全民健身战略中地方政府注意力分配的环境要素选择——基于31个省级行政区政策文本的NVivo分析

周嘉华, 祝 良, 叶献丹

(浙江师范大学 体育与健康科学学院,浙江 金华 321004)

0 引 言

2021年8月,国务院发布《全民健身计划(2021—2025年)》(以下简称《计划》).《计划》的发布为中国全面建成小康社会后第1个“五年”全民健身工作的开展绘制了蓝图.随即各省级行政区以《计划》为基准,依据当地的实际情况相继颁布各自地方的全民健身实施计划.基于有效性来说,决策者的注意力是有限的,无论是中央还是地方都很难关注到本身发展的各方面,因此,其所关注的内容往往影响到决策结果[1].也就是说,政府的行为选择(如重点工程实施、专项经费支持等)在很大程度上取决于政府的注意力分配,其在政府议程设定和政策执行上发挥着关键性的作用.全民健身计划作为面向全体人民的重要民生战略,其发展方向与政府的资源配置、注意强度与广度密切相关,故在一定程度上地方政府的注意力分配情况决定了当地全民健身发展的质与量,而地方政府的注意力配置又会受到其所处环境的影响.那么,地方政府在制定全民健身实施计划时最关注的是什么环境要素?每个地方政府注意力分配的环境要素选择又有什么区别?本文将围绕这2个问题展开深入探讨,以加强对不同省级行政区全民健身发展差异化的认识,形成经验借鉴、问题导向的发展模式,进而为构建更高水平的全民健身公共服务体系奠定基石.

1 理论基础

注意力(attention)是一个心理学概念,指“生物体内决定一个特定刺激的效用的过程或条件”[2].它贯穿于每个人的日常工作和生活,并逐渐成为组织学、经济学、管理学和社会学等学科关注的重要议题,即无论是个人还是组织的注意力都是有限的,在作出决策时,面对纷繁复杂的事件,它们只能够付诸有限的理性注意,因此,对注意力进行分配是行动主体作出决策不可忽略的一个环节.练宏[3]从社会学视角提出,繁忙或闲暇并不是其研究注意力分配的动力所在,学界更关心背后所依赖的环境因素,包括组织环境、制度环境和社会环境,同时对相关文献进行梳理得出,如果离开环境因素去分析主体的注意力分配,将面临严重的解释缺陷或困境.可见,在政府作出行政决策时,其注意力的分配很大程度受到组织、制度与社会环境的影响.基于此,本文将地方政府制定全民健身战略时所关注的环境要素,分为组织环境、制度环境和社会环境.

全民健身战略是我国政府为提升国民体质的重要民生战略,作为国家战略,它所涉及的范围之广、包含内容之丰富、关联部门之众多,政府注意力在战略实践中起着十分重要的作用.注意力是一种稀缺资源,地方政府作出的全民健身战略决策深受注意力聚焦的影响.这种对于不同环境要素的选择体现在全民健身计划政策的文本之中.组织环境,是指所有潜在影响组织生存和发展的各种因素和条件[4],例如组织建设、组织运作等方面的政策文本内容;制度环境,是指与某一社会或区域相联系的文化含义、理性或社会规范[5],例如政府主体供给的政策、法律与规划等方面;社会环境,是指通过人类长期有意识的社会活动创造的物质生产和分配体系而形成的人工环境体系[6],例如,与全民健身工作相关的主体内容、基础设施、人才队伍等方面.环境要素具体的划分内容如表1所示.

表1 全民健身战略中地方政府注意力分配的环境要素分类及操作内涵

2 研究设计

2.1 政策文本的选取及数据来源

全国各省级行政区全民健身工作的开展均以本行政区颁发的《全民健身实施计划(2021—2015年)》为指导.笔者对31个省级行政区的政府门户网站进行访问(本次调查未涉及港澳台地区),共收集到30个省级行政区的《全民健身实施计划(2021—2025年)》,以及河南省颁发的《河南省推进全民健身和全民健康深度融合的实施意见(2021—2025年)》.这些文件都是各省级行政区根据《计划》及《“健康中国战略2030”规划纲要》等政策为指导,并依据本地的全民健身工作现状进行制定的.本文以31篇政策文本为分析对象,根据全民健身计划所划分板块对其进行编码,同时进行文本分析,以窥探全国各省级行政区在全民健身战略制定时在注意力分配环境要素选择的偏差.

2.2 研究方法

文本分析法是对文本进行由浅入深的分析、总结、比较、提炼的研究方法,它是一种定性与定量相结合的研究方法,多在社会科学的文本符号中应用[7].本文采用澳大利亚QSR公司开发的NVivo12质性分析软件对31个省级行政区全民健身政策文本进行处理,在政策分析领域,该软件的使用较为成熟,如文宏[8]对于我国推进基本公共服务注意力分配进行研究;习勇生[9]对于“双一流”建设地方政府的资源配置进行研究;詹秀娣等[10]对教师专业素养政策变迁进行研究等.

2.3 政策文本编码

借助NVivo12质性分析软件对31个省级行政区的全民健身实施计划政策文本进行“政策文本名称→三大环境要素→具体环境要素”3级编码方式进行处理,将政策文本相关环境要素转变为量化分析数据.首先,通过词频分析呈现词语云,展现地方政府关注的基本概况;其次,根据词语云内容与具体政策文本具体内容选择3～5个与环境要素中具体内容相关的主题词,对政策文本通过词频搜索及逐字逐句的开放式编码,形成各环境要素的节点与参考点;最后,通过对文件数量及参考点的总结,进一步展现出地方政府全民健身战略注意力分配中对于环境要素选择的具体情况.通过查看统计编码结果发现,各类环境要素并不是独立存在的,各自的参考点存在着一定的重叠与相似,这是由于3个环境要素的复杂性,以及各地区社会发展的整体性等原因造成的[11].

为保证编码的信效度,本研究让2位编码员利用相同方案进行编码,编码结束后利用Kappa指数与一致性百分比对2位编码员的编码结果进行分析.Kappa指数为0.40～0.75时编码一致性较好;大于0.75时编码一致性非常好[12].比较结果显示,89.7%的编码内容其Kappa指数的范围为0.40～1.00.因此,本研究信度符合要求.

3 分析结果

3.1 地方政府全民健身实施计划地方的词频分析

对地方政策文本进行词频分析有利于初步了解政府的注意力动向.图1是利用NVivo12软件对31个省级行政地区全民健身实施计划进行词频分析形成的词语云.相关词在词语云所占面积越大,意味着有关主题在各省级行政区全民健身计划的政策文中被提及的频次越高,这与政府注意力分配有着密切的联系.如在图1中可以看到“组织”“活动”“设施”及“赛事”等词频在所选政策文本中出现频率非常高,这表明该主题是每个省级行政区全民健身计划都关注的内容.

图1 31个省级行政区全民健身计划政策文本形成的词语云

3.2 全民健身战略地方政府注意力分配的环境要素选择

3.2.1 环境要素选择的整体情况

由图2可知,我国各地方政府全民健身战略布局中环境要素选择的整体趋势如下：首先,社会环境要素成为各地方政府共同关注的内容,这充分体现了各地方政府在推进全民健身工作中对于社会环境要素的重视程度之高;在3个环境要素选择中各地方政府的注意力分配大小基本表现为“社会环境(48.26%)>制度环境(32.69%)>组织环境(19.05%)”,个别地区除外,如重庆市、辽宁省,即相对制度环境的完善,它们更关注组织环境的优化.其次,在制度环境和组织环境2个要素选择中,各地方政府表现出差异性,即有的地方政府在全民健身计划制定中明显更关注制度环境要素,如湖北省(18.53%)、湖南省(18.39%)、江苏省(18.44%)和浙江省(15.79%)等;而有的地方政府对于二者的选择则不分伯仲,如黑龙江省(21.96%,20.79%)、重庆市(27.18%,25.42%)和辽宁省(19.38%,17.64%)等.再者,地方政府在全民健身计划制定中对社会环境要素的关注程度远高于其他2个环境要素,仅浙江省在社会环境(50.78%)和制度环境(47.08%)2个要素的选择中基本持平.整体来看,地方政府在全民健身的顶层设计中,其注意力分配的环境要素选择具有一定的地方特点,即没有一味地去照搬中央层面发布的全民健身政策文件,但同时也存在一些共性,这些均为我国全民健身发展中不均衡性问题的突破提供了现实的参考依据.

从社会环境要素的选择来看(见图3),我国各地方政府整体上更关注全民健身中的社会参与、宣传推广和基础设施等具体内容,其中基础设施参考点最多(344个).一方面,它显示了当前地方政府在全民健身工作中偏向于通过基础设施的完善与宣传推广来强化各类社会力量及人民群众广泛参与全民健身的发展理念.这是由于社会力量能够给予全民健身公共服务供给距离与即时双重保障,从而满足社会公众的个性化需求[13].另一方面,它也印证当前我国全民健身发展中尚存在场地总量不足的问题[14],故各地方政府均聚焦于推进场地设施的建设.从制度环境要素来看(见图4),监督管理(249个)、测量评估(131个)、保障机制(168个)、项目规划(184个)、标准规范(199个)这5个节点的参考点较多.地方政府在推进全民健身中,通过实施公共体育服务购买制度,将部分权力交付体育社会组织,而政府主要行使监督约束权利[15],其中采取的主要手段包括测量评估、标准规范等.各地方政府对于监督管理这一内容高度关注,充分反映了其对于自身在全民健身公共服务中所扮演角色的清晰认识,这将有利于推进全民健身地的高质量发展.从组织环境要素选择来看(见图5),组织活力(252个)这一节点尤为突出,说明我国各地方政府均更加关注全民健身中组织活力方面的内容.究其原因,一方面是国家层面的政策驱动,即《计划》的主要任务板块中专门提出了“要激发体育社会组织活力”;另一方面则是现有体育社会组织自身组织管理水平不高,难以向大众提供高质量的健身指导服务[16].

图2 注意力分配中环境要素选择占比的整体情况分布图

图3 注意力分配中社会环境要素选择的整体情况分布图

图4 注意力分配中制度环境要素选择的整体情况分布图

图5 注意力分配中组织环境要素选择的整体情况分布图

3.2.2 环境要素选择的差异化

1)地方政府注意力分配中社会环境要素的选择.本文的社会环境要素包含了基础设施、产业融合、科技创新、人才配备等全民健身的重要建设内容,《计划》的发展目标板块中也采用了社会环境中的某些要素作为重要发展指标,如千人拥有体育指导员人数、体育产业总规模等.可见社会环境要素是各省级行政区关注的重点.全民健身战略地方政府注意力分配时的社会环境要素选择情况具体如表2所示,数据越大,表明该地方政府越关注社会环境要素.由表2可知,地方政府在全民健身计划制定中,对于社会环境要素的选择可分为5个梯队,其中第1梯队是甘肃省(77.89%)和四川省(72.30%)等,表明它们在作出全民健身决策时对于社会环境要素的关注最高,因此,也更注重在全民健身社会环境内容方面的布局.通过查看社会环境要素中的具体内容得知,四川省关于基础体育场地设施要素的选择位居全国最高(38.61%),然而,四川省2020年体育场地的统计调查数据显示,截至2020年12月31日,全省人均体育场地面积为1.58 m2[17],与全国其他各省级行政区数据对比,其排在最后.其实,对于场地设施要素的高度关注则是基于现实难题的解决而作出的决策,即当地方政府决策者意识到全民健身领域的问题较为重要时就会加大对其的注意力[18],这一地方政府的全民健身战略实践正好与注意力分配的理论相契合.

表2 地方政府注意力分配中的社会环境要素占比 单位：%

2)地方政府注意力分配中制度环境要素的选择.制度环境包括与全民健身领域相关联的法律法规、政府补贴、监督评估、标准规范等具体内容,这类内容较多从政府制度的角度出发推动全民健身工作.由表3可知,湖南省(39.88%)、湖北省(42.40%)、贵州省(38.31%)、四川省(37.11%)关于制度环境优化占比均超过了35.00%,作为直辖市的重庆市却仅占25.42%,其中法律法规、政府补贴等关键指标则没有相关参考点,原因是重庆市与四川省两地之间展开了区域联动发展策略.如重庆市《全民健身实施计划(2021—2025年)》中就有较多关于成渝地区双城经济圈、成渝地区全面健身融合发展等提法.此外,相比于山东省(34.91%)、浙江省(47.08%)、江苏省(37.47%)等经济强省来说,广东省在制度环境方面仅占28.30%.广东省长期以来对制度的实效性、质量等都是本着高标准、高要求来进行的,如2020年5月,广东省人民政府发布《广东省人民政府关于废止一批文件的决定》中有45份文件被废止[19],这种高时效的政策供给可能是造成广东省制度环境占比较低的原因之一.纵观制度环境要素的具体参考点,法律法规与政府补贴2点中有部分省级行政区存在空缺,其中包括福建省、甘肃省、黑龙江省、辽宁省、山东省、新疆维吾尔自治区等,究其原因,可能是《体育法》的重新制定及地方对于政府补贴方面的不重视,在其他指标上各省级行政区都有涉及,这也为全民健身工作的顺利开展奠定了坚实的基础.

表3 地方政府注意力分配中的制度环境要素占比 单位：%

3)地方政府注意力分配中组织环境要素的选择.全民健身战略中地方政府注意力分配的组织环境要素包括了组织能力建设、组织活力激发、组织之间的协同等具体内容.由表4可知,大部分地方政府都比较注重组织环境的优化,在长三角地区中,相对其他省级行政区,浙江省在组织环境这一要素中关注度较低(15.79%).纵观浙江体育的改革之路,早在2017年温州市就已成为全国首个社会力量办体育的试点.而为了扩大试点成效,浙江体育局决定全面推开社会力量申办体育试点工作[20],为全民健身高质量发展奠定了良好的组织基础.而地方政府决策者面对全民健身领域的问题较轻时,其注意力就会减少,并将剩余的注意力转移到问题突出的领域[21].另外,从组织环境要素中6个具体的方面来看,黑龙江省、吉林省、重庆市、福建省和北京市的全民健身计划政策文本中各方面都有涉及,而其他大部分的地方政府则或多或少都存在着部分参考点的空缺.说明地方政府在全民健身组织环境具体内容的注意力分配上存在差异,即有的省级行政区注重全面推进的方式整体上优化组织环境,有的则注重以点到面,逐步推进组织环境整体上的改善.

表4 地方政府注意力分配中的组织环境要素占比 单位：%

4 结论与建议

4.1 结 论

1)各地方政府在制定全民健身计划时,其注意力分配的环境要素选择具有明显的趋同性,即对三大环境要素的关注程度均呈现出“社会环境>制度环境>组织环境”的情况.也就是说,各地方政府都更加注重社会环境的改善,并且远超对于其他2个环境要素的关注,以期通过社会环境的进一步优化来促进全民健身的高质量发展.

2)对于全民健身战略布局中某一个环境要素具体内容的注意力分配,各地方政府则表现出差异性,即基本都是因地制宜(呈现出地方特点),但都是以问题为导向,即注意力会更多地分配到自身的薄弱环节,以期通过补短板的方式,来平衡全民健身发展中的各要素,从而实现全民健身地的高质量发展.

3)对于全民健身战略布局中同一个环境要素的注意力分配,各地方政府表现出地区上的聚集效应,也就是相邻的若干个省级行政区对于同一个环境要素都会表现出较高或者较低的注意力分配程度.这一现象则从侧面反映了我国区域协同发展理念在地方践行的成效,即该理念已经被地方政府贯穿到全民健身战略发展之中.

4.2 建 议

1)全民健身战略的高效运行离不开社会、组织、制度环境的合理配置,地方政府的注意力分配决定了当地全民健身的发展方向.一方面要提升组织环境要素的注意力分配,如在组织能力提升、组织功能多元化等方面进行更多的布局,在对标国家“激活体育社会组织活力”的目标任务基础上夯实全民健身组织体系的基础,为全民健身健康发展提供有力的组织支撑;另一方面要优化制度环境要素的供给,如利用激励性政策工具、细化全民健身规则等;此外,还要重视社会环境要素的多元选择,即将部分的注意力分配到产业融合、人才配备和科技创新等内容规划上,从而避免社会环境要素中各内容之间的失衡.在此基础上,地方政府构建起社会、制度、组织环境要素“质参量兼容”的格局,推动全民健身均等化乃至跨越式的发展.

2)实施全民健身战略动态注意力分配策略,推动三大要素动态协同.首先,地方政府要重视对社会环境要素的长期把控,以经常性的评估、考察等手段及时识别全民健身发展短板,增强对社会环境的适应性;其次,地方政府需要将组织环境要素中各具体内容进行动态化转型,让社会组织的发展跟上全民健身工作的步伐,使得组织要素与社会要素之间相互协同,促进全民健身的快速发展;最后,地方政府要重视制度环境要素注意力分配的动态更新,及时识别问题、提出策略、解决问题,将更多有效的注意力分配到制度环境要素的实际问题中,构建三大要素间动态协同、良性互动的格局.

3)打破地方政府注意力分配的壁垒,增强相邻省级行政区之间政府注意力分配的协同性.在共建共治共享的背景下,各地方政府在全民健身战略注意力分配中要深化与相邻地区之间的合作,推动全民健身区域协同发展.首先,地方政府需增加制度环境要素的协同性,通过顶层设计促进相邻省级行政区之间在全民健身各方面的有效合作;其次,地方政府需加强组织环境要素之间的经验共享,各省级行政区体育社会组织发展基础存在差距,推动省级行政区之间的协同有利于组织之间相互借鉴经验、共同进步;最后,地方政府要避免闭门造车,积极与相邻地区沟通交流,尤其在人才培养、科技创新等发展差异较大的方面,以减小区域内各地区之间的差距.