织形态等进行清单化“数据”表达和动态化“数据”综合。总之，“数据治理”不仅是依托“数据”进行描述、预测、诊断、提炼价值、服务决策的完整过程，而且是通过“数据”实现行为主体的治理目标与利益表达精准调适的治理过程。

（四）数字化时代乡村共同体建设的“治理范式”变革：一个“数据治理”驱动模型

在城乡融合发展加速引领乡村全面振兴阶段，“乡村”早已溢出村庄地域边界和社会范畴，因而亟须打破“城”“乡”分治格局、塑造“城”“乡”共治形态的新型乡村共同体治理机制和公共服务模式。进入数字文明时代，数字乡村建设和智慧乡村治理成为必然趋势。与之对应，是以“数字技术集群”赋能乡村治理数字化转型，还是以“数据要素集成”驱动乡村治理数字化转型，构成数字化时代乡村共同体建设和治理的“范式之争”。显然，近年来以“数字技术集群”赋能乡村治理数字化变革，确实发挥了“数字技术重构乡村”的效应功能，但乡村作为一个内含经济、政治、文化、社会、生态等丰富内容的共同体，其建设和治理并非一个纯粹遵循技术主义、工具主义和发展主义逻辑，通过“数字技术”抽象赋能的过程。相反，数字乡村共同体建设和智慧化治理变革越来越呈现这样一种趋向：数据作为具有新质生产力复合特征的新型生产要素，逐渐通过“数据目录”的集成方式嵌入乡村共同体建设各领域和治理全过程，让乡村地域经济发展和社会服务得以实现精准化、图像化、具象化的“数据表达”。不仅如此，基于这种“数据表达”的“数据治理”，突破了传统的行政化主导乡村治理模式将乡村作为对象化治理客体的桎梏，建构起了促进“行政”与“自治”有效互动的“数据”通道和调动多元行为主体协同共治的“数据”场景。因此，亟须以“数据治理”为前置要件，通过“数据治理”拓展乡村共同体复合价值和形塑乡村共同体多维形态，构建数字乡村共同体建设的“数据治理”驱动模型（见图1，下页）。

图1 数字乡村共同体建设的“数据治理”驱动模型

数字乡村共同体建设的“数据治理”，是一场基于“数据要素集成”实现“政”与“村”上下互动、“乡”与“城”内外联动以及多元主体共建宜居宜业和美乡村共同体的治理范式变革。如图1（下页）所示，基于“功能—场景—路径”的“数据治理”框架，来讨论乡村共同体“治理何以有效”命题，是数字化时代传统乡村治理模式的“有限理性”和乡村共同体数字化治理变革新要求共同决定的。通过“数据要素集成”作用于乡村生产、交换、分配、消费各环节，促进乡村共同体各领域的数据资源、数据资产（产品）、数据商品、数据消费、数据资本的“数据链”和“价值链”整合；以“数字化治理”经由“数据治理”实现“智慧化治理”为逻辑进路，坚持“数字技术型治理”与“数据包容性治理”相结合，生成乡村治理数据“图”、数据“网”、数据“云”、数据“码”，实现乡村共同体治理数字化变革。具体而言，在以“数据治理”驱动的数字乡村共同体建设和治理变革中，需要从图像化、数字化、动态化的“数据治理”价值功能回答“数据治理”之于乡村共同体建设和治理“有何用”的问题；从乡村生产场景、生活场景、生态场景、文化场景的“数据治理”场景建构回答“数据治理”之于乡村共同体建设和治理“在何处”的问题；从主体进路、技术进路、空间进路、制度进路的“数据治理”集成路径回答“数据治理”之于乡村共同体建设和治理“如何为”的问题。总之，以“数据要素集成”来实现乡村共同体的“数据治理”，是要从根本上摆脱“数字技术”驱动数字乡村建设存在的功能“模糊”、场景“悬浮”、路径“排异”及其与乡村社会生活共同体的数字化治理“不兼容”困境的必由之路。

三、数字乡村建设的“数据治理”驱动：基于数据功能的界说

数据作为全新生产要素，具有与传统生产要素不同的强渗透、广覆盖以及边际成本趋零、边际收益递增的特性。数据的生成、布局和应用为数字乡村共同体建设与有效治理提供了新可能、创造了新空间。为此，应将“数据治理”内嵌于数字乡村共同体建设和治理中，以数据治理的图像化、数字化、动态化，促进乡村治理的科学化、精准化、高效化。

（一）数据治理的“图像化”：海量数据分析与情势预判促进决策科学化

决策科学化是数字乡村建设与智慧化乡村治理的关键。互联网信息化时代决策的风险不断加大，要求治理方案以客观的数据事实为依据，建立在科学的分析论证甚至演绎之上。数字乡村建设和智慧化乡村治理按照数据计算的程序，通过对海量的相关数据、历史数据和相似数据类比、分析与计算，寻找事物内在联系和相互作用规律，进行严谨的图像化模拟演绎，从而得到更加充分、直观、精细的论证。首先，数据治理升级了决策理念。大数据技术的融入可以依据数据分析优化决策思路，决策者的决策行为也更有可能摆脱经验主义、教条主义、形式主义的束缚，形成“循数明理、循数决策、循数管理、循数创新”的“数据治理”科学机制。其次，数据治理扩大了决策参与。大数据冲破碎片化、孤岛化的价值和功能，有助于强化横向上的整合和纵向上的责任，使传统政府内部条块分割、责权林立的管理体制得以革新，形成整体性治理机制，从而提高决策的系统性，破解乡村居住分散及时间上呈现“潮汐”现象的难题，人们将不再因为“不在场”而被决策者忽视和抛弃。 最后，数据治理优化了决策过程。在大数据技术的支持下,乡村基层组织的决策将更加慎重、理性和严谨，在数据分析结果的基础上推进决策程序、启动治理机制、运用决策权力，决策的动态反馈将会更加适时、立体、全面、精准，进而推进数字乡村建设和治理决策优化。

（二）数据治理的“数字化”：全样本分析与针对性施策促进策略精准化

实现决策方式、决策实施和决策评估的数字化是数据治理的重要价值功能。从策略制定、施行和评估的全过程来看，数据治理将从思维、过程、内容、方法等方面促进数字乡村建设的严谨研策、精准定策和科学施策。首先，数据治理依托全样本的“数字化”分析，有助于严谨研策和精准定策。 作为建设和治理“双主体”的乡村基层组织，可以通过大数据技术挖掘和收集海量治理对象的数据，并通过数据清洗和提炼等数据处理技术，将上述数据转化为有用数据信息，进行智能对比、智能模拟政策运行等，精准把握乡村建设矛盾、症结，再通过智慧决策系统匹配相应的、最优化的治理策略，从而实现重点识别、风险分析和社会监管一体化，让数字乡村建设更有“靶子”、智慧化乡村治理更有“箭矢”。其次，数据治理依托全要素的“数字化”分析，有助于实现精准施策。改革开放以来，随着信息技术广泛运用引领的数字化时代的到来，广大乡村地区人口要素、生产要素、生活要素、行为要素均随着社会结构整体变迁呈现更强的动态性特点，传统以一策应万变的治理思维已难以实现策略精准化识别，只有以数据思维、数据信息和数据技术方能适应数字化治理变革新要求。 最后，数据治理呈现“数字化”绩效，有助于实现精准评策。数据治理兼具历时性与共时性特性，通过与物联网、政府智慧大脑等现代信息技术结合，高度整合政府、行业与个体间的信息系统，形成信息共建共治共享的基本格局，推动实现政府决策记录、追溯、监测与预测功能的同步同频呈现，甚至可以动态对比和监测策略实施前、中、后的绩效状态，实现过程管理、动态调整，从而提升数字乡村建设和智慧化乡村治理精准施策水平。

（三）数据治理的“动态化”：全流程再造与动态化调整实现运行高效化

数据治理的关键在于“以大数据等信息化技术推进政府管理和社会治理模式创新，不断促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”［36］。数字乡村建设和智慧化乡村治理要实现上述目标，必须以“推动乡村管理服务数字化”［37］为基础，实现乡村共同体运行智慧化。数字乡村建设本质上是充分运用数据“为社会公众提供更智能更高质量的服务”［38］，是数字化时代我国乡村发展的高阶形态和适应国家治理现代化要求的全新方案。“数据治理”基础上的数字乡村共同体建设将通过广泛收集数据资源，以云存储等现代网络渠道实现对数据的存储，以人工智能、云计算等手段实现对数据处理和信息的变现从而实现数据价值。数据治理将赋予乡村建设多元行为主体人格化的“感知、识别、治理、反馈、进化”五位一体的全流程治理机制。这一依托数据治理的全流程再造治理模式将实现政府、市场、社会组织及社会公众的多元利益诉求的“共情、共鸣、共治、共享”。借鉴2014 年新加坡“智慧国家”建设的连接（Connect）、收集（Collect）和理解（Comprehend）“三C”核心理念，数字乡村建设和智慧化乡村治理的最根本目标就是主动顺应信息化、智能化发展大势，将大数据采集处理和智能决策分析纳入乡村发展决策流程和乡村治理过程，实现乡村共同体发展的自启动、自运行、自调适、自评价。同时，基于大数据强大的数据整合和分析能力，可以将分散储存在不同部门、行业的数据进行整体规划和系统化管理，形成乡村数字化智慧化“云脑”，简化乡村建设审批的程序性事项，提高乡村治理公共服务效能。总之，“数据治理”将推进数字乡村朝着高敏感感知、高速度反应、高效率决策和高人性化服务等方向动态进化，不断提升广大人民群众运用“数据”有效治理乡村共同体的复合能力。

四、数字乡村建设的“数据治理”驱动：基于数据场景的建构

数字化时代是“场景再生”的时代。数字乡村建设和智慧化乡村治理应以“数据治理”场景为支撑，跳出“数字技术”赋能经济治理单项思维，建构与乡村生产、生活、生态、文化等多重功能相匹配的“数据治理”运用场景，实现乡村地域综合体在业态、形态、文态、生态上的“数据链接”。

（一）基于乡村生产场景的数据治理

在技术主义、工具主义理性逻辑导向下，传统乡村数据治理场景比较单一化，对乡村生产场景的数据构建较为薄弱。乡村数据治理生产场景的建构，实际上就是构建和优化数字化智慧化乡村生产治理的数据生态。一是将数据治理嵌入乡村产业融合发展。就产业融合发展而言，“大数据作为生产要素内生化进入内生经济增长模型”［39］，“改变和重组了原有生产、消费、流通和分配环节的结构和过程，从而对经济增长有着重大正向意义”［40］。产业是乡村发展的基础，要以数据治理赋能乡村产业数字化转型，推进乡村产业经济和数字经济深度融合，创造乡村产业发展新空间。二是以数据治理改变乡村传统经济治理模式。数据要素功能、结构能有效引导乡村资源要素的系统性变革，使传统乡村生产要素在数据治理赋能下催生出新的经济增长动力。同时，数据治理能有效解决乡村传统产业与现代产业不相容的矛盾，通过数据赋能乡村全产业链条建设，进一步拓展乡村传统产业的经营边界，提升乡村产业经营主体的信息空间交流效率，促进乡村传统产业的现代化转型。三是以数据链协同治理促进乡村生产链完整。数据链协同治理乡村体现的是“数据资源—数据资产（产品）—数据商品—数据消费—数据资本”五个环节的治理，表现为“潜在价值—价值创造—价值实现—价值增值（倍增）”的价值形态演进过程。将数据链嵌入乡村产业链现代化，发挥数据治理在乡村数字经济发展中的生产、分配、流通、消费各环节作用，推进乡村产业链协作、供应链协同、创新链联动、价值链共享的整合，发挥数据治理对经济发展的叠加、倍增作用。

（二）基于乡村生活场景的数据治理

以数据治理构筑数字生活新面貌，推进乡村生活消费、居家生活、旅游休闲、交通出行等生活化场景智慧化，形成数字共享、数字共治的新型数据治理生活。第一，建设高效、便捷、人性化的政务服务系统。以数字化生活为导向，以“让数据多跑路”为基本理念，充分挖掘区块链、人工智能等现代信息技术建设政务服务综合平台，实现“小事不出村、大事不出乡”“一门式办理”“一站式服务”的目标，构建线上线下相结合的乡村便民服务体系，改善政府治理体系，提升治理能力。同时，实现以大数据抓取和分析为主、以人工手段为辅的服务体系，避免主观、虚假、伪装等失真情况。第二，建设全面覆盖乡村的社会保障、社会救助系统。立足农村老龄化以及青壮年外出务工留下的养老空白，重点完善面向孤寡老人和留守老人、残障人士等特殊群体的社会保障和社会救助数据治理体系。联通医疗保障、医院治疗、养老社会化服务等平台，推进养老服务智慧化。第三，加强法治乡村和平安乡村建设。通过数据预测功能，对事关乡村人身财产安全等的风险进行预警，系统性、主动性、前瞻性阻断社会治安、社会冲突等事件的情景链，化解镇村社经济、生活矛盾纠纷。第四，建设乡村儿童教育数据治理系统。通过数据分析发现乡村儿童教育缺项及心理健康状况等，重点完善留守儿童、困境儿童帮扶体系，有针对性地投入教育资源，补足教育短板，提升乡村教育质量。第五，建设乡村相对贫困治理数据治理系统。充分运用大数据平台开展对脱贫人员的跟踪及分析，对返贫人群进行精准识别、精准分析、精准定策和精准评价，为相对贫困治理提供科学依据，持续巩固脱贫攻坚成果。第六，建设乡村就业数据系统。建立“就业人员—就业人员属地政府—用工单位—用工行业—用工单位属地政府”数据平台，完善就业市场数据分析系统，有针对性地为乡村群众提供就业信息和就业方向，结合国家产业布局、产业调整、产业升级等整体战略有前瞻性地提升就业技能，制定外出务工数据地图，减少就业市场“柠檬现象”。

（三）基于乡村文化场景的数据治理

从文化场景应用来看，数据治理突破了自然科学和社会科学的边界和壁垒，通过数据沟通不同学科之间的资源，实现了数据的可通约性，打破了经济、社会、生态、文化等边界和壁垒，推进了融合信息体系建设。乡村文化数据治理运用算法分发技术，进行精准预判、生产和分发，实现“人—信息”的高度匹配，推进农村移风易俗，加强乡风文明建设。一是文化产品供给。根据不同地域、不同场域、不同时域、不同民族的个性化需求，以通俗化、便捷化、泛在化形式定制供给文化产品，塑造乡村数字文化消费新场景。二是文化阵地建设。建立公共文化大数据平台，运用数据技术对采集的数据资源进行处理，通过多媒体信息处理技术或图像制作软件对音频视频文本分类并区分不同的格式进行存储， 制作数据产品，为乡村文化解读、阐释、传播和普及提供支撑。三是文化活动开展。运用大数据对乡村文化进行重新叙述，以AR、VR、MR 等现代信息技术对文化进行场景化再造，发展和推广虚拟体验平台，加快乡村文化资源数字化发展，让农民共享城乡优质文化资源。四是文化产品推广。以传统文化资源为基础积极开发文创产品，将非遗资源、创意民俗、传统民居进行结合发展乡村文化旅游，通过电商平台、旅游App、微信等进行网络营销，强化互联网、大数据、增强现实等技术运用，探索网上销售、预订、支付、评价、体验等一体化的旅游服务模式。五是不良文化处置。通过数据技术完善网络文化评价体系，建立网络文化智慧治理平台，对网络文化产品进行数据监测，对不良文化实现智慧识别、智慧评价、智慧预警、智慧处理，实时发现、防范和化解网络意识形态风险。

（四）基于乡村生态场景的数据治理

乡村生态环境数据治理，就是以大数据思维、信息和技术对乡村生态公共事务进行监测、分析和处理，及时挖掘关键问题，发现生态环境风险，促使乡村决策科学化以回应群众美好生态诉求。一是生态环境数据监测系统。依托数据资料储存和算法运算量化功能辅助农村生态决策，构建智能化的治理框架。 运用大数据动态监测功能，对农村空气、地表水、土壤、生态进行追踪，网格化、实时监控生态环境质量，长期跟踪污染“源头—汇聚”以及大尺度、长时段评价生态环境质量。二是生态污染数据治理。实现对生态环境污染源的实时动态分析、全时全景监测，对生态环境污染有效溯源与控制。以农业面源污染入水体量监测为例，生态环境污染数据治理依托大数据平台可对取水、供水、用水、排水进行实时监测与分析，结合线性趋势、累积异常、迁移扩散模拟等方法探明河道污染物的时空变化，及时发现水污染问题，追溯污染源，从而有效实现对农村水资源监督管理和污染源头控制。 三是生态安全数据预警系统。数据治理将实现生态环境要素的精准模拟、预测预警，构建生态环境污染的可视化预报预警系统，评估生态环境风险，对区域生态环境质量进行不同时空下的预测以及对污染进行预警，提高不同时空下复杂环境要素的模拟精度和预测速度，实现动态预警和生态风险评估。四是生态产品供给数据治理。立足于满足人民群众对美好生活的向往，优化和改造乡村自然环境、人居环境，面向城镇居民提供优质的生态旅游产品、绿色食品和生态用品，与城镇形成交相辉映的城乡融合发展格局，辐射和带动乡村创新创业，激发乡村数据治理的内生动力。

五、数字乡村建设的“数据治理”驱动：基于数据集成的进路

数字化时代实现从乡村建设有“数”到乡村治理有“术”，需要构建基于“主体—技术—空间—制度”完整进路的“数据治理”集成路径。这是推进数字乡村建设、实现智慧化乡村治理的关键保障。

（一）主体进路：形塑多元主体参与“数据治理”共治格局

通过数据治理驱动乡村治理现代化能力水平提升是一项复杂系统工程，需要多元主体协同发力，形塑多元主体参与“数据治理”共治格局。一是政府主体的数据治理。 政府是乡村数字化转型的引导者，要运用数据化思维、数据化认知、数字化技术，整体性推进乡村治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具系统性重塑，构建数据治理赋能高效的政府数字化运行体系、数字化普惠服务体系、数字化执法监管体系、数字化协同治理体系，深化推进“一网通办”“一网统管”的治理便捷化，提升政府服务乡村数据治理效能，进一步释放乡村数字化生产力动能。二是企业主体的数据治理。当前，阻碍乡村产业转型升级、产业融合发展的重要原因在于企业数据素养不够、数字化转型意愿不强、数据治理能力不足。为此，一方面要通过数据治理，利用大数据开展市场调研、精准供给，调整产业发展布局，提高产品和服务质量，破解乡村发展长期以来需求与供给不匹配的难题，全面释放数据价值潜力；另一方面，促进企业间数据互联和产业互容，实现数字化协同产业生产、交换、流通、消费，促进企业资源共享、精准配比、产出高效，打造企业数据治理的 “产业链—供应链—创新链—价值链”完整链条。 三是社会组织数据治理。社会团体、行业协会、产业联盟等各类社会组织具有丰富的社会网络资源，在推进乡村治理现代化转型中具有独特优势。要推动建设有助于数字化转型的公共服务平台，使各类社会组织能有效参与到乡村产业、人才、文化、生态、组织等数据治理中，发挥其作为乡村治理数字化“助推器”的作用。四是村民数据治理。乡村居民是乡村治理数字化转型的见证者和参与者，应做好乡村居民的数据素养培育、数字化能力提升工作，不断增强其数据治理认知和智慧化应用能力，将其培养成农业产业数字化人才。

（二）技术进路：推进乡村共同体“数据治理”系统赋能

以数据治理赋能乡村治理数字化转型，其技术进路是将数据治理嵌入乡村生产生活生态各环节，构建乡村治理文明新形态。一是将数据治理嵌入乡村生产治理。数据治理嵌入乡村，是加快乡村生产数字化改造的重要驱动力量。要加快乡村地区数字基础设施、数据平台和数据应用体系建设，推进乡村数字生产能级提升，推进传统生产优化升级，进而挖掘出乡村生产的新业态新模式。具体表现为：以数据治理推进种植业可视化，通过数据要素，及时掌握作物信息，提升种植业管理效能；以数据治理推进畜牧业智慧化，通过产业化养殖，建立全天候数据检测系统，强化养殖牧场的精准管理。二是将数据治理嵌入乡村生活治理。乡村生活是囊括多元主体、涉及诸多内容的多维空间。传统乡村生活治理的现实难题往往隐藏在表面之下，数据治理嵌入乡村生活则是拨开乡村生活治理迷雾的工具和手段。以数据治理驱动乡村生活数字化转型， 要坚持民生导向，加快推进数字民生、数字社会建设，打造乡村高品质数字生活。为此，要推进乡村教育、医疗、就业、社保、民政、文化等领域数据公共服务水平提升，缩小城乡数据公共服务均等化鸿沟，让乡村居民在数字化智慧化乡村生活中更具获得感、幸福感、安全感。三是将数据嵌入乡村生态治理。乡村生态治理的数字化转型，本质上归属于数字生态文明建设范畴。要加快构建乡村环境数据治理体系，搭建乡村数据化环境信息平台，高质量汇集乡村环境动态数据信息，解决乡村环保治理的信息不对称问题。要加强乡村人居环境数据化监管，建立健全乡村人居环境问题数字化受理机制，形成多元主体数字化监督格局。

（三）空间进路：构建县域单元“数据治理”集成平台

数字文明时代以数据治理驱动乡村治理数字化转型，空间地域数据中心建设是基础，决定着乡村治理数字化建设的成效。推进乡村全面振兴，实现乡村治理现代化的“数据治理”，应以县域为基本空间载体，构建县域空间数据中心体系，实现乡村数据要素共享，提高乡村治理模式的服务能力与管理水平。为此，一要成立县域大数据中心。从政府层面搭建“县—乡（镇）—村”数据公开和信息共享通道，建成便民快捷、管理有效、联动协同的县域平台大数据库，推进乡村地区数据资源高效整合。二要完善县域数据中心规划布局。在“县—乡（镇）—村”数据区域集群间，建立以县域为中心的各数据集群联通网络，促进“县—乡（镇）—村”数据区域分级分类规划建设，推进县域公共数据资源整合共享，提高乡村数据治理的集约化、规模化、协同化、绿色化效能。三要提高县域平台数据中心的算力。推进县域乡村数据资源的云调度能力，加快推进县域乡村教育、医疗、就业、社保、民政、文化等领域的公共服务算力建设，促进各类乡村资源的整合运用，进而降低数据要素计算、应用带来的高成本、低安全性难题。四要挖掘县域空间数据要素。系统搭建基于“县—乡（镇）—村”数据群信息互通、政企数据共享融合等数据交流平台，深入挖掘县域乡村在产业、人才、文化、生态、组织领域的数据资源，以数据治理方式推进县域乡村数据要素融合的创新应用。五要构建县域数据中心安全保障体系。县域数据中心体系建设是一项庞大的系统工程，数据信息的海量性决定了安全保障体系建设的必要性。要构建完整数据收集、数据汇集、数据存储、数据共享、数据应用等安全生命周期，通过技术化手段革新、安全性防护增强、风险化研判准确、监督化管理有效等举措，形塑一整套数据安全保障的体制机制，提升县域数据中心的安全性，以更好地服务于乡村数据治理。

（四）制度进路：完善促进治理有效的“数据治理”制度规范

利用数据改变社会组织结构和现有发展分工，必须破除制约数据生产力、数字生产力释放的体制机制障碍，完善数据治理基础制度。一是加快建立乡村治理相关数据资源确权的制度。乡村治理的数据要素作为崭新的生产力要素，颠覆了乡村经济社会发展运行模式，如果遵循传统资源要素的确权模式，势必制约乡村数据治理的现实效能。必须加快乡村治理数据要素的基础理论研究，基于数据要素的现有定义、基本特性、突出功能来建构和完善数据产权的法律属性，构建以数据治理驱动乡村治理数字化转型的数据产权框架，探索数据要素之于乡村数据治理的价值作用。为此，要积极探索与构建乡村治理相关数据要素确权、信息共享、传输应用、安全保护的基础制度，为乡村数据治理提供法治化保障。二是完善乡村治理相关数据产权保护制度。产权保护关乎数据信息知识的原创性和科学性，是确保乡村数据治理科学化的重要因素。要构建一整套科学有效的数据产权保护管理制度，制定完整的数据登记、数据评估、数据定价、数据应用、数据监测体制机制。依托县域平台数据中心，对乡村数据造假、数据滥用、数据封闭等错误做法，通过源头追溯、全天候监测、系统化识别等数字化手段来构建高效、科学、精准的数据产权保护体系。同时，要规制数据垄断现象，促进县域数据要素的有序有效流动，促进乡村数据治理的高效运行。三是建构乡村数据治理惩处机制。对于破坏大数据运用生态的政府部门、社会组织和个人，要从法律、制度、道德等方面进行规范和约束。同时，加强宣传和教育，提升乡村数据治理主体及关联方的法治意识、道德意识、责任意识，尊重法律、尊重他人权利、尊重社会公序良俗，合情合理、合法合规地使用大数据。

六、结语与讨论

进入数字化时代，建构基于“功能—场景—路径”耦合的“数据治理”驱动乡村共同体建设的数字化治理新范式，既是将数据治理作为促进经济社会高质量发展的生产要素和嵌入国家治理全过程的根本要求，又是推进国家数字能力建设和数字中国建设的战略举措。未来要持续深化研究乡村共同体现代化的“数据治理”相关议题：一是对“数据治理”驱动乡村共同体治理数字化变革动态机理的研究。乡村共同体治理是一个超“政治”论域的复杂命题，乡村共同体构建是一个实现产业秩序、文明秩序、社会秩序、生态秩序与政治秩序动态平衡的过程。相应地，“数据治理”嵌入上述秩序之中，需要在“活力”和“秩序”之间建立动态平衡的实现机制。二是对乡村共同体“数据治理”的数据要素产权和市场化效应的研究。“数据治理”作为乡村共同体治理的全新形态，如何构建乡村“数据”赋权赋能制度体系，实现数据赋权与数据赋能统一，影响着乡村共同体“数据治理”综合绩效。三是对乡村共同体“数据治理”风险管控的研究。数据治理在给人类创造福音的同时，也造就了一个“难以把握的世界”，可能出现“失灵之觞”［41］和“滑坡效应”［42］。要加强对数据治理呈现以数字技术主义为代表的数据主义倾向，以及对数据治理盲目崇拜引致数据形式主义、数据伦理等问题的研究。