“五社联动”的缘起、运作逻辑及其何以促进基层治理

任 敏 吕江蕊

“五社联动”是我国城乡社区治理创新实践的最新成果，是自2020年以来民政部主推的专业介入基层治理（内含民生服务）的工作机制。“五社联动”对于推动我国基层治理体系与治理能力现代化正发挥着重要作用，“五社联动”的治理实践与理论研究也成为当前学界与实务领域的热点议题。故及时厘清“五社联动”的一些基本问题，如“五社联动”究竟是怎么来的，当前如何发动“五社联动”，“五社联动”又何以可能促进基层治理等，对于深化“五社联动”的发展十分重要。

一、“五社联动”何以缘起？

“五社联动”从湖北省地方经验走向国家政策，再从国家政策落地到各地实践，成为近年来影响社会工作实践乃至基层社会治理的重要新举措。“五社联动”基层治理行动框架理论产生于非常态时期的基层治理实践，是原有的基层治理模式无法有效应对公共卫生危机的冲击，基层快速适应应急情境而逐渐发展起来的，一种具有筑牢社区韧性的新型基层治理行动框架。“五社联动”是以解决基层实际问题为驱动、专业介入治理创新的产物，迄今经历了由基层自主探索—项目式培育—政策吸纳扩散的发展历程。

（一）突发事件下“五社联动”的产生

“五社联动”创新于基层原有的治理机制，即在突发公共卫生事件下突破“三社联动”与“四社联动”的实践瓶颈基础上发展而来。

1.突破政社难分的“三社联动”

“三社联动”最早是基于上海的地方实践所总结出的一种具有开拓意义的治理机制，目的是实现基层治理主体的多元化，将社区、社会组织和社会工作者三方主体联结起来，促进政社分离与合作。2004 年，上海市民政局形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”的工作思路①本文中社会工作者有全称和简称两种表达法，出于写作规范的需要，一般来说用全称，文中采用“社工”简称是直接引用的结果，如各地的“三社联动”“五社联动”“社工站”等提法普遍对社会工作者采用简称。。2013年，“三社联动”的经验被民政部采纳，民政部联合财政部出台了《关于加快推进社区社会工作发展的意见》（民发〔2013〕178号），提出“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。“三社联动”作为基层社会治理创新的重点工作，要求各地在城市社区推进开展（徐永祥、曹国慧，2016）。学界普遍认为，“三社联动”是社会管理改革趋向社会化、群众利益需求趋向多元化、社会工作专业服务趋向职业化、社会组织发展趋向内源化、社区建设目标趋向人本化的实践产物（徐永祥、曹国慧，2010），实现了由政府“一家独大”向各方主体协同参与转变、“各自为战”向优势互补转变、“科层级”从纵向辐射向网络化转变（吴江、范炜烽，2018），形成了权力格局的重组、职能角色的定位与互动网络的构建（田舒、2016）。

但在实践中，“三社联动”遭遇两个明显的困境。一是“三社联动”的内部结构失衡，如主体发育不足、联动机制不畅、居民参与不足、供需不匹配等（王学梦、李敏，2018；许宝君、陈伟东，2023），导致基层自治功能发挥有限。这表明“三社联动”治理体系内驱力羸弱，多依赖于外部供给。二是“三社联动”在运作过程中的“治理悬浮”困境。“三社联动”作为政社分离与合作的创新机制探索，其重要功能即为服务，这往往通过政府购买社会服务项目来实现（曹海军，2017）。根据资源依赖原理，“社”要素（社会组织和社会工作者）若持续缺乏政府供给之外的替代性资源，必然导致对政府的资源依赖，进一步说，除非政府主动让权，否则严重依赖于“政”要素供给资源的“社”要素是无法独立的，导致社区服务迎合政府需求而悬浮于治理场景。如专业社会工作产生了外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的基层治理困境（朱健刚、陈安娜，2013）。此外，基层为推动“三社联动”政策与项目的落地，普遍存在曲解联动、替换联动、形式联动及抗拒联动等现象（颜克高、唐婷，2021），如彼时内生性的社区社会组织发展基础薄弱，这导致在相当长时间内培育社区社会组织成为“三社联动”项目的实质目标，但培育出的社区社会组织多为“僵尸型”，很少开展活动，实际治理效果不理想，“三社联动”乃至异化成为基层治理负担。

2.增加社会力量的“四社联动”

突破“三社联动”联动乏力的困境，一个思路就是增加联动主体。2011年11月中央组织部等18个部门联合发布的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，提出“建立社会工作专业人才和志愿者队伍联动服务机制。志愿者队伍是社会工作专业人才开展服务的重要补充力量”。基于此，一些地方省份提出“三社联动”+“两工（社工+义工）互动”的说法，将志愿者（即义工）整合进“三社联动”的框架中，但这种标称表明志愿者要素仍是从属性的、次级性的。

随着志愿者要素在实践中发挥的作用越来越大，山东、陕西、深圳各地逐渐明确提出“四社联动”的概念。2014年，山东省民政厅出台了《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》，提出推行社区、社区社会组织、社会工作专业人才、社区志愿者的“四社联动”。2016 年，陕西省委办公厅、省政府办公厅联合出台《关于加快推进“四社联动”提升社区治理水平的意见》，加快推进以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的“四社联动”工作。之后内蒙古等多地民政部门也相继出台了关于建设“四社联动”的意见，在原有“社区、社会工作者、社会组织”基础上增加了“社区志愿者、义工或者社会其他各界人士”。

相比于“三社联动”，“四社联动”将原有的“两工互动”与“三社联动”进行了融合，是整合基层社会治理资源的一种创新性尝试，社区治理主体进一步增加，“社”的治理空间增大，并且提供了一种居民低投入参与的途径。志愿者要素与其他“三社”均为主体性要素，对基层治理的参与者在数量上进行了补充，这是重要的，但对原有结构并无实质性突破，既无法帮助摆脱对政府的资源依附，也无法自主运作，当服务主题、目标、指标和方式都由社区之外的主体定义，这依然是悬浮式治理。在此背景下，新增资源性要素的“五社联动”被提出来，这是突破此前困境的根本所需。

3.推动治理升级的“五社联动”

“五社联动”常被称作基层治理中的工作机制或工作方法。此前各地也偶有“五社联动”的说法，如广东番禺、安徽合肥等①2016年，广东番禺社会组织联合会提出以社区（村）为平台、社会组织为载体、专业社工人才为力量、社区企业为支撑、社区（村）基金为依托，打造慈善生态圈（广东省民政厅，2019）。2018 年，安徽合肥于3 月出台了《合肥市“五社联动”实施意见》（合民〔2018〕81 号），明确以社会服务中心（站）为基层服务平台，以社会工作服务人才为核心，以社会组织为服务载体，通过社区服务项目化的运作方式，吸纳多元化社会资本的“五社联动”机制，以建立健全基层服务体系。这种专业力量及其他社会力量共治的“五社联动”，与当前国家层面所推动的“五社联动”相对较为接近。。它们在经验层面有利于实现对属地范围内或特定部门内工作力量的整合性动员，但也存在明显的问题。（1）缺乏在理论层面对为何是这“五社”要素而非其他要素的论述，因而这些提法固然凸显了地方优势，但却囿于地方经验。（2）各版本的“五社联动”皆缺乏对“五社”要素之间逻辑的检视，多基于地方经验简单地简写加总，缺乏抽象提炼以及缺乏内部逻辑关联的理论探讨，导致各种提法不一，如安徽省“五社联动”提法仅文献可见就超过五种。各地说法既体现地方特色但也囿于地方，无法在更大的范围内产生理论推广潜力和政策指导意义。

当前语境下的“五社联动”主要缘于突发公共卫生事件的刺激，推动了我国基层治理的升级。2020 年底至2021 年初，湖北省基于疫情防控的基层治理经验进行提炼总结，正式提出“五社联动”模式，后作为地方经验被党中央、国务院采纳，进入国家政策，明确了“五社联动”的定义，即以党建为引领，以居民需求为导向，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为依托、以社会慈善资源为助推，提升基层治理能力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这主要引用自湖北省民政厅“五社联动”课题组的成果（湖北省“五社联动”课题组，2021；任敏、胡鹏辉、郑先令，2021）。

2020年春，新冠疫情首先在湖北省武汉市暴发。基层社区除了常态化治理任务外，遭遇大量的应急性需求，对原有的基层治理模式提出了严峻考验。而“三社联动”难以在危机情境下有效运行，基层治理资源及能力与治理任务的不匹配在危机冲击时尤为凸显，社区急需大量的物资及资金，还需要大量服务居民生活和开展防疫工作的志愿者。突如其来的危机激发了民众的集体感和公益心，全国各地乃至全球的物资和资金纷纷驰援武汉。据湖北省民政厅统计，2020年自疫情暴发后截至9月30日，全省累计接收社会捐赠资金151 亿元，捐赠物资2.3 亿件。在人力方面，湖北省疫情防控涉及全省2.7万个城乡社区，有超17 万名社区工作者奋战在社区防疫第一线，千余家社会组织发挥自身优势主动投身防疫工作，1 万多名社会工作者广泛开展心理疏导、资源链接、社会融入等专业服务，120 余万名志愿者参与小区值守、环境消毒、关爱保障等工作。这些慈善资金以及志愿者为主的人力队伍为湖北“保卫战”取得决定性胜利做出了积极贡献，有力提升了社区应急治理能力。“三社联动”机制无法响应基层应急治理需求在于人力发动不足、资金不足，当“志愿者”和“社会慈善资源”大量涌现，迅速弥补起这两个缺口，帮助湖北省成功解决了非常时期的基层治理难题。这也孕育了发展一种新的基层治理模式，或说行动框架的可能性。

如上，当前国家政策推动的“五社联动”是湖北省在疫情防控和恢复经济社会生活的实践中形成的基本经验提炼，这既是动员各方力量应对重大公共危机事件的有力探索，也是在重大公共危机下社会工作参与基层社会治理的宝贵经验的总结（王思斌，2022）。具体而言，这是民政部赴鄂指导组坐镇湖北进行抗击疫情指挥工作，以及疫情防控常态化时期，民政部联合阿里巴巴公益基金会等慈善组织，与湖北省各级民政部门、“五社联动”项目试点社区一起，多方力量联合实践、共同研究的结果。

（二）治理实践中“五社联动”的发展

为沉淀应急时期的基层治理经验，进一步思考如何将危机情境下高效的基层治理效能常态化，以助力我国基层治理机制提档升级，湖北省民政厅在民政部支持下，联合社会慈善力量，开展社会工作服务项目，以探索常态时期“五社联动”参与基层治理的可行性和有效性。自2020年5月开始，依托社会慈善资源，社区、社会工作者、社会组织、社区志愿者联动参与社区治理、服务居民，项目初期的重点是对受疫情影响严重的“四类”人群开展服务，称为“五社一心”项目，即致力于疫情暴发后的社区心理恢复；2020 年10 月湖北省民政厅更名为“五社联动”项目，即将多主体联动的目标扩大化为广泛的社区治理议题。

为评估“五社联动”项目在常态化情境下服务居民及其促进社区治理的效果，湖北省民政厅“五社联动”课题组于2021 年4 月底至5 月初，对“阿里公益·五社一心（联动）·爱满江城”服务项目（后文简称“阿里公益”服务项目）入驻的32个社区进行了系列问卷调查，问卷工具包括卷1（社会工作卷）、卷2（其他“四社”调研卷）、卷3（服务对象卷），覆盖“五社联动”项目的五类服务对象，即新冠感染病亡者亲属、新冠感染康复患者家庭、受疫情影响的特殊困难群体家庭、防疫一线医务人员和社区工作人员，以及其他社区居民。其中前四类受疫情影响而特别受到关注，成为“五社联动”的重点服务人群，卷3涵盖这五类人群。最终回收有效问卷共计1285份。

数据分析显示，在常态化情境下（主要是疫情防控常态化时期），“五社联动”在社区的服务效果良好，有效满足受疫情影响严重人群的身心状况、社会关系、经济就业等多方面需求：31.1%的受访者焦躁状况降低，16.5%的受访者表示社区融入状况改善，10.8%的受访者对获得经济补贴表示满意。为探讨“五社联动”对基层治理是否存在促进作用，课题组选取了社区归属感、政府信任度和亲社会态度作为测量基层治理效果的结果性指标。通过个体固定效应回归模型，分别探讨受疫情影响人群所接受的政府救助及“五社联动”服务项目实施对受访者的社区归属感、政府信任度和亲社会态度的影响，结果表明：接受社会工作服务对提高受访者的社区归属感具有正向影响；接受社会工作服务以及接受慈善基金救助都有助于提高受访者对政府的信任度，其他因素的影响则不显著。

综上可见，“阿里公益”服务项目在常态化情境下运用“五社联动”机制，较好地满足了受疫情严重影响人群的多类需求，有效助力社区化解疫后综合征。同时，“五社联动”的治理实践也促进了社区治理服务水平的提高，即社会工作服务显著增进了居民的社区归属感，且提升了居民对政府的信任度，而社会工作服务是汇聚了社区的支持、社会慈善资源救助的服务，是依托于“五社联动”行动框架而开展的。以上证据也表明，“五社联动”能作为工具型的治理框架运用至常态化情境下的社区治理与服务中，它建构了一种以专业为支撑的、自适应的、能有效增进社区韧性的基层治理体系。

湖北省的“五社联动”项目不仅验证了“五社联动”机制的可行性和有效性，也提供了真实的观测场景，进一步激发、优化“五社联动”的研究。湖北省的“五社联动”经历了从社区治理机制向基层治理行动框架的理论升级过程。“五社”要素最初被定义为社区、社区社会组织、社会工作者、社区志愿者和社区公益慈善资源，后升级为社区、社会工作者、社会组织、社区志愿者和社会慈善资源。这源于具体的现实情况，实践表明，各个社区发展基础不同，内生性社区社会组织未必能全部覆盖社区需求，如专精化需求通常需要引入社区之外的成熟社会组织来满足，因此将社区社会组织升级为社会组织，其指代包括但不限于社区社会组织。此外，本研究倾向于将“五社联动”视作基层治理的行动框架而非社区治理机制，区别如下：（1）其行动范围被定义为基层而非社区，以对社区边界有所突破，影响至更高层级的街区层面；（2）行动框架意在突出理论指导性，同时兼容基层的创新，作为行动框架的“五社联动”强调的是为基层治理提供方向性指引，是一种思维工具，而非具体的做法，即不必然拘泥于联动全部“五社”，如此去除了被定义为治理机制的具象内涵，以避免在实践中捆束基层的行动。

（三）政策驱动下“五社联动”的深化

2021 年4 月28 日，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，在“推进基层法治和德治建设”部分，明确要求“完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”。这是“五社联动”进入基层治理体系的标志，也正式表明“五社联动”由地方经验上升为国家政策。

2021 年6 月，民政部与国家发展和改革委员会印发《“十四五”民政事业发展规划》，提出“完善城乡社区、社会组织、社会工作‘三社联动’机制，发挥好社区志愿者、社会慈善资源协同作用，促进社会工作专业力量参与社会治理”，逐步明确“五社联动”与“三社联动”的关联性，即前者为后者扩充人力要素和增加资源性要素而来。2021 年9 月，“五社联动”社会工作理论与实务研讨会在武汉召开。研讨会以“创新‘五社联动’机制助力基层社会治理和乡村振兴”为主题，总结了湖北省推进“五社联动”机制建设的做法经验，扩大了“五社联动”的影响力。2022年3月中旬，民政部慈善事业与社会工作司将本年度社会工作宣传周的主题定为“五社联动聚合力，社工服务暖基层”，全国民政系统相关条线和社会工作实践领域掀起学习和践行五社联动的热潮。2023 年，《中华人民共和国慈善法（修订草案）》新增：“国家鼓励发展社区慈善，培育社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，支持有条件的地方设立社区基金会、慈善信托，开展慈善活动。鼓励社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源建立联动机制。”与此同时，湖北省、重庆市、陕西省、湖南省、河南省、北京市、吉林省等地纷纷出台政策将五社联动纳入城乡社区服务与基层治理体系，并指导各地实践，相继深化五社联动研究。

截至2023 年11 月，“五社联动”被纳入中央法规19 次、地方法规598 次①本数据通过在“北大法宝”网站检索全文含有“五社联动”的政策文件统计而来。，彰显着“五社联动”从特定的地方研究走向国家政策，又到全国各个地方的扩散历程，成为基层治理的新趋势。多地将“五社联动”运用到党建、社工站建设、社区韧性建设、社区慈善发展等基层治理领域持续探索，形成了一批卓有影响的典型案例。

自2022 年开始，“五社联动”的实践四处开花，初见成效。其中，“腾讯公益·五社联动·家园助力站”项目表现尤为突出，该项目在全国资助96 个“五社联动”项目，覆盖北京、上海、湖北、湖南、四川、重庆、广东等7 个省（市），项目核心为推动成立社区基金以提升基层治理能力。2023 年6 月、10 月，“家园助力站”全国项目办分别在广州和北京召开了两次“五社联动·家园助力站——社区基金助力基层治理创新合作项目”交流研讨会；2023 年11 月，湖北省社会工作联合会在武汉召开“‘五社联动’机制助力‘共同缔造’，推进基层治理现代化”主题研讨会。同年，湖北省社会工作联合会主编的《“五社联动”：理论探索与实务研究》由中国社会出版社出版，《中国社会工作》期刊“技术派”推出“五社联动”专题。“五社联动”实践与理论研究稳步前行。

二、“五社联动”如何运作？

“五社联动”作为多元联动的基层治理框架，是以社区为本的治理创新。但“五社联动”在基层社区的运作逻辑是什么？何以发动、如何联动等问题还有待进一步探索研究。“五社联动”的运作逻辑分为两个层面，即推动实施“五社联动”的驱动力量与“五社联动”的运作机制。前者指开启基层推动“五社联动”的动力因素，后者探索了在社区推动“五社联动”的具体方式方法。

（一）“五社联动”的驱动力量

当前推动“五社联动”的驱动因素，既包括社区外部力量，如制度倡导与项目支持，也包括社区自发推动，如理念内化驱动与社区内需驱动。当然，基层治理情境的复杂性，使得基层社区推动实施“五社联动”可能并非来源于单一的某类驱动力量，常常是多重驱动力量的复合影响，这里对驱动力量的分类描述，是为了更清晰地理解当前“五社联动”的发展情况。

1.制度倡导驱动

制度在驱动“五社联动”的发展中扮演着十分重要的角色。如在“五社联动”的政策驱动深化阶段，制度倡导是指各级政府通过制定政策文本与出台相关标准指引等，以政府权威引导社区内外各方共同参与基层治理建设中去。一方面，政府利用制度倡导充当“领航员”角色，通过政策解读、宣传活动等，调动基层注意力配置，向基层实践者传递相关理念、目标与价值观，推动他们积极投身于“五社联动”建设。如有些地区在制度倡导下，基层政府在推动社工站建设的同时，探索“五社联动”与社工站的结合可能路径，并作为标准化建设写入社工站的规范文件中，这正是制度倡导作为驱动力量，来推动“五社联动”基层治理创新的一种体现。另一方面，政府通过政策倡导发挥“指南针”作用，引导治理资源下沉社区以发展“五社联动”。如在制度倡导、理论述行、创新趋向等多重逻辑影响下，基金会、社会慈善组织开始向地方发包“五社联动”相关主题的社会工作服务项目，如此推动社区内“五社联动”的发展与建设。

2.项目支持驱动

项目支持驱动是推动基层“五社联动”落地与实施的重要外部力量。政府以及社会其他慈善组织可以通过项目化的方式推动“五社联动”发展，如在“五社联动”的发展历程中，社会慈善组织的资助使得“五社联动”突破应急状态的治理应用，从而拓展至“平战结合”的治理情境。项目支持驱动能快速扶持基层社区“五社联动”的发展应用，这包括通过提供资金、资源，解决项目启动阶段所需，以资源撬动联动。项目支持最重要的作用在于能够提升基层开展“五社联动”的能力水平。“五社联动”的思路是通过社区服务项目设计，引导各方参与实施，并在该过程中培育社区能人志愿者和社区社会组织，从而对基层各方治理主体实现持续培力，进而提升基层治理能力。相比“三社联动”，“五社联动”项目对基层的赋能主要有三点不同。一是社会工作者在专业能力上被要求致力于开发资源，并整体性地运作社会慈善资源来助力社区治理，而“三社联动”中，社会工作者的专业能力以个案服务能力为主，链接资源是个案性的、散在状态的。二是社区工作者被要求专业化，以实现与社会工作者的“嵌合”，即思路互学、协同行动，提升了社区工作者的能力。三是志愿者能人与社区社会组织的能力得到升级培育，从“三社联动”中社区出资（提供资源）与搭台，社会工作者“导演”，志愿者能人“组队伍+供服务”，同步实现社区社会组织参与治理，到“五社联动”时期志愿者能人被全流程赋能，实现“需求自提+项目设计+资源自筹+队伍自建+服务自供（问题自治）”，实现社区社会组织参与治理水平提高。

3.理念认可驱动

理念认可驱动是社区内部认同“五社联动”理念，自发联动参与社区治理的情况。当“五社联动”的理念通过宣传活动和层层培训深入基层治理队伍，以及随着更多的社会工作者和专业社会组织（如社会工作机构、社区营造组织等）下沉基层社区，带去专业理念与治理思路，被广泛接受与认同时，社区治理主体更可能自发地参与到“五社联动”中来。这种内在的理念共鸣能够推动社区内部的自我组织与合作。一般而言，理念认可往往驱动社区“两委”与社会工作者在社区中推动实施“五社联动”。前者作为社区治理的“守门员”，倘若内化了“五社联动”理念，则更有能力通过制定方案、调动资源等方式，将“五社联动”贯彻到社区发展中，推动“五社联动”落地。后者作为专业力量，社会工作者可以将“五社联动”作为一种基层治理框架，并融入原有的专业实践中，从而可以拓展“五社联动”的应用范围，如弱势群体帮扶、议事协商等，从而使“五社联动”更有生命力。

4.社区内需驱动

社区内部需求往往驱动“五社联动”来共同响应需求、解决问题。当社区内部感知或界定到社区的问题或需求，且通过联动能够更好地满足这些需求时，社区治理主体将会更有动力推动“五社联动”，因为相比于“三社联动”，“五社联动”提出了发动社会慈善资源的思路和技术，更有能力和资源来解决社区内需，这是对基层治理各方主体采用“五社联动”这一治理工作的最大吸引力所在。这种内部驱动力使得社区成为变革的主体而非被动的接受者。在这个驱动因素下，任何社区主体都有望推动“五社联动”在基层治理的应用，这意味着任何治理主体或是社区居民都可能成为问题的识别者和界定者，乃至联动的触发者。随着社区治理需求的复杂化与多样化，单一治理主体因资源缺乏、人力限制，难以应对这些多元化需求。“五社联动”作为一种新的工具和思路，因上述困境反而获得了发展契机。

（二）“五社联动”的运作机制

“五社联动”可能因以上各种力量在社区得以发动，后续如何联动须做进一步探讨。在当前情况下，对“五社联动”运作机制的探讨应包含三部分内容，对应回答在社区内，如何触发“五社”之间的“联”，基础的“五社”要素怎么来以及相联的“五社”又如何“动”三个问题。

需要特别说明的是，这在逻辑上似乎也构成一个过程的三个环节，即“五社联动”的实施路径。但是，一旦被定义为路径，则容易被固化为循步骤实施“五社联动”的培育与应用，有遵循直线演进之嫌，但实际上基层各个社区的治理基础不同，有的社区需要培育“五社”再联动，有的社区则可直接联动，所以笔者定义为机制的三部分，分别回应因何而联、如何培育、如何联动的问题，各地可结合具体情况模块化采用。

1.基本点：因应共识性需求，挖掘需求的三类维度

“五社联动”中“五社”要素因何而联动？在社区范围内，从共识性需求出发是“五社”要素联动的基本点。其内涵包括以下两点：（1）“五社”要素因何而联动对应的是各个行动主体为何会联合行动的问题，社会慈善资源是资源性要素，但也有可对应的行动者，即提供资源的可辨识的行动主体；（2）共识性需求是其基本点，即共识性的需求提供了各方主体参与行动、联合行动的激励。共识性需求有两种形态，一是内置了多方诉求在内的需求，即特定的需求体现了多方需求的交叠，二是形成一个需求满足序列，各方的需求满足有先有后，且各方就此达成共识。相对于某个特定主体的需求，共识性需求回应了各方的利益或关怀，因而能够激发各方的参与动机。

需要说明的是，这种共识性需求应当经历一个民主协商的过程获得，最好由擅长多方需求平衡技术的社会工作者引导各方商议实现，而非由多方主体中的特定一方凭借权力根据自己的理解来定义。由权力定义而非各方真认可的共识性需求，本质上可能是权力在驱动而非需求在驱动，容易导致联动走向形式化。

寻找共识性需求，需要落到三个需求维度上进行挖掘。一是利益逻辑，即各方因共同的利益而联结，或者说一件事情包含了各方的切身利益，包括经济利益和政治利益等，这构成各方联结的一个基础。二是关系逻辑，即行动者是社会中的行动者，都需要对关系有所响应。对个体行动者而言往往是因行动主体之间希望发展或保持正向的关系而选择联合行动；对于组织行动者而言，组织则需要响应其所处环境的期待，适度承担社会责任，否则将遭遇社会合法性危机。三是价值逻辑，即行动主体总有一定的价值关怀，认为一件事重要而参与其中，这种价值关怀表现为个体层面的价值观，组织层面的组织使命等。

共识性需求联动“五社”的逻辑是，一个具体的议题或项目，如果各方行动主体在某个维度上的需求都映射于其中，它就会产生联动动力，加以适当的组织工作，该议题或项目即可激发“五社联动”。在“五社联动”中，共识性需求是各社联合的基础。“五社”要素对应五大类多个行动主体，其需求通常通过三个维度来体现——利益、关怀和价值，因此，“五社”可因利益而联动，因关系而联动，因价值而联动。一个项目或一个议题，各方行动者任何一个维度的真实需求若在其中有所体现，各方皆可在不同程度上参与进去。

2.“联中动”：借助要素间关联，延伸式培育“五社”

从“三社联动”跨越到“五社联动”，如何培育新增要素，发动社区志愿者以及开发社区慈善资源需要进一步探讨。本文强调以要素间的关联性为基础，进行延伸式培育，提出“联中动”的逻辑。在这里，“联”是要素间的关联性或关联状态，“动”是培育要素，包括显化、激活、赋能等方式。

具体而言，“联”是指“五社”要素之间、“五社”要素内部乃至服务对象和服务情境中的其他要素之间具有关联性；“联中动”是指利用要素间的关联性，通过一个要素激活、显化、赋能另一个要素，使其得以浮现，如此通过已有的要素延伸培育出未有的要素。“联中动”是在地培育、发展“五社联动”的社会基础和实践形态。如在项目服务过程中，社会工作者可以先与居民建立联系，通过居民与居民之间的联系来发展更多的志愿者，志愿者之间因参与项目共同完成的过程而强化了彼此间的联结，走向组织化，进一步形成社区社会组织，社会工作者亦可通过志愿者自身的组织身份和社会网络为具体的社区项目获取社会慈善资源，或者发动志愿者为项目募款以获得社会慈善资源等。这种“五社联动”的培育机制笔者称之为延伸式培育模式。但“五社”的培育和联动应用可以是前后相继的过程，也可以是同一个过程，但不论如何都可以借助要素之间的关联性来延伸获得，本文要强调的是，“五社”要素的培育无需如“三社联动”时期培育社会组织那样额外进行。

综上，“联中动”强调“五社联动”的基础是“五社”间的关联性，借助要素间的关联性延伸培育“五社”，即延伸式培育模式，发挥要素之间的关联性，通过已有要素延伸、激活、显化，发展出未有要素，如此配齐“五社”。

3.“动中联”：通过微项目治理，卷进式联动“五社”

在“五社联动”中，“五社”如何联动？基于湖北省的实践经验，本文提出“动中联”逻辑。其中，“动”是行动，“联”是联合。

具体而言，“动”是指响应社区的需求，以微项目的形式采取行动，行动的方式多以共识性需求为导向，即围绕特定问题设计项目、实施治理，再以项目找人（如社区志愿者）、找队伍（如社区社会组织）、找资源（如发动社区基金募款）的实践过程。在该过程中，各要素因项目实施的需要而渐次卷入，“联合”行动，最终项目借助“五社联动”完成。这种“五社联动”的应用模式笔者称之为卷进式联动，简称卷联型“五社联动”实践模式。卷入的要素可能是既有的，也可能是新开发的要素。如果是后者，即一个项目若需要一个要素，相关行动者去寻求开发一个要素，开发或培育出来后再联动。这作为卷进式联动的一个亚型，笔者称之为连培联动式，体现了在回应社区具体治理议题或社区治理项目实施过程中，培育“五社”与联动“五社”过程的合二为一。

“动中联”的“联”是联合，是在项目实施过程中对要素应需而联。不同项目的复杂程度不同，面对的资源基础不同，完成治理项目所需联动、主要倚重的要素不尽相同，所以应因情境应需而联。例如，有的项目本身有充足的政府资源支持，利用社区惠民资金就能解决，因此项目实施只需联合社区、社会工作者和社区社会组织“三社”要素即可；有的需要发动志愿者骨干，联动“四社”即可；有的无政府资源支持或者资源不足，则需开发社会慈善资源来助力项目的实施，如此需要“五社”全联动。

总之，“动中联”机制回答了“五社联动”行动框架在社区治理介入中要素怎么动，动哪些要素的问题，即“五社”因社区的共识性需求而“动”，把需求项目化，进而在实施中需要什么要素，即“联”动什么要素，各个要素渐次卷入联动起来。

三、“五社联动”何以促进基层治理？

“五社联动”是介入基层治理创新的成果，那么它何以促进基层治理呢？回答这一问题对于推进“五社联动”的实践发展与理论探索具有重要意义。从实践看，“五社联动”通过基层治理结构再造、社区韧性激活，促进了有效治理。

（一）再造治理结构：扩展基层治理行动者网络

“五社联动”通过引入非人类（物质性）行动者，重构了治理联盟网络，从而突破了原有的治理结构约束，促进基层行动者的集体行动。行动者网络理论认为，“行动者”是一个广义概念，既可以指人，也可以指非人的存在和力量，包括治理在内的社会实践活动都是行动者网络建构的结果，是由各种异质性的行动者以平等身份网络建构出来的自然、社会和一切人类的活动成果（刘伟，2018；谢元、张鸿燕，2018）。将行动者网络理论用于“五社联动”中，其重要启示在于将物质性行动者纳入基层治理结构中，将物质性行动者提升至与主体性行动者平等的地位，从而拓展了治理参与的行动者网络，发挥多元异质性行动者的功能，实现更大范围内治理力量的整合。

资源具有主体属性，即资源反映了资源提供方的利益或意志。“三社联动”时期，社会工作者和社会组织多依赖于政府购买服务的资源支持。政府投入大量资金购买社会性服务，也常常期待项目承包方能分担行政压力，带来治理成效，因此会转移行政职责给社会工作者与社会组织，从而导致社会工作者处于“依附”状态，社会组织在培育过程中产生资源依赖、目标替代、黑箱化和志愿中断等“行政吸纳社会”的问题（张大维，2017；彭小兵、黎文清，2020）。若要突破“三社联动”中的结构制约，推动有效联动，就需关注到治理资源的主体属性，在行政资源外寻找可替代性的凸显公共价值的治理资源。在第三次分配背景下，社会慈善资源是社会力量通过自愿缴纳和捐献等非强制方式实现社会资源的再次分配而形成的治理资源，其本质是“善心义举”，这正贴合基层治理的公共性特征。抗疫过程中的治理实践也表明，社会慈善资源的应用往往有明确的指向性，包括指定项目和指定主体等形式，如此可驱动行动者网络及时对接基层治理内生性需求，实现即时而精准的响应。此外，社会慈善资源的社会性与广泛性特征，天然地提供了行动者之间达成利益共识的基础。正是通过纳入社会慈善资源这一物质性行动者，扩展了基层治理行动者网络，打破了基层治理联动对行政资源依赖，提供了对社会力量实现主体性充权的可能性。

（二）培育社区韧性：多中心格局回应治理挑战

“五社联动”通过增强基层多中心治理结构的冗余度、契合度来帮助构建基层韧性治理体系，使之能够适应不同的治理情境。多中心治理理论主张公共治理应该实现多元主体参与公共事务，实现共同治理，这具有三大优势：一是适应能力强，即共同治理比集中治理更能适应实际或预期的社会变化；二是通过构建治理结构的冗余提升基层对突发事件的应对弹性，进而规避治理失败的风险，所谓冗余度是指基层治理主体和资源的备用部分，是已被培育激活、可迅速应召唤醒的治理潜力；三是契合度高，通常是指治理体系能够与要解决的问题或需求匹配或一致性高（Carlisle&Gruby，2019）。“五社联动”正是通过扩充存量主体来增进社区治理结构的冗余度、契合度，如此实现对社区治理结构韧性的培育，使其可更好地回应治理挑战。

“五社联动”通过增设两个要素扩展存量主体格局，构建了社区结构的冗余度。韧性理论强调，为了更好应对外界环境的变化，组织系统设计不追求对当前所需的精确应对，而是需要有一定的余量，在常态情境中，冗余性的系统设计处于闲置状态，但是在非常态下即可被触发，通过提供备用、分散风险，最大限度降低损失，发挥极为重要的应急作用（蓝煜昕、张雪，2020）。“三社联动”虽然突破了原有的集中治理形式，但因其联动范围仅局限于行政力量与专业社会工作者、发展成熟的社会组织，刚性治理特征突出，这使其在面对复杂性治理环境和应急治理任务时，存在着主动性弱、外部力量整合能力弱、内部碎片化现象显著，因此难以应对诸如2020 年突发公共卫生事件的冲击。与“三社联动”相比，“五社联动”增加了社区志愿者与社会慈善资源，构建了基层治理结构的冗余度。这表现在社区志愿者与社会慈善资源为两个要素的“无限”性，其具体规模根据治理情境可多可少。在一些经济发展落后的地区，作用可能有限，但在特殊时刻能够应召“救急”。这也使“五社联动”能够有效应对各种突发治理状况，提高了社区面对不确定性情境的应对力和复原力。

“五社联动”提升了与基层治理的契合度。“五社联动”实践强调分阶分类的脆弱性治理路径，如应急时期介入经济援助、心理疏导，到常态化时期介入受疫情影响严重的居民的社会融入，强调根据社区的发展阶段进行适宜的联动治理。因“五社联动”赋予多元主体之间的协同行动具有弹性，人力动员视社区治理任务而定，可小规模可大规模，在第三次分配政策促动下，社会层面的资源募集发展空间可期。契合性的联动特征使得“要动谁”“如何动”等问题都在实践中获得答案，即社区作为掌舵者与社会工作者这一专业要素嵌合行动，彼此目标一致、思路互学、协同行动，根据具体治理项目的实施需要而联动要素，先联动谁，后联动谁，从要素A 联动要素B，B再联动要素C，尚缺位的要素也可以在实践中通过激活要素间的联系而培育出来，如此开阔基层的治理思路，提升基层治理体系能力。

（三）实现有效治理：“去悬浮”的社区赋权

“五社联动”突破了传统的组织赋权机制，以整体化的社区赋权，实现了基层治理的“去悬浮”，从而达致有效治理。这需要追问，“三社联动”或“五社联动”的治理目的何为，要实现何种治理愿景？笔者认为在基层治理体制机制改革的浪潮下，无论是“三社联动”还是“五社联动”，其治理目的都是为了提升社区的自治能力，为社区共同治理与可持续发展创造良好的条件。但在现实实践中，“三社联动”并未完全实现“提升基层自治水平”这一承诺。在“三社联动”治理框架中，只有社会组织这一要素可能来源于社区内生力量。故“三社联动”往往通过组织赋权的形式增加社区自治能力，即代替个人参与，将居民组织起来共同解决问题。但同时，社区社会组织又在物质资源上严重依附行政体系，在智力资源上严重依赖社会工作者，而并未获得足够的主体性，如此使其陷入“悬浮”于基层自治体系的状况。换句话说，这是对社区社会组织的赋权脱离社区治理体系，严重依赖外部支持网络所造成的“治理悬浮”困境。推动组织赋权迈向社区赋权，将依赖外部支持与内部培力相结合，也是“五社联动”作为基层治理创新思路中的一个期待点。

社区赋权理论认为要给予社区相应的资源和权利，从而激发居民的参与意识，增强居民参与治理的能力，其关键点在于激活社区共同意识、提升社区内部资源整合及解决自身问题的能力以及建立有效的外部支持网络（吴晓林、张慧敏，2016）。“五社联动”通过扩展内生力量与搭建外部网络有望实现社区赋权。“五社联动”通过增加“社区志愿者”这一广泛性要素，拓展了社区居民参与社区治理的途径，推动社区内生力量蓬勃发展；增加“社会慈善资源”这一物质性行动者，有利于通过资源连接社区内部不同的治理主体，从而搭建内外结合的支持网络，避免了因社区自身发展羸弱而治理停滞或低效。实践表明，“五社联动”基层治理行动框架的提出对于实现社区整体赋能确有助益。自2020年年中至今，在慈善组织先后资助的“五社联动”项目实施中，一些地区探索组建社区公益基金来汇聚社区内外的慈善资源，并将其作为“燃料”，资助社区内志愿者、自组织寻找社区议题、设计解决方式、组织项目实施等，赋能社区内部力量自主解决社区问题，并在解决问题中建构社区共同联结，增强社区凝聚，生产社区社会资本，持续夯实社区自治的社会基础。“五社联动”有望通过社区治理项目化运作这一形式，赋能社区能人组织化参与治理，通过居民自主发掘需求、设计项目、募集资源、组织实施，将自治过程与社区赋能合二为一，如此重塑了基层治理体系和治理过程，从而助力实现基层的有效治理。

四、总结与讨论

“五社联动”作为我国基层治理创新的最新实践和理论成果，迄今有些基本问题尚需厘清。本文通过追溯“五社联动”的缘起和发展，即迄今“五社联动”经历了由“突发事件下的自主探索—治理实践中的项目式培育—政策吸纳下的扩散深化”的发展历程。“五社联动”的运行逻辑包括“五社联动”在基层如何发动以及如何联动两部分。当前，“五社联动”主要通过制度倡导、项目支持、理念内化、社区内需四种力量驱动落地基层社区。“五社联动”在社区治理中的运作机制为达成共识性需求、延伸式培育“五社”、微项目卷进式联动，这回应了当前“五社”要素因何而联、怎么联以及如何联动的问题。本文还探讨了“五社联动”促进基层治理的内在原理，即“五社联动”通过扩充基层治理的行动者网络、培育社区的治理韧性、“去悬浮”的社区赋权，重塑社区治理结构与治理过程，促进了基层有效治理，为社区可持续发展创造良好条件。

需要指出的是，“五社联动”虽然在以往的治理机制上设想了一个更加具有韧性的多元有效共治的治理框架，而且针对因联动思路不清、治理主体发育不足等导致治理基础薄弱的社区情况，本研究亦针对性地提出了基层推动“五社联动”的联动思路与机制，但这些思路在各地的践行尚需时日。

总体而言，“五社联动”的发展尚处于初级阶段，从实践到理论研究都有很长一段路要走。但正如奈斯比特在其《大趋势》一书所言，当代社会将在经济、社会、生活领域经历一系列新趋势，包括从集中到分散，从向组织求助到自主，从代议民主制到共同参与民主制的转变等。正是在这个意义上，我们认为，“五社联动”基层治理行动框架致力于以专业激发或赋能社会力量，促进多主体合作，实现自助互助、自治共治，符合社会现代化的大势所趋，“五社联动”的践行将在促进我国基层治理体系与能力现代化中发挥独特而重要的作用。