新时代法治型国家治理的理论阐释

梁 平

(华北电力大学 区域法治与司法治理研究中心、法政系,河北保定 071003)

党的二十大报告第七部分专门论述“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,深刻指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,……在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”,并明确提出2035年的总体目标包括“基本实现国家治理体系和治理能力现代化,全过程人民民主制度更加健全,基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。这是对中共十九届四中全会提出的“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标的再次重申,与中共十八届三中全会、四中全会、中共十九大报告等重大决策部署一脉相承,总任务是建设社会主义现代化强国,而推进国家治理现代化和建设社会主义法治国家是实现这一总任务的重要方面。其中,“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”,从治理的动态维度将法治、国家治理、社会主义法治国家等命题勾连在一起,形成了“新时代法治型国家治理”的基本命题。立足于新时代、锚定新发展阶段,不断推进国家治理体系和治理能力法治化,需要围绕“法治型国家”这一总体目标,对新时代法治型国家治理展开多维度阐释,以此为全面依法治国、推进中国式现代化进程中的国家治理实践提供充分的理论支持。

一、主体维度:法治型国家治理的分层结构

“法治型国家治理”是“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的理论表达,其目标是建设社会主义法治国家。此处的“法治国家”与“法治中国”同义,是将“国家”作为一个实体或主体,“强调社会各方的协调、参与、配合,从而保证用最少的社会成本达到最佳的治理状态”,(1)胡玉鸿:《通过法治的国家治理》,载《法制与社会发展》2014年第5期。体现了法治在国家治理中的地位、价值、功能和效用。因此,法治型国家治理是法治主导下的多元主体协同运行状态或者说多元主体运用法治思维和法治方式推进国家治理。

(一)“一体建设”的逻辑辩证

“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”,(2)习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载《求是》2014年第21期。旗帜鲜明地表达了国家治理向法治的革命性转型,表明国家治理现代化的重要标志是法治化、新时代国家治理的目标是法治型国家。作为全面依法治国的工作布局,党的二十大报告再次强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,前者体现了法治贯穿于治国执政行政的全过程,后者则彰显了法治对于作为主体的国家、政府、社会的质的规定性,也是法治型国家建设的核心要义。对于“一体建设”,习近平总书记指出:“三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础”。(3)习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,载《求是》2019年第4期。这一论断跳出了“先有国家后有社会”抑或“先有社会后有国家”的西方理论假设和逻辑话语,而是立足于中国式法治现代化和中国法治实践的空间维度,从国家、政府、社会的功能结构中寻求突破。推进法治型国家治理、建设法治型国家,首先要建设法治政府,同时通过法治政府来推进、支撑法治国家建设并作为法治国家的显著表征;而社会作为国家的基础,“为法治国家、法治政府建设提供一种良好的社会生态”,(4)胡明:《习近平法治思想:新时代中国法治战略的总指引》,载《政法论坛》2020年第6期。“一体建设”涵盖了新时代国家治理的多元主体,是多元主体协同推进法治型国家治理的总纲。

法治国家作为总目标,是“法治中国”的另一种表述,在“国家”这一实体层面展示了法治的战略性、基础性和持久性,既是“全面推进依法治国”的最终目标,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。“现代化”作为一个内涵丰富的“集大成”的概念,反映了从传统农业社会向现代工业社会的转型过程。新中国成立以来,面对积贫积弱的现状,国家提出了工业、农业、国防和科学技术的现代化,而国家治理现代化作为“第五个现代化”,如果说前者侧重于物的层面,后者则着眼于主体层面(包括人以及法律拟制主体),是从“硬实力”向“软实力”并重的转型,包括信息化、制度化、程序化、民主化等,其中最重要的是制度化,而制度化的核心是法治化。在“法治国家”的主体语境下,新时代法治型国家治理所依托的“法治政府”“法治社会”也是一个极具包容性的概念,“政府”并非狭义的行政机关而是不同层级行使公权力的所有主体,“社会”则是市场经济体制下包括自然人、各类组织等在内的一切平等主体所构筑的关系网络。因此,新时代法治型国家治理既要坚持法治在国家治理各层面各领域各环节的固根本、稳预期、利长远作用,更要以法治国家为目标,通过法治政府、法治社会建设不断推动法治型国家的形成,并将法治作为治理的基本模式。

(二)“新十六字方针”的全域要求

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设“十六字方针”重点强调的是“法律之治”,特别是着力解决“法”在国家运行中的缺位、悬挂等问题;党的二十大报告则要求“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,全面推进国家各方面工作法治化”。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”不仅仅是对法治型国家治理的品质要求,通过“科学立法保证良法善治,严格执法维护法律权威,公正司法确保公平正义,全民守法提振社会文明”,(5)张文显:《习近平法治思想的基本精神和核心要义》,载《东方法学》2021年第1期。而且是“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的进一步具体化,从立法、执法、司法、守法的主体角度对“法治政府”“法治社会”的空间展开。新时代法治型国家治理体现在法律运行的各个环节,以中国特色社会主义法治体系为总抓手,最重要的是广义上的“法治政府”(立法、执法、司法乃至党依法执政)和“法治社会”层面的法治化。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法是一系列密切关联的环节,任一环节出现问题,都必然影响到全面依法治国进程、国家治理革命性转型和中国特色社会主义法治国家建设。因此,新时代法治型国家治理需要公权力主体与私权利主体在各自活动场域中将法治作为根本,以是否符合法治要求作为行为判断的根本标准,通过外在制约和内在自觉确保法治在国家运行中的基础地位。

从新中国成立以来的国家治理历程来看,现今已从“管制—立国”“管理—富国”迈向“治理—强国”的新历史阶段,民主法治、多元共治是这一阶段的重要特征。(6)邓海龙、洪向华:《中国共产党国家治理的历史进程、动态特征与主要经验》,载《山东社会科学》2020年第6期。立足于新时代法治型国家治理的动态实践,关键在于立法、执法、司法、守法等各个环节,主动将权力与责任、权利与义务等纳入法治轨道,自觉运用“法治逻辑、法理思维”“处理逻辑与经验的关系,从而为法治话语体系建构提供思维方式,为法治中国建设塑造思维规则,为法律逻辑的拓展研究提供新的领域等等。”(7)陈金钊:《法治逻辑、法理思维能解决什么问题?》,载《河北法学》2019年第7期。“新十六字方针”将法治渗透在“主体—行为”的逻辑结构中,以良法善治为目标,提出了高质量法治的基本要求,其重心在于各个环节的多元主体牢固树立法治理念,在制度化治理中体现法理根据,妥善处理法治与改革、稳定、民主等多重关系,使以宪法法律为核心的制度规范体系真正成为新时代法治型国家治理的基本依据。

(三)国家治理实践的主体行动

法治在国家、政府、社会“一体建设”以及立法、执法、司法、守法等各个环节中的价值和功能实现,最终体现为具体主体的实践行动。国家治理是一个总体概念,某种意义上是各个层面的“社会治理”的集合,二十大报告再次要求“健全共建共治共享的社会治理制度,……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,此为对中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(简称《十九届四中全会决定》)提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的深化,充分体现了多元主体协同共治理念。法治型国家治理涉及执政党、人大以及“一府一委两院”、市场、社会、民众等多元主体,关涉到长期以来存在的理论争议问题,特别是法治与政治、人治等的关系。习近平总书记从现代世界各国普遍实行政党国家的现实出发,一针见血地指出:“‘党大还是法大’是一个政治陷阱,是一个伪命题”,“对于各级党政组织、各级领导干部而言,权大还是法大则是一个真命题”,(8)习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神 全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》,载中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第34、37页。反复强调并完善法律法规“把权力关进制度的笼子里”,可谓抓住了法治实践的核心和要害。

坚持“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的根本政治制度安排,确立新时代法治型国家治理主体的分层结构。一是坚持党的领导是推进全面依法治国的根本保证,是中国特色社会主义根本特征在法治型国家治理的具体体现。既要加强和改善党的领导,又要推进党的领导制度化、法治化,还必须坚持党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,从根本上理顺了执政党与其他主体的多重关系。二是坚持抓住领导干部这个“关键少数”,从主体层面牵住了法治型国家治理的“牛鼻子”。领导干部能否运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险,一定程度上体现了其所在区域和部门的法治实践状况。三是德才兼备的高素质法治工作队伍是法治型国家治理的基础堡垒。习近平总书记在“五个过硬”(信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬)的基础上,进一步强调“四化”(革命化、正规化、专业化、职业化)和“四忠于”(忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律),突出法治工作队伍的政治责任、法律责任、道德责任和社会责任,法治工作队伍的整体风貌和个人表现是民众观测法治型国家治理的一面“镜子”。四是“全民守法”奠定了法治型国家治理的根基。“全民”既是指普通民众,广义上涵盖市场、社会运行的各类主体。市场经济本质上是法治经济,市场主体既要遵循市场经济规律,更要遵循法律确立的市场理念和规则。同时,在基层关系结构中,加强党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动,着眼于社会“细胞”的法治基因,在国家与民众之间建立了法治实践的有机纽带。上述四个层面,从实践视角对“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”和“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等新时代法治型国家治理的主体进行了分层安排,建立了立体化的实践结构,高度体现了主体统一性。

二、价值维度:法治型国家治理的判断标准

价值判断是与事实判断相对应的一个概念,是法学研究和法治建设不可或缺的内容,“现代法治的价值属性乃是对生产力和交换关系发展的基础上形成的一定社会主体自由、平等和权利的确认和保障,是对社会主体一定利益的维护和实现,从而构成了法治发展及其现代化进程的生命线”。(9)公丕祥:《习近平法治价值论思想的内在蕴涵》,载《行政法学研究》2020年第6期。牢固树立以人民为中心的思想,坚持良法善治的现代法治观,这些构成了中国特色社会主义法治和新时代法治型国家治理的基本价值标准。

(一)制度之治的法治鲜明底色

制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性,是现代国家治理的基本规范,现代国家治理是制度之治,法治是制度之治的内核,新时代法治型国家治理首先要坚持制度之治,其中最根本的是中国特色社会主义制度。中共十九大报告指出:“中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障”;《十九届四中全会决定》进一步指出:“中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系”,“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”党的二十大报告充分肯定了党的十八大以来“各领域基础性制度框架基本建立,……中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高”,提出未来五年“坚持深化改革开放。……不断彰显中国特色社会主义制度优势,不断增强社会主义现代化建设的动力和活力,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”新时代法治型国家治理需要依据中国特色社会主义制度展开,牢牢坚持、不断发展和持续完善中国特色社会主义制度,这既是国家治理的核心命题,也是法治建设的根本要求。法治型国家治理就是要在党的领导下将中国特色社会主义制度的实践成果制度化、法律化,严格以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系为依据,以中国特色社会主义法治体系为总抓手,坚持和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。

习近平总书记反复强调:“在‘四个全面’中,全面依法治国具有基础性、保障性作用。……我们要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。(10)习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,载《求是》2019年第4期。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化、推进新时代法治型国家治理,就是要将一切主体及其行为和活动纳入法治轨道,坚持以中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度和具体制度为统领的制度之治,这是中国特色社会主义道路在法治领域和国家治理层面的具体体现,决定着中国特色社会主义法治道路的根本方向。由此可见,新时代法治型国家治理所坚持的“制度之治”不仅仅是治理制度化、规范化或“规则之治”,而是立足于中国特色社会主义的全局和总体。“制度”具有根本性、方向性、决定性和质的规定性。我国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势,新时代法治型国家治理就是要以法治为依托,通过全面推进依法治国,切实把制度优势转化为治理效能,以此来稳固中国特色社会主义制度,这是中国特色社会主义法治道路区别于西方法治的鲜明底色。

(二)人民中心的法治根本立场

“为了谁、依靠谁”本质上是根本立场的问题,体现了法治的终极目的论和价值观。习近平总书记提出坚持以人民为中心的思想,深刻指出全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民;推进全面依法治国,根本目的是依法保护人民权益。“以人民为中心的发展思想,集中体现了人民是推动社会发展的根本力量的唯物史观”。(11)蔡瑛:《中国制度之治的文化底蕴及“内生性”文化自信研究》,载《山东社会科学》2020年第8期。习近平总书记强调“我们始终要把人民立场作为根本立场,把为人民谋福利作为根本使命”,(12)习近平:《在纪念马克思诞辰 200 周年大会上的讲话》,载《人民日报》2018年5月5日,第2版。这也是新时代法治型国家治理必须秉承的、持之以恒的根本立场。坚持以人民为中心的法治立场,集中体现在法治“为了谁、依靠谁、由谁评判”三个层面,是宪法确认的人民民主专政国体以及“人民当家作主”主体地位的具体反映,推进新时代法治型国家治理就是要在国家治理实践中始终以人民作为一切活动的根本出发点和最终落脚点,把“法治作为保障美好生活需要的最可靠、最稳定的方式”。(13)周尚君:《坚持以人民为中心的法治思想》,载《法学杂志》2021年第1期。

坚持以人民为中心的根本立场,推进新时代法治型国家治理,需要坚持“为了人民”目的论、“依靠人民”动力源和“人民评判”标准观的有机统一。首先,习近平总书记强调“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程”,已经不再是政治宣示意义的表达,而是建立了以宪法规定的“国家尊重和保障人权”为中心的法治话语体系,具体体现在立法、执法、司法等各个环节都要体现人民共同意志,最大限度保障人民权利和生存发展利益,通过发挥法治引领、维护和保障功能逐步解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,特别是以构筑和落实法律权利为抓手,“‘人民主体论’的价值指向是实现人的彻底解放和每个人自由全面的发展,这正是权利的目的和价值归依”,(14)王曼倩:《法文化视野下的权利及其人性基础》,载《山东社会科学》2020年第12期。以此切实实现权利平等、机会平等、规则平等。其次,新时代法治型国家治理是人民共同参与的集体行动。一方面,由“全民守法”所构筑的“法治社会”是法治国家的牢固根基,民众法治信仰、法治理念、法治思维、法治方式构成了法治型国家的“基本面”;另一方面,国家治理最终分解到基层社会治理层面,重心下移、资源下沉、保障下倾,切实夯实基层治理根基,既依赖于个人行动,也需要充分发挥市场、社会组织等“中间层”的治理功能,通过人人参与的多元共治增强国家治理的基层基础。最后,法治型国家治理的效果如何,各种评估指数尽管可作为宏观量度,但最直接的是人民群众的直观感受,是否真正增强了获得感、幸福感和安全感,是否享受到法治建设的“红利”,这体现在人民群众日常生活的方方面面。

(三)良法善治的法治品质追求

现代法治是良法善治,是形式法治与实质法治的有机统一。法律是治国之重器,良法是善治之前提。习近平总书记强调:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量”;(15)习近平:《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》,载中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第43页。而公正不仅仅是司法的生命线,也是法治的生命线,这些表述突出了国家治理中的法治品质追求。法的价值包括公平、正义、自由、人权、秩序等,实践中也存在着价值冲突现象,新时代法治型国家治理是以公平正义为核心价值、既充满活力又拥有良好秩序的治理状态,是从“法律秩序”向“法治秩序”的跨越,体现了静态之法与动态之治的融合。对法治型国家治理的品质要求体现在“良法”与“善治”两个层面,所谓“良法”的判断标准在于法律规范是否遵循中国特色社会主义制度根本原则、是否符合人民群众根本利益、是否满足公平正义核心价值;而“善治”则是“制度之治”的实践状态,理想模式是通过良法实施所达致的治理状态,现阶段的重要任务是法律规范的切实实施,即在立法、执法、司法、守法等各个环节,“把权力关进制度的笼子里”,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

新时代法治型国家治理的良法善治品质,是法治作用于国家治理的内在要求,是对各种治理模式理想状态的集合。人类历史上对国家治理模式进行了艰苦探索,从柏拉图的“哲学王”、中国古代“礼法之治”到现代宪制,始终绕不开“人”(治理者)与制度之间的关系,也无不寄托着对人的品性、制度品质的美好期待,但迄今只有坚持推进中国式现代化,立足于“中国之治”,坚持以人民为中心的根本立场,实现了良法善治的现代法治品质。尽管现阶段我国法治建设和国家治理存在一些短板和弱项,但良法善治的理念、原则和精神,贯穿于党的十八大以来中央出台的系列文件和现行法律规范之中,党的二十大报告进一步重申“以良法促进发展、保障善治”,并已从应然走向实然、从文本走向现实,成为国家治理的生动实践。不仅如此,面对百年未有之变局,倡导构建人类命运共同体,着力建设公平合理的国际新秩序,新时代中国法治化治理以“良法善治”的品质也必将为世界贡献中国智慧和中国方案。

三、规范维度:法治型国家治理的可用资源

国家治理资源本质上是国家发展的资源,总体上包括物质和制度两个方面。新中国成立近70年来我国社会矛盾的供给侧是“落后的社会生产”,国家治理资源分配以促进物质生产为主,同时在试点地区将政策刺激作为释放生产力的重要资源,即“地方不向中央要资金而是要政策”。中国特色社会主义进入新时代、进入高质量发展新阶段,面对全国流动性市场和“发展不平衡不充分”矛盾,促进区域平衡发展、推进国家治理,除了物质要素外,更加倚重制度资源,需要高度重视和不断强化法治的固根本、稳预期、利长远作用。但从规范依据层面来讲,法律并非唯一资源,还需要充分发挥道德、政策以及市场机制、地方知识等的合力作用,唯此才能真正实现现代良法善治。

(一)健全以宪法为核心的现代法治体系

中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总抓手,也是新时代推进法治型国家治理的总依据。“我们要建设的中国特色社会主义法治体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式”,(16)习近平:《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神 全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》,载中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第35页。是“制度之治”的法律化。2011年我国宣布建成了中国特色社会主义法律体系,“中国特色社会主义制度建设就从以‘立法’为中心转移到以‘法律实施’为核心”,(17)参见莫纪宏:《论中国特色社会主义法律体系、法治体系与制度体系的有机统一》,载《法学杂志》2020年第5期。其中最重要的是以宪法为核心的法律制度的有效实施。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,将宪法作为全面依法治国的根本依据和党长期执政的根本法律依据,必须极其重视宪法在国家治理中的根本法、总章程地位。因此,新时代法治型国家治理的根本依据是宪法,首先是牢固树立宪法权威、推进宪法全面实施,既通过法律程序将宪法的基本规定细化为具体法律法规,又切实加强各类法律规范的合宪性审查,确保法律制度符合宪法规定、顺应时代需求、满足人民需要。

中国特色社会主义法治体系包括法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规等五大体系,是国家治理体系和治理能力的重要依托,是新时代法治型国家治理最重要的法治资源。当前,法治体系建设已取得了显著成就,但也面临着法律规范缺位、操作性不强甚至法律冲突等问题。健全现代法治体系、加强法治型国家治理的法治资源供给,需要从以下三个层面着力推进:一是以宪法为根本依据,坚持立改废释并举,加强规范性文件备案和合宪性审查,增强法律规范的充分性和协调性。二是加强重要领域立法,为国家治理提供充足的法律治理资源。新冠疫情以来,暴露出我国法律规范还存在一些短板,关系国家安全和人民生命健康的重要立法相对滞后,需要坚持前瞻性思维,健全国家治理急需的法律制度,为国家和人民发展提供应有的权利依据。三是推进“法律规范体系”向中国特色社会主义法治体系的跨越式转型。“法律规范体系”是“五大体系”的重要组成部分,是法治型国家治理的基本规范来源,其他四大体系是国家治理必不可少的资源。这种立体式的跨越,最重要是仍是“四大体系”的制度化、程序化,使之成为与“法律规范体系”具有同等法律效力的显性规则。

(二)深化多元融合的制度规范运行体系

坚持依法治国和以德治国相结合,是中国特色社会主义法治道路的鲜明特点。“法治国家、法治社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”(18)习近平:《加快建设社会主义法治国家》,载《求是》2015年第1期。“德润人心、法安天下”,这是对法治与德治的辩证关系以及各自作用的深刻阐述。法治建设属于政治文明,具有外在性,而道德属于思想建设,具有内在性。法律调整的是人们的外在行为,而人的内心思想世界则由道德伦理予以规范,二者的调整范围既存在着重叠,又各有不周延之处。只有二者相辅相成、相互支持、共同作用,才能实现良法善治。其中,法治的公平正义等价值追求与社会主义核心价值观具有高度契合性,是法治与德治的品质之源,既是对中华民族传统优秀文化的继承和发扬,又是对人类文明成果和思想智慧的吸收和发展。以此为指引,建立良法规范和道德规范体系,成为新时代法治型国家治理的精神之源和重要支撑。

事实上,法律与道德并非完全孤立的社会规范体系。在具体社会语境下,以法律规范为依据,各类群体和组织共同制定的社会公约、村规民约、团体章程等适用于有限区域或有限人群的制度规范,既遵循了法律基本规定,又彰显了道德伦理要求,反映了群体成员的共同意志,是多元主体参与共治的产物,是国家法律规范作用于基层社会的直接规范。因此,法治型国家治理是国家与社会双向作用下的有序治理状态,“加强党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动”,不仅仅体现为基层社会治理的实践状态,而且需要充分调动基层积极性、发挥基层智慧,挖掘契合基层的社会治理资源并予以制度化、规范化、文本化,成为基层群体自觉遵守的行为规范。

除了法律和道德这两类具有普遍性的社会规范体系以及二者融合产生的村规民约等有限行为规范外,政策在经济社会发展和国家治理中发挥着重要作用。长期以来存在着党的政策与国家法律的关系分歧,实践中也存在着扭曲二者关系的错误做法。习近平总书记明确指出:“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引……要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施……党的政策上升为国家法律后,实施法律就是贯彻党的意志,依法办事就是执行党的政策。”(19)习近平:《在中央政法工作会议上的讲话》,载中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第20页。党的政策与国家法律的本质一致性,源于中国共产党代表最广大人民的根本利益,除此之外没有任何特殊的利益。政策创新与国家立法应当遵循以下基本思路:一是坚持重大改革于法有据,政策试点得到国家权力机关的明确授权;二是适时完善立法,运用法律规范巩固政策创新成果、实现政策法律统一、保障国家治理有序。

(三)建构契合地方的国家治理规范体系

新时代法治型国家治理所倚重的规范体系不能仅仅限于文本规范层面,而是应当着眼于、立足于治理实践视角,涵盖了显性规范、隐性规范甚至一切可以促进、维护、保障法治秩序的机制。这些实践性的国家治理规范包括法律、道德、公约章程、风俗习惯以及信任、权威、信息、利益诱导等社会资本,它们共同构成了对社会主体的某种强制(包括外在强制和内心强制)或制约,使其遵循主流社会价值和共同社会准则。显然,这些治理资源已经超越了法律、道德、政策等长期以来备受关注的研究对象,在强调“合法性”的同时更关注治理的“有效性”,但在西方法治话语体系下却遮蔽了有效治理规范,甚至将这些契合地方实际的多元治理规范人为“裁剪”导致陷入“法律越多、秩序越少”的困境——不可否认,某些“地方性治理”明显背离法治而亟需矫正。中国式法治现代化是中国式现代化在法治领域的直接体现,是跳出西方法治话语的藩篱,在遵循法治一般价值、原则、理论的基础上构筑中国法治话语,形成中国特色社会主义法治理论、法治道路、法治体系,使法治具有鲜明的时代性和实践性,特别是在国家治理现代化视野中定位法治、布局法治、厉行法治,着眼于充分发挥多元规范资源的治理功能,将国家制度优势转化为治理效能,实现国家治理合法性与有效性的有机统一。

“新时代下的高质量发展与国家治理能力现代化是现阶段的重要任务……具体看来,其包括以下四个方面:释放行政效能、增强调控能力、培育法治精神与引导社会共识、打造制度环境与维持社会运转。”(20)王飞:《自治、德治、法治融合:国家治理能力现代化中的逻辑转变与协同完善》,载《云南行政学院学报》2020年第4期。新时代法治型国家治理需要在“法治国家”的总目标指引下,挖掘、培育、重塑地方性社会资本,将之作为以法律法规为核心的正式规范体系的有效补充。具体而言:一方面,培育地方性规范以增强民众对法治的实践认同。规范认同是获得正当性和有效性的重要社会心理,以乡规民约为例,“乡村事务治理有乡村的特殊性,村民在某种程度上对乡规民约的认同,事实上高于对法律的认同”。(21)宋才发、刘伟:《发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用》,载《河北法学》2020年第6期。这不仅源于村民参与乡规民约制定或者抽象的共同意志,而且基于乡规民约对乡村社会历史文化的充分关照,是生活化的“法律”,需要尊重并挖掘具有地方性的规范资源。另一方面,以中国特色社会主义法治体系为总抓手推进地方治理资源的法治化。我国幅员辽阔、地域特色突出,地方治理资源与法治的面相错综复杂,既要增强地方治理的有效性,还要确保治理资源的合法性,其判断标准就是将之纳入中国特色社会主义法治体系之中,确保具有良法善治的品质。

结语

新时代法治型国家治理是国家治理的法治实践状态,“主体、价值、规范”构成了治理实践的基本要素,既突出法治政府(广义上包括立法、执法、司法、党的执政等)的主体性,又强调社会主体的基础性。价值层面则立足于“制度之治”这个根本,坚持以人民为中心的根本立场,强调良法善治的内在品质,并以中国特色社会主义法治体系为总抓手,对法律、道德、政策等规范体系与法治的关系进行了深刻阐述,为新时代法治型国家治理提供了理论根据。推进新时代法治型国家治理,应当以党的二十大报告提出的“中国式现代化”为统领,在地方治理实践中实现合法性与有效性的有机统一,以此实现法治国家建设的总目标。