论中国语境下宪法实施和法律实施的关系

胡锦光 苏 锴

(中国人民大学 法学院,北京 1000872)

引言

进入中国特色社会主义新时代以来,随着习近平法治思想的创立与发展,宪法实施愈加受到重视并逐渐走向深入,全面贯彻实施宪法被提升到了作为建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作的战略性高度上。在一系列保证宪法实施的体制机制当中,通过立法而实施宪法是我国宪法实施的重要途径和基本形态。习近平总书记指出,“通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实”。(1)习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》(2012年12月4日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第13页。这既是对马克思主义宪法理论中的重要主张“宪法构成日常立法的法律基础” 的继承和接续,也是在宪法实施层面对完善中国特色社会主义法律体系所提出的总体要求。

然而,“世不患无法,而患无必行之法”。(2)《盐铁论·申韩》。立法对于宪法精神、原则、规定的落实,最终仍然需要依靠这些法律的实施才能最终完成。习近平总书记指出:“如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。”(3)习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第96页。这样一来,很大程度上宪法实施的问题转化为了法律实施。因此,有观点认为,法律得到实施,便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施。如此一来,宪法实施完全可以通过法律实施得以实现,宪法实施就会成为冗余的概念。习近平总书记指出:“依法治国,首先是依宪治国”。(4)习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》(2012年12月4日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第15页。如果将宪法实施完全等同于法律实施,或者将宪法实施视作特殊的法律实施,混淆二者在性质、功能、内容和方式等方面的差异,不仅会造成相关概念的混乱模糊,不利于在学理上确立宪法实施和法律实施各自的问题域,妨碍对二者展开更为精细的研究,甚至还会掩盖宪法在法体系中特殊且重要的地位、性质和功能,掩盖宪法实施在全面依法治国中的特殊作用和特殊意义,否定了宪法实施的必要性,让宪法实施成为冗余的概念,不利于树立宪法权威和全面推进依法治国、建设社会主义法治国家。因此,辨析和阐明宪法实施和法律实施在加强宪法实施、推进全面依法治国语境下的基本内涵、特征功能、相互关系,对于解释和应对宪法实施与法律实施中的难题具有重大的理论价值和实践意义。

一、宪法实施和法律实施的概念

(一)宪法实施

笔者曾经论述过宪法实施是社会主义国家的学者由社会主义宪法典中概括出来的、社会主义国家相较于西方国家所特有的宪法学上的学术概念,迄今为止,宪法实施无论是作为宪法规范用语还是学理概念,都很少出现在西方国家宪法典和宪法学术著作中。(5)参见胡锦光:《违宪审查与相关概念辨析》,载《法学杂志》2006年第4期。宪法实施是一个根植中国本土、深具中国特色的宪法学基本范畴。(6)参见翟国强:《中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016 年第2期。关于宪法实施这个中国宪法学上的“基本范畴”,学者们并未达成共识。

广义上,宪法实施是指宪法规范在社会实际生活中的贯彻落实。(7)参见宪法学编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第318页。总体来看,学者们普遍同意将宪法实施的方式划分为政治化实施和法律化实施,而根据宪法实施的主体和阶段不同,又可将法律化实施划分为宪法遵守与宪法执行。(8)参见沈春耀:《全面加强宪法实施和监督》,载《中国人大》2018第7期;蔡定剑:《宪法实施的概念与宪法施行之道》,载《中国法学》2004年第1期;上官丕亮:《宪法文本中的“宪法实施”及其相关概念辨析》,载《国家检察官学院学报》2012年第1期;翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,载《法学研究》2014 年第 3 期。宪法执行是指国家机关直接依据宪法行使公共管理职能,而宪法遵守则是指一切宪法主体以宪法为行动指导原则,从而间接维护宪法尊严和权威的行为。学者们对宪法适用是否属于宪法实施的范畴存在争议。有学者认为宪法实施不包括宪法适用,原因是宪法适用是根据宪法精神、原则和规定为标准就有关行为是否符合宪法进行审查并作出规范性判断,这属于“宪法监督”的范畴。(9)参见马岭:《“违宪审查”相关概念之分析》,载《法学杂志》2006年第3期。

实际上,宪法实施所强调的,是将宪法规范中抽象的权利(权力)义务(职责)关系转化为现实生活中生动、具体的权利(权力)义务关系。宪法实施侧重于宪法实施主体的积极作为,强调由抽象的规范转化为具体的社会现实。因此,宪法执行的实施类型是恰当的,而上述第三种观点中将宪法解释、宪法修改和依宪解释都归属于宪法执行,则不甚妥当。而宪法监督与宪法实施的区别也正在此。宪法解释、宪法修改与依宪解释的目的都是对宪法精神、原则与具体内容的阐明,主要功能在于明确、细化宪法确立的权利(权力)义务(职责)关系,因此是宪法实施的基础与前置性机制,应当归入“保证宪法全面实施制度体系”。而宪法监督则是针对宪法实施这样一个由抽象到现实的转化过程是否符合宪法精神、原则和规定的评价机制,其本身并未使得抽象的宪法文本转化成为一种社会现实,因此也不属于宪法实施。这一点也由《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、党的十九大报告、党的二十大报告等党的重要文件中将宪法实施和监督并列的做法得以佐证。

宪法遵守实际上就是宪法实施主体将宪法作为其根本活动准则的过程,其固然有主动和积极的一面,如公民积极行使基本权利、同一切违宪现象进行斗争以捍卫宪法尊严等,但宪法遵守强调消极、被动的性质仍然占据主要地位,宪法主体只要不违反宪法这一根本的活动准则,即为遵守。因此,宪法遵守是一种人民的护宪力量占据主导的宪法实施方式。普通公民能够运用宪法确认的权利和制度来维护宪法,是宪法权威得以稳固持久的根基。(10)参见范进学:《宪法实施论》,上海人民出版社2022年版,第24页。而宪法执行则包括了国家机关依据宪法上的组织规范进行组织、确定与其他国家机关的相互关系、行使宪法所授予的职权对社会关系进行调整、包括对权利义务的合理分配、利益的保护和纠纷的公正解决。当然,国家机关依职权所作出的行为也是一种宪法遵守,因为宪法上赋予国家机关的职权本身就是权责统一的,国家机关依宪(法)履职的行为即是权力的运用也是义务的履行,职权型规范本身就必然要求执法机关行使权力时遵守相关法律。但是宪法执行主要还是侧重于宪法规范由职权行为转化为了现实的权利义务关系。因此,宪法执行是一种国家机关占据主导的宪法实施方式,其侧重于公权力部门依据宪法行使国家权力、履行宪法职责,凡是合宪的公权力行为都起到了将宪法上的权利(权力)义务(职责)关系转化为制宪者所欲达到的社会现实的作用。(11)参见翟国强:《中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016年第2期。其中,立法机关通过制定法律把宪法的原则和条款具体化,属于直接执行。而行政、司法、监察机关依据宪法和相关法律作出公权力行为则属于宪法的间接执行。

因此,笔者认为宪法实施是指宪法精神、原则和规范在社会生活中的贯彻落实,主要实施方式包括政党进行政治动员、制定各项政策和发展国家各项事业的政治实施以及宪法主体将宪法作为根本活动准则加以遵守和依据宪法赋予的职权作出合宪之公权力行为的法律实施。

(二)法律实施

法律实施的概念相较于宪法实施而言相对确定。法律实施通常是指将法律规范付诸实践,把文字的规定变为实际行动,是法律在社会实际生活中的贯彻。法律实施可以指法律制定后转变为现实制度的一套理论、制度和机制,也可指具体的实施主体实施法的行为。(12)参见王红霞:《论法律实施的一般特性与基本原则——基于法理思维和实践理性的分析》,载《法制与社会发展》2018年第4期。在法律实施的具体方式和环节上,存在着“二分法”“三分法”与“四分法”的不同划分方法。(13)同②。四分法则是从法的运行视角,将除立法以外的执法、司法、守法和法律监督四个环节划入到法律实施的范畴;(14)参见刘作翔:《中国法治国家建设的战略转移:法律实施及其问题》,载《中国社会科学院研究生院学报》2011年第2期。三分法则是将法律实施划分为法的遵守、法的执行和法的适用;(15)参见刘鹏:《法律实施的基本范畴论纲》,载《江汉论坛》2017年第6期。二分法则是在三分法的基础上进行归并,保留法的遵守,将法律实施的另一要素界定为法的执行或法的适用。(16)参见史永平:《什么是法律实施——兼及相关概念之法理辨析》,载《北京社会科学》2015年第9期;郁忠民:《法律实施评述》,载《政治与法律》1988 年第4期。

实际上,学者们对于法律实施的界定,基本都是围绕法律规范所应用于不同主体所形成的不同环节来加以阐释的。二分法由于不能全面囊括法律实施在横向上的所有环节,因此并不具有妥当性。而观察三分法与四分法,主要焦点在于法律监督。有学者认为,法律监督实际上也属于法律适用,因此法律的遵守、法律的执行和法律的适用,在横向维度构成法律实施这个范畴的主要内容。主要论据在于,因为在我国宪法中将人民法院与人民检察院一并规定在第三章国家机构的第八节,学界通常认为人民法院与人民检察院都是司法机关,都行使司法权。法律实施这个范畴不仅包括法院的审判活动,也包括检察院的法律监督活动,这是我国法律实施概念的特色。(17)同③。此种观点的确有一定道理,法律监督并不是游离在司法之外的活动,法律监督功能与诉讼制度的自纠功能存在重叠关系。但是与直接以抽象的法律规范应用于具体案件,从而维持或改变特定的法律关系相比较,法律监督从功能上看更强调对实施行为的监察督促,其本身并不直接改变法律主体间的权利义务关系,而是督促法律主体正确应用法律。法律监督并不能包含在法律实施的范畴,而是应当归入保证法律实施的制度机制中。因此,笔者认为法律实施的界定以法律遵守、法律执行和法律适用为宜,本身并不能代替宪法实施。

二、宪法独特的性质、功能与价值

宪法与法律的不同性质、功能是宪法实施与法律实施存在差异的决定因素。对宪法和法律属性的认识决定了如何认识宪法实施与法律实施关系的关键。法律实施不等于宪法实施,法律实施也不是宪法实施之全部。宪法相较于一般法律所独有的规范内容、性质和价值目标,决定了宪法实施的独特方式。

(一)宪法是政治法

宪法之功能在于构建政治统一体与创制法秩序,(18)参见[德]康拉德·黑塞:《联邦德国宪法纲要》,李辉译,商务印书馆2007年版,第8页。因此同时具有政治属性和法律属性。从总体上来说,宪法的任务和目的之一在于构建民主政体与公民社会,形成宪制秩序。纵观宪法发展史,政治属性是天然和宪法联系在一起的。近代最早出现的几部宪法,其初衷在于以政治道德和伦理约束主权者,为国家政治指明方向。随着根本法和立宪主义观念的出现,宪法受其影响,促进由原初单纯规定政治共同体之政治组织原则的政治宣言和协议,转变为将基本权利保障为根本目标、以约束和限制公权力为手段的最高实证规范,但是宪法对于政治结构的构建、政治目的的确认、政治权力的约束以及为政治提供正当性等政治性的功能依然保留下来,且依然是宪法功能的重要组成部分。

首先,宪法的产生方式和社会基础是政治的。作为制宪者的人民是政治概念,而人民作为具有统一意志的政治力量出现在历史舞台上,也是通过政治革命的方式。而具体承担制宪任务的制宪机构是以代表这一政治化方式组织起来的。纵览世界各国制宪史,宪法的产生均需要社会变革所催生出的成熟政治力量以政治化的方式推动。

其次,宪法的目的在于改变旧的政治秩序,构建新的政治统一体和宪法秩序。宪法是一国人民针对其命运所做出的基本政治抉择,(19)参见郑贤君:《宪法实施:解释的事业》,载《法学杂志》2013年第12期。体现了制宪者通过制定和实施宪法达成重构政治秩序、变革权力关系的目的。美国宪法是在先前邦联制所确立的政治结构无法应对内政外交的各种危机的背景下所做的政治决断。法国1791年宪法也是在推翻君主专制的自由革命中孕育出的宪制成果,被康德誉为“一个富有才智的民族为自己建立一种公民宪制秩序的历史努力”。(20)[德]康德:《康德政治哲学文集》(注释版),李秋零译,中国人民大学出版社2016年版,第282页。至于我国宪法,则更是承担起社会制度根本变革的宏大历史使命,为政治秩序的根本转换和社会主义制度的建立奠定了法制基础。

最后,宪法的内容之一是规定具体的政治结构运行原则与制度。“constitution”这个西文词汇的本义即“组成”“结构”“框架”。现代宪法中,延续古代“组织法”含义的组织性规范,与规定公民权利和政治权利、经济、社会、文化权利等的权力性规范一道构成了现代宪法的基本内容。与古代的“组织法”所不同的是,现代宪法明确了政治权力行使的界限与限度,从而为符合宪法的政治运行提供正当性。以美、法两国为例,美国宪法在制宪时的核心关切即为联邦与州之间的权力范围如何划分,权力争议如何解决,并确立各个政治主体相互制衡的体制。约翰·伊利曾评论美国的立宪过程及产生的宪法文本几乎完全致力于结构性内容。而法国历史上的宪法文件,基本上都只关注政府组织结构,直至1958 年宪法之前,保护公民基本权利的“人权宣言”一直作为宪法序言只具备道德拘束力,宪法诸项规范只规定了政治权力的设定、分配以及互相制衡与约束。

(二)宪法有关权利义务分配的特殊性

宪法中的组织规范,规定了政府的组成、任期、职权、相互关系、宪法修改程序等事项。从宪法创制法秩序功能的法律属性上来说,宪法为政治的运行设定界限,公权力是宪法约束的对象。

而从这种法律属性落实到权利义务关系的视角来观察,宪法对政治的约束就体现在对国家机关施加的宪法义务上:

第一,在国家权力的权源上,国家权力来源于人民的授予和委托。宪法相对于国家权力具有先定性,国家机关的职权来源于宪法的赋予,国家机关并不享有任何宪法规定以外的职权。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”这表明全国人民代表大会和地方各级人民代表大会受人民委托行使国家权力,其权力应当受到委托方即人民的限制。“宪法不仅是人民权利的保障书,也是人民向国家机关委托权力的委托书,超越宪法和法律规定的范围行使权力的任何行为都构成对人民权利的侵害,都是非法的和无效的”。(21)《中国大百科全书》(法学卷),中国大百科全书出版社2006年版,第422页。

第二,在公权力的运行上,宪法的赋权行为同时包含了对公权力的授予和对公权力的限制。在我国宪法中,中华人民共和国的一切权力具体表现为职权或权限。(22)参见童之伟:《“法无授权不可为”的宪法学展开》,载《中外法学》2018年第3期。职权的概念是权利和义务相结合的,“职”与 “权”共同构成了国家权力行使的宪法依据。“职”为职责义务,即必须遵守法律按照法律规定活动,“权”是积极的行使权力。(23)参见史永平:《什么是法律实施——兼及相关概念之法理辨析》,载《北京社会科学》2015年第9期。依据宪法组织性规范的公权力运行,既是职权的行使,更是一种法定义务的履行。这就是公权力行使的“权责一致”原则。国家权力的合法性与正当性来源于其在严格依照宪法所规定的权力分配结构和组织活动原则、程序进行运作。否则便是违反了宪法对其施加的义务,须承担相应的违宪责任。我国《宪法》第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”此即宪法为国家机关行使权力所设定的宪法义务。

第三,宪法中总体的权利义务结构对于国家机关而言是义务本位,对于公民而言则是权利本位。即为了确保公民的基本权利得到切实保障,宪法向法秩序中的各个主体所分配的权利义务并不对等,具有一定的倾向性。总体而言,国家机关是宪法施加义务的主要对象,而公民则是宪法赋予权利的主要对象。宪法赋予的每一项职权对于国家机关而言既是权力也是义务。国家机关是公民所享有的每一项基本权利相对应的义务主体。相比之下,公民向国家担负的基本义务要远远少于国家负担的宪法义务。这一点在我国宪法有关公民基本权利和基本义务规定的篇幅而言,也是可以体现出来的。

(三)宪法的核心价值与最终目的是保障基本权利

宪法的基本出发点和最终目标是保障公民的权利与自由;就宪法的基本内容看,保障公民权利始终处于核心、主导地位。

人权是每个人基于其作为人的自然属性所普遍享有的权利,具有普遍性或普适性。作为制宪者的人民在宪法中对由人性所派生的或为维护“人的尊严”而应享有的、不可或缺的、具有重要意义的人权的确认,就构成了基本权利。(24)参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第189页。公民的基本权利涵盖了公民在政治、经济、文化、人身、宗教等各方面的权利。前述已经提到,“constitution”的西文原意指“组织”“构成”,而从古至今,任何一个城邦、国家和政治共同体的组织都需要“constitution”这种政治组织原则用以建构和维系共同体。但是,真正使得“constitution”成为区别于组织法的“宪法”,则必须植入启蒙和现代性的价值,(25)参见李忠夏:《宪法与政治关系的时代命题——中国“政治宪法学”的解读与评析》,载《中国法律评论》2016年第1期。而这种价值就是保障公民的基本权利。这是自第一部成文宪法——1787年美国宪法就已确立的宪法基本精神与价值内核。我国宪法也不例外,相较于之前的三部宪法,八二宪法将“公民的基本权利和义务”一章置于“国家机构”之前,扩充了基本权利的种类的内容,建立了较为完备的基本权利保障体系。特别是2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”的规定载入宪法,明确了人权保障作为宪法基本原则的地位,夯实了宪法的价值基础和价值目标,提升了人权保障的水平。

三、法律实施不能完全承载宪法实施

(一)基于法律自身特点的实施

1.法律的首要功能和目的是创设和维护秩序。法律实施是以法律为规范前提的实践活动,对法律性质的理解当然会影响对法律实施的理解,因此辨析法律实施的前提是辨析法律的性质。围绕“法是什么”这一基本的性质问题,根据不同的分析路径和理论立场,存在相当多且彼此针锋相对的主张。如自然法学派、分析法学派和社会法学派之间的分歧。但无论采取何种分析路径与理论立场,都无法否认法律作为一种社会规范,其首先与适用范围内社会成员的行为产生最为直接和紧密的联系。马克思对于共同体成员与法律之间的关系评论道:“对于法律来说,除了我的行为以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域”。(26)[德]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第16-17页。因而,法律最为首要和基础的功能在于规范其管辖范围内共同体成员的行为。为达成这个目的,法律所采取的技术则是通过设置授权性规则和义务性规则动态地分配共同体成员(公主体和私主体)间的权利义务,引导社会成员以法律为依据、以行使权利和履行义务的方式调整自身的行为。创制法律规范与法律制度的首要目的就是实现对某种类型的社会行为与社会关系的调整,从而建立和维护所欲类型的社会秩序。中国法理学关于法律的功能(作用)已形成一种主流观点,即将法律的功能分为规范功能与社会功能。前者包含法的告示指引作用、预测评价作用、制裁作用和教育作用,后者则主要是指法律维护统治阶级的阶级统治的作用和法律执行社会公共事务的作用。其中,告示指引作用和维护阶级统治秩序分别是首要的规范功能和首要的社会功能。(27)参见张文显主编:《法理学》,高等教育出版社 2007 年版,第84页;公丕祥主编:《法理学》,复旦大学出版社 2008 年版,第53页。面对奥地利法学家凯尔森所认为的“法律就是规定制裁的主要规范”的法律性质观,英国分析法学派代表人物哈特批评道:“法律作为社会控制之方法的主要功能,并非是见于私人的诉讼或是刑事的追诉,这些虽然极为重要,但仍旧是补救体系失灵的辅助性措置。法律的这种主要功能是:“在法院之外,法律以各式各样的方式被用来控制、引导和计划我们的生活”。(28)[英]哈特:《法律的概念》,许家馨、李冠宜译,法律出版社2006年版,第39页。可见,哈特认为相较于裁判规范,法律更为主要的特性指向行为规范,其主要功能在于指引共同体成员的行为并以此调控社会生活。

由此一来,由法律的性质和功能所决定的法律实施,主要结构就是公私主体借由法律授予的权力(权利)来创设义务,以这种方式形成与其他主体的法律关系。并在其遭受破坏时予以矫正、规范和引导,使之恢复正常。这是其他法律功能得以实现的基础。另外,在保障人权方面,法律当然也具有保障个人自由促进社会公平正义实现的功能。从某种程度上来说,这是法律产生的重要动因和法律存在的主要理由。(29)参见《法理学》编写组:《法理学》,高等教育出版社、人民出版社2016年版,第87页。一般情况下,保障自由、实现公平正义和建立、维持秩序是互相依托、并行不悖的,但在特殊情况下,则可能在价值选择和目标取向上相冲突,形成不同功能和价值之间相斥的局面。无论是执法、守法、司法还是法律监督,形成法律关系和某种良好的法律所欲建立的良好的秩序都是首要考量。而宪法实施的主要功能和价值目标则是确认国家权力运行规则,约束国家机构严格依据宪法行使权力、履行职责,保障公民基本权利和自由。法律实施的行为指引属性可能无法完全承载宪法实施的功能与目的。

2.法律实施的结构性缺陷。造成法律实施不能完全承载宪法实施的另一方面原因,是由法律实施的规范前提质量难以保证和法律实施自身的结构性缺陷共同决定的。

第一,作为法律实施的规范前提与内容,合宪的、高质量的、完备的法律是法律实施能否取得成效的关键。影响法律质量的主要有客观因素和主观因素两个方面,客观因素就是指法律本身固有的局限性,即作为载体的语言天然具有的模糊性所造成的不明确性;立法者认知能力的有限性和人类社会发展的无限性、复杂性共同造成的不周延性;以及法律作为行为规范所要求具备的稳定性、抽象性与迅速发展变化的社会现实和愈加细化的社会分工之间的矛盾所造成的滞后性和保守性。而主观因素则是立法者在立法过程中能否最大程度地降低法律自身的局限性带来的不利影响,能否遵循立法活动的内在规律、能否适应当前经济社会发展需要,能否反映人民意志和利益。另外,宪法为立法权的行使主体、形式和程序作出了授权,立法过程及其产物——具体的法律规范都不能逾越宪法设定的边界。不过,如前所述,审查法律是否违宪属于宪法监督所要讨论的问题,因此不在本文的讨论范围。

与上述两大影响法律质量的要素相对应,法律实施也面临两大挑战:一是法律缺失问题,即没有完备的法律可以实施。二是如果已被制定出来的、合宪的法律规范本身的质量不高,也会成为制约法律实施的一大短板。

立法缺失问题则主要是由立法怠惰和立法本身的局限造成的。(30)参见谢宇:《立法实施能够全面实施宪法吗——对我国宪法实施模式的反思与完善》,载《法学评论》2023年第1期。前者是指“宪法课予立法者立法或修法的义务,立法者无正当理由而不履行该作为义务”。(31)参见许宗力:《浅谈立法怠惰》,载《宪法与法治国行政》,元照出版公司2007年版,第521页;陈慈阳:《宪法学》,元照出版社2005年版,第768-770页。造成立法怠惰的原因是多方面的:首先,作为政治过程的立法,必然掺杂着不同利益主体之间的博弈乃至相互掣肘的情况,造成立法进程的拖延甚至搁置;此外,立法的实用主义倾向以及多数规则固有的制度瑕疵和运行缺陷等原因,也会导致立法者无正当理由不履行宪法赋予的立法义务,从而造成立法缺失。立法本身的局限性则与法律的局限性密切相关。即人类理性和认识的局限性导致对于法律的认识是一个不断深化的过程,人类理性的有限性和社会发展的无限性、复杂性的冲突让法律很难和社会发展的趋势保持绝对的同步,面对层出不穷的新领域、新问题和新的社会关系,法律的及时性和完备性永远只是相对的。即使立法者努力克服立法怠惰,积极履行立法职责,立法在时间上也可能出现滞后,在内容上也可能出现不周延。(32)参见王磊:《选择宪法》,北京大学出版社2003年版,第49页。因此,立法缺失是客观存在的,难以避免。

立法质量不高主要表现在法律自身不明确或实用性、操作性差,不适应经济社会发展形势,难以有效针对社会关系进行有效调整等。造成立法质量不高的原因也是多方面的,包括观念层面、物质层面和技术层面等,例如,立法理念落后、立法机关专业人才缺乏、立法程序不完善、立法技术不成熟等。

具体来看,立法缺失和立法质量不高的问题还一定程度地存在着。2011年中国特色社会主义法律体系宣告形成,无法可依的问题基本得到解决。但是,从通过立法将宪法具体化的方式来实施宪法的角度看,我们的法律规范体系仍有很多空白。有学者指出,宪法中关于国家机构和国家标志的立法实施状况相对比较到位,但公民的基本权利部分实施状况则比较差,关于宪法基本权利的立法仍缺乏具体的法律规范保障。(33)参见莫纪宏:《从〈宪法〉在我国立法中的适用看我国现行〈宪法〉实施的状况》,载《法学杂志》2012年第12期。基本权利领域的立法缺失问题凸显。例如,基本权利立法内容存在重经济、社会、文化权利轻公民权利和政治权利的倾向,平等权规制的领域窄、选举权和被选举权以及言论自由缺乏实质性的保障措施,对出版自由、结社自由、宗教信仰自由缺乏系统的公法性立法等等。另外,重点领域、新兴领域、涉外领域立法目前也存在着较大的法律空白亟需填补。而在立法质量不高的问题上,我国的一些法律规范仍然存在法律规定抽象、原则、概括、模糊的现象,法律规范的针对性、操作性不强,法律内在矛盾突出以及不同层级间的法律内容重复建设现象严重;法律对权力、权利、义务、责任配置不平衡等。立法缺失和立法本身质量不高是制约法律实施的直接因素,更让通过法律实施间接实施宪法的效果大打折扣。

第二,法律实施自身存在结构性缺陷。即法律实施天然的困难性在于法律实施的非自为,法律实施的核心是人。法律实施对执法、司法、守法等各个领域法律实施主体的法律态度、法律素养、知识和能力的依赖固然是影响通过法律实施将宪法规定转化为社会现实的重要因素,如实施主体对法律的接受和认同与否、实施主体对法律的认知和对法律知识的掌握程度以及运用法律的能力。但从法律实施作为承载宪法实施的主要方式与途径的角度看,通过法律实施宪法的实施方式主要问题在于主要的实施主体的动力不足。

宪法序言明确规定了全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都负有保证宪法实施的职责。如上文所分析的,国家机关实施宪法的方式涵盖了宪法遵守、宪法执行,是主要的宪法实施主体。但是,以法律实施的途径间接实施宪法,意味着实际上实施行为直接对象是法律而非宪法。法律与宪法在功能和首要价值上的差异会使法律实施中偏重秩序而偏离保障人权这一核心价值和终极目的成为可能。而法律又未明确对于宪法实施行为的监督机制,并未设置宪法实施行为的责任和义务。因此,上述宪法实施主体的实施宪法活动均依靠自身的积极主动性,这种主动型实施宪法的方式,需要实施主体具有高度的宪法意识与奥德修斯的 “自缚”精神,自我克制权力的种种诱惑。(34)参见范进学:《以人民为中心的宪法实施主体观》,载《学习与探索》2021年第7期。

造成国家机关在法律实施中动力不足的原因,一方面在于宪法为保障人权,将限制和约束公权力的消极义务和宪法委托等积极义务课予国家机关。宪法实施的最终目的就是保障人权,国家机关是承担基本权利实现的义务主体,通过立法具体化的方式实施宪法对于国家机关而言,并没有利益期待,也就难言实施宪法的动力。(35)同①。另一方面在于权力天生的扩张性与宪法实施的限权性之间存在矛盾和冲突。权力不受约束即会滥用是被历史反复验证的真理,人类理性的局限和公共领域与私人领域的界线的动态变化,会促使当权者在使用权力的过程中易于突破自身的合理界限。而宪法实施则要求国家机关拘束自身遵守宪法赋予的权限与权力意志存在矛盾与冲突。

从法律实施自身加以评判,综合法律本身的功能和目的以及法律实施的缺陷,法律实施难以完全承载宪法实施。

(二)宪法实施的多样性

宪法兼具政治属性和法律属性。宪法也是法,也具备法律规范最为基本的规范性、明确性的基本属性,其所包含的规范条款就具备直接的法律效力,能够提供直接、确定的指引。宪法是法律体系中政治色彩最为浓厚的法。宪法的政治性集中表现在宪法通过规定国家根本政治制度和政治任务,确认一国政治目标,指引政治方向。宪法的两种属性决定了宪法实施方式的多样化。

1.宪法规范的直接实施。宪法条文虽然以纲领性和原则性为主要特征,但并非全部都是政治宣示和政治原则,其也有可以直接实施的规范性条款。有学者总结了我国宪法文本中各类属性规范的构成,其中既有规范性条款和纲领性条款并存,抽象的原则理念和具体的行为准则并存,明确的权利义务规定和指引性的政策宣示并存。(36)参见苗连营:《中国“宪法实施”的话语体系与演变脉络》,载《中国法学》2021年第3期。宪法并不是只能依靠转化为法律的方式才能得以实施,其中的规范性条款能够由国家机关直接实施而不必再经过转化。最为明显的例子就是全国人大常委会根据宪法上对特赦制度的明确规定实行的特赦和依据宪法有关授予国家的勋章和荣誉称号的规定开展的授勋和授予国家荣誉称号的活动。实际上,全国人大及其常委会作为最高国家权力机关及其常设机关依据宪法所授予其的重大事项决定权对事关经济社会发展、国计民生和社会稳定的重大事项做出决定,也可以看作宪法的直接实施。此外,宪法保留事项的实施也属于宪法实施。“如果宪法对于某些事项,加以明文规定,则人民与国家机关,皆须受宪法明文规定的直接限制,立法者也因此丧失法律的形成空间,而不得制定与宪法规定相左的法律规定。这种宪法的直接限制,由于来自于宪法的明文规定,无论是拘束人民或国家机关,都是合宪的,一般称其为‘宪法保留’原则。”(37)许育典:《宪法》,元照出版有限公司2011年版,第150页。有学者认为,宪法保留的事项是按照重要程度来划分,主要是重要的政治性事项如最高国家机关的组成、地位和权限等。(38)参见王锴:《论组织性法律保留》,载《中外法学》2020年第5期;张峰振:《论宪法保留》,载《政法论坛》2018年第4期。在我国的监察体制改革这一事关全局的重大政治体制改革中,依据修改后的宪法关于监察机关地位、权限的规定正式设立国家监察委员会就是宪法保留条款的直接实施。

2.宪法的政治实施。上文提到,作为构建与规范、约束政治的法,政治属性是宪法天然的属性。任何国家,任何政治体制下的宪法都不仅仅是法,同时也是一个政治象征或者政治宣言。(39)参见翟国强:《中国宪法实施的理论逻辑与实践发展》,载《法学论坛》2018年第5期。从政治的角度看,宪法是一个面向未来的政治纲领,指引国家实现各项政策与目标。这也决定了国家以政治方式实现宪法规范蕴含的政治纲领是宪法实施的重要组成部分和必要方式。

聚焦到我国宪法上,有学者总结了我国宪法文本中存在的三类政治性规范:第一类是政治原则,即除了体现宪法本质特征和属性,构成宪法通用原则的人民主权原则和权力制约原则之外,我国宪法作为社会主义类型的宪法,在五四宪法规定了民主原则和社会主义原则,并在八二宪法的起草过程中将四项基本原则也纳入到宪法中。(40)参见殷啸虎:《当代中国宪法实施的政治路径》,载《法学》2014年第11期。第二类是政治纲领,宪法是确认政治决定的形式和载体,(41)参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,载《法学研究》2014年第3期。宪法将执政党的政治纲领纳入到宪法中并赋予其规范效力,以此来为政治目标的实现奠定方向。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,其政治纲领从来都是国家各项工作的重要依据,宪法的修改也是随着纲领的发展而同步进行。第三类是国家政策,国家目标、根本任务等政治纲领的贯彻落实需要制定更为细化的政策,此即基本国策的宪法化。(42)参见庞锋:《中国宪法实施的思考:政治路径与机制完善》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》2018年第2期。我国宪法中,各个领域具体政策对于纲领性条款的落实也是宪法的重要内容。其主要包括了经济、社会、教育、环保、外交、国防等领域。以上三类政治规范就是宪法政治实施的主要对象。

政治实施一直是我国宪法实施的重要途径。五四宪法的制定以马克思主义宪法学说为制度设计的理论基础,同时深受苏联国家法学说的影响。两种理论的交织渗透让五四宪法呈现出鲜明的政治性特征:宪法中规范条款相对较少而政治纲领和政策目标等政治规范占据主要部分,确认政权合法性、制宪权来源、国家指导思想、基本路线等确认性规范和根本任务、国家目标等纲领性规范并存。相对应的,宪法规范只是更宏大的政治系统运作的一个环节,宪法实施也被认为是一个政治过程,实施宪法是实现政治目标的一种手段。(43)参见翟国强:《中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016年第2期。改革开放后特别是八二宪法颁布之后,宪法作为限制和约束国家权力以保障公民基本权利的根本法观念逐渐占据了主流。主流宪法观念逐渐将宪法看作法律体系的基础,因此是一种需要在法律系统内贯彻实施的规范。(44)参见翟国强:《八二宪法颁布以来宪法观念与理论基础的变迁》,载《华东政法大学学报》2012年第6期。宪法作为法律的规范功能和价值愈加受到重视。不过,宪法作为“治国安邦的总章程、党和人民意志的集中体现”,其在国家生活中的构建性、引领性、规范性功能仍然是不可动摇的。这也就决定了宪法的政治实施仍有存在的必要。

宪法的政治实施有以下四个特征:首先,党的领导是实现宪法政治化实施的关键要素和根本保障。在宪法实施领域,党发挥在中国特色社会主义事业建设中的领导核心作用就体现在:既要确立宪法实施的政治方向、基本方略和重大举措,建构保证宪法实施的制度体系和规范体系,不断提高依宪治国、依宪执政能力和水平,还要通过领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,切实把宪法的规定和精神贯彻落实到治国理政的全过程和各方面,从而引领和推动宪法实施不断向纵深发展。(45)参见苗连营:《中国“宪法实施”的话语体系与演变脉络》,载《中国法学》2021年第3期。同时,党通过强大的动员能力,保证了宪法实施的广度与深度。其次,由政治动员而决定的宪法实施的主体范围非常广泛,几乎涉及一切社会组织和主体。在宪法的政治化实施中,宪法序言所规定的包括全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织等,都是宪法实施主体。再次,我国宪法的价值目标和规范内容是多元的,包含了调整规范政治、经济、社会、文化、外交等多个领域的目标性条款,这也决定了宪法政治化实施范围的广泛性。最后,宪法的政治化实施的具体形式包括贯彻宪法实施的各种会议、通知、决议。(46)参见同③。

综上所述,宪法的政治实施是与法律实施同等重要、并行不悖的实施方式和途径。法律实施并不能覆盖、取代政治实施的功能,也就无法完全“包办”和“代替”宪法实施。

四、宪法实施和法律实施的关系

“马工程”系列教材《宪法学》认为:“宪法实施具有法的实施的一般属性,但宪法的特点决定了宪法实施具有与法律实施不同的特点。”(47)宪法学编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第319页。宪法实施和法律实施之间究竟是什么关系?

(一)法律实施是宪法实施的必然要求和合理路径

1.宪法为法律实施奠定组织、程序基础与法制框架。宪法为法律实施创造主体和效力前提,是法律规范体系形成的根本依据。宪法规定国家权力的第一次分配,宪法通过组织规范设置、产生并分配了包括国家立法权在内的各种合法公权力。(48)参见程雪阳:《“宪法是国家的根本法”的规范内涵及其立法落实》,载《法学评论》2023年第5期。宪法通过对立法主体、立法权限和立法程序的规定,完成了对立法机关创制一般法律的授权。正如德国学者梅克尔和凯尔森所提出的法律层级结构理论所认为的那样,在法体系中,规范的产生是以另一规范的授权为基础的,这里的授权是指赋予某些个人或机关创制规范的权威,使其能够通过意志行为创造规范。授权之规范与被授权之规范因授权关系而形成高低不同的位阶,而沿着规范间的授权与被授权关系一路回溯,处于这个最高位阶上的规范,就直接或间接地向法律体系中的所有规范的产生进行授权。在实证法体系中,宪法就是处于最高位阶的规范,规定着其他法律的生效程序、生效形式和具体权能,(49)参见王旭:《合宪性审查中“相抵触”标准之建构》,载《中国法学》2021年第6期。成为法律的形式渊源。我国宪法对立法体制进行了明确规定,将立法权限按照机关和行政层级划分为了国家立法权(由全国人大及其常委会行使)、行政立法权(由国务院行使)、地方立法权(由一定层级的地方国家权力机关和行政机关行使)。所有立法都必须以宪法为依据,不得同宪法相抵触,下位法不得同上位法相抵触。宪法通过立法任务的分解、立法权的分层配置、立法事项的分级划定,层层确保宪法在不同机关与区域得以实施,形成统一的法秩序。(50)参见王旭:《健全保证宪法全面实施的制度体系及其展开——党的二十大报告中 “加强宪法实施和监督” 精神解读》,载《法学家》2023年第1期。综上,法律的创制、法制框架的形成以宪法对立法的授权为前提。

2.宪法实施和法律实施有相同的作用机制,秉持相同的价值、精神和原则。从宪法属于广义的法律的角度,将宪法实施作为法律实施的一种具体形式的观点虽然粗糙,但是也有其道理。它指出了宪法实施和法律实施在内涵上和结构上共享一些特征。在内涵上,即都是在实质法律的意义上,将法律规范的要求由抽象向具体,由主观向客观转化的过程、方式和路径。法律实现转化所依靠的都是在规范中向不同主体设置不同的权利义务,以权利义务为纽带确保社会关系在不同主体间按照法律所预期的方式产生、调整和消灭。这显示出法律调整社会生活的作用方式。宪法实施和法律实施共享以权利义务调整社会关系的内在机制。在实施方式上,宪法和法律的实施同样都被行使权利(权力)履行义务(职责)为主要行为模式的遵守、执行和适用的方式承担。两者共享相同行为模式下的实施方式和途径。

宪法和法律虽然定位和分工不同,但应当秉持相同的价值、精神和原则来相互配合地保障推进全面依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现。宪法价值、精神、原则浓缩了整个人类社会中关于政治理性和法治文明的共同价值追求和特定国家独有的民族精神、价值共识和理想信念。宪法价值、精神、原则,凝结为最核心的一条就是尊重和保障人权,这个终极目标和价值,应当成为法律制定的实质依据。习近平总书记指出“坚持依法立法,最根本的是坚持依宪立法,坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中,体现到各项法律法规中。” “要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能,每一个立法环节都把好宪法关,努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。”(51)习近平:《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》,http://m.news.cn/2022-12/19/c_1129219426.htm,2023年8月16日访问。因此,在法律实施过程中,也应以宪法价值精神原则为最高准则,以保障人权为最终的考量标准。在不抵触宪法的前提下将对人权的保障不断向更高水平推进。

3.中国语境下以法律实施推动宪法实施的重要意义。中国语境下的法律实施与宪法实施的关系可以概括为:通过完善中国特色社会主义法律体系,将宪法精神、原则、规范加以具体化,从而形成法律实施的规范前提与实施对象,再通过对这些承载着宪法精神与原则、具体化宪法规定的法律推动宪法实施。习近平总书记指出,“通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实”。(52)习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》(2012年12月4日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第13页。通过完备的法律保证宪法实施。完善法律制度体系,是宪法实施的内在要求和重要任务,也是保证宪法实施的基本途径和重要方式。(53)参见沈春耀:《更好发挥宪法在治国理政中的重要作用(认真学习宣传贯彻党的二十大精神)》,载《人民日报》2022年12月27日,第9版。

法律实施在推动宪法实施的重大意义是由宪法内容的总括性、纲领性、原则性、方向性和社会主义宪法实施的基本模式所共同决定的。首先,宪法中蕴含的基本原则具有抽象性、综合性和稳定性,不具备规则那样清晰的逻辑结构和适用范围,不规定具体权利和义务,但其适用范围较宽,涵盖的社会关系较广。(54)参见宪法学编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第89页。原则与规则在适用上的最大不同在于,原则是“一种抽象的、尚未涉及经验与规范世界之有限可能的应然”。(55)Robert Alexy,“Ideales Sollen,”in:Laura Clérico/Jan-Reinard Sieckmann (Hrsg.),Grundrechte,Prinzipien und Argumantation,Baden-Baden:Nomos,2009,S.23.原则的适用不像规则那样有着明确的假定条件,是较为宽广而模糊的。因此一旦进入到某个具体的事实情形便会有不同原则在适用上的“竞合”。宪法原则也不例外,宪法原则的实施就要求作为宪法实施主体的立法者以权衡和具体化的方式将原则从抽象转化为具体、可操作的法律,再由其他宪法实施主体根据法律将原则间接转化为经验世界的实然。另外,我国宪法规定了大量的基本国策条款、国家目标条款、国家任务条款,以及对于诸多事项都通过“依照法律规定” “依照法律规定的程序” “依照法律规定的权限” “在法律规定的范围内” 等表述针对相关事项进行立法委托。(56)现行宪法中“由法律规定”这一表述的分布情况,参见胡弘弘:《依宪立法的再思考:“由法律规定”之宪法实施》,载《政法论丛》2021年第3期。上述条款和规范都需要立法机关制定相关法律才能产生直接的规范效力。

其次,我国宪法受到苏联宪法以及苏联国家法学说的理论和实践双重影响。苏联1936年宪法对中国主流宪法观念影响很大,斯大林有关1936 年苏联宪法草案的讲话也被奉为经典。(57)参见翟国强:《中国语境下的“宪法实施”:一项概念史的考察》,载《中国法学》2016年第2期。“宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而要求有这种工作,宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础”,(58)斯大林:《关于苏联宪法草案》,载《斯大林文选》,人民出版社1985年版,第99-129页。这种观点论证了以大规模日常立法实施宪法的必要性。从理论渊源上来说,司法机关在宪法实施中处于从属地位可以追溯至经典马克思主义将政治过程分为决定和执行两个部分的“议行合一”理论。该理论认为,行政机关和司法机关均作为权力机关的执行机关,在法律功能上没有区别。后经苏联国家法学说将“宪法实施”概念的理论框架划定为宪法制定—宪法实施—宪法监督的继承发展,对我国宪法实施观念也产生了较大影响:即宪法和法律的实施机制被认为是基本相同的,实施主体是所有的国家机关。司法机关和行政机关一样只负责执行法律,可以说是司法机关在宪法实施中相对于立法机关是从属性的。实际上,从宪法理论的历史脉络上来讲,无论是我国的宪法学说还是苏联国家法学说,都在一定程度上继受了德国国家法学说。特别是认为代议机关在法秩序建构中承担主要功能的观点一脉相承。将法律实施作为实施宪法的基本形式,在中国语境下是落实宪法规范内容的内在要求和遵守社会主义宪法实施模式的必要选择。

(二)法律实施不可等同于宪法实施

虽然立法具体化是宪法实施的首要环节和基本途径,但将法律实施“扩容”让其等同于宪法实施的观点仍不可取。除了上文述及的法律实施不能涵盖宪法实施方式的多样化外,还有以下原因:

1.两者主要针对的规范对象不同。将宪法实施与具体化宪法的法律实施等同起来的观点忽视了宪法与法律在规范对象上的差异。宪法的目的就是限制权力、保障权利。国家权力是宪法约束和规范的对象。(59)参见范进学:《宪法实施:到底实施什么》,载《学习与探索》2013年第1期。而如果将法律以经典的公法、私法和新兴的社会法来划分,可以看到法律侧重于规范不同主体之间形成调整法定权利义务关系的法律行为。与之相对应的是,规范对象在违反宪法或法律后所承担的法律后果分为违宪责任与违法责任。违法是法律关系主体违反权利、义务规范而须承担法律责任的行为;而违宪则是国家机关等公权力主体违反组织规范和权利规范而须承担宪法责任的行为。(60)参见饶龙飞:《论违宪与违法的差异:形式与因果》,载《井冈山大学学报》2016年第6期。其实,这就是宪法与法律在性质、功能承担和首要价值目标上的区别给实施层面带来了重心上的不同。例如,国家机关制定的法规范侵犯了公民的基本权利,这种侵犯在法律实施的层面无法得到救济,而只能诉诸于宪法提供的救济机制。因此,作为国家权力作出抽象行为,法律实施得好未必代表着宪法规范国家权力的目的和价值得以实现。这也是设置违宪审查制度的必要性所在。

2.基本权利和法律权利的不同。确认和保障人权既为宪法的基本功能和终极价值,基本权利规范的完全实施就是宪法目的之所在。一般认为,宪法上的基本权利是基于制宪者——人民的意志向政府授权后所保留的用以维持自身在社群中生存之必要条件、对抗政府可能的侵犯的权利。而法律权利则是由人民之代表——代议机关在具体法律中对基本权利进行具体化后所保障的利益或资格。法律权利对基本权利的具体化主要包括价值目标的形成、权利内容的形成和权利边界的形成。由于确认权利之存在和效力的主体不同,基本权利和法律权利在效力位阶和规范构造上也颇为迥异。在效力位阶上,得到宪法确认的权利取得了对抗立法权、行政权和司法权的效力,未得到宪法确认、仅仅以法律为保障的权利则仅能对抗行政权和司法权。(61)参见陈明辉:《中国语境下宪法权利与法律权利关系解析》,载刘艳红主编:《东南法学》2017年辑秋季卷,东南大学出版社2017年版,第146页。在规范构造上,宪法权利主要将义务主体指向国家,而法律权利实现的义务主体主要是自然人或法人。因此,从实施的角度看,虽然法律权利基本上是宪法权利的具体化,法律权利的实施可以对抗行政权和司法权,但对立法机关是否履行基本权利具体化的义务没有拘束力,也难以控制立法中可能存在的对基本权利的侵害。所以,法律权利之保障不一定能够达成宪法实施保障人权的根本目的和终极价值。

3.宪法权威的树立是法律权威树立的前提。“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”(62)习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》(2012年12月4日),载习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第11页。宪法实施的过程也是宪法权威得以树立的过程,反之宪法实施的持续推进需要宪法权威作为根本驱动力。宪法权威,就是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。(63)参见韩大元:《论宪法权威》,载《法学》2013年第5期。宪法如何获得权威?首先,宪法本身体现了人民的意志和利益,凝聚着社会全体成员的基本共识。凝结着人权保障和权力制约之价值内涵的宪法,是共同体得以维系和发展的根本规范。其次,宪法通过各种实施方式发挥其最高行为准则、凝聚社会共识、平衡各方利益的效力,最终将其蕴含的价值目标转化为具体的社会现实,使公民权利得到切实保障,权力行使得到有效约束,国家发展沿着宪法指引的道路前进。在这个过程中,宪法的正当性、功能与价值被全体社会成员充分感受并在此基础上升华为对宪法的尊重、认同和信仰。良好的宪法实施会产生良性循环,即宪法实施促使宪法权威树立起来,宪法权威又化为公民自觉遵守宪法、维护宪法的实际行动,从而进一步推动宪法实施。最后,宪法作为法律的制定依据、效力来源和评价标准,决定了依法治国首先是依宪治国,宪法权威的树立是法律权威树立的前提,法律权威要服从于宪法权威、维护宪法权威。因此法律实施不能起到树立宪法权威的作用。将法律实施等同于宪法实施,不利于树立宪法权威,可能造成虚置宪法的局面。

结语

宪法实施和法律实施都是将规范应用于事实,共享以执行、遵守等方式将纸面上的权利义务关系转化为现实的权利义务关系的实施方式与机制。同时,由于宪法精神、原则较为抽象,宪法中规定的国家制度和基本国策又较为概括,因此通过立法进一步承接和细化这些概括性、抽象性的内容并通过法律的实施来保证宪法的实施有其必要性和重要性,“通过完备的法律推动宪法实施是宪法实施的法治化路径中的主渠道”(64)参见苗连营:《中国“宪法实施”的话语体系与演变脉络》,载《中国法学》2021年第3期。的观点得到普遍认同。但是,因宪法和法律在性质、规范对象和价值目的上的不同,宪法实施和法律实施间建立起的联系不能掩盖宪法实施和法律实施在规范对象、功能以及目的上的根本差异。具体表现为宪法的性质是政治法、约束权力之法、保障人权之法。而法律则主要实现指引行为、定分止争、维护秩序之功能;宪法与法律在规范对象上的不同、基本权利与法律权利的不同、法律权威与宪法权威的不同,均表明法律实施涵括不了宪法实施也取代不了宪法实施。因此“宪法实施具有法律实施的一般属性”(65)《宪法学》编写组:《宪法学》高等教育出版社、人民出版社2020年版,第318页。的观点遮蔽了宪法实施和法律实施的根本差异,“法律得到实施,便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施”(66)《宪法学》编写组:《宪法学》高等教育出版社、人民出版社2011年版,第296页。的论断不可取。

笔者认为,发挥宪法在立法中的核心功能地位,制定体现宪法精神、具体化宪法原则和规范的法律,并通过法律实施推动宪法实施的确具有特别重要的意义,但宪法实施的效果和质量并不完全依靠法律实施来保证的。一是因为法律实施之规范前提的法律缺失和法律实施自身的固有缺陷,二是由于宪法的二元属性和规范内容的多元性决定了宪法实施路径除法律实施之外还存在宪法的直接实施和政治化实施,三种实施路径呈现并立的态势。可以展望的是,随着保证宪法全面实施的制度体系的健全,宪法的法律属性愈发得到强调,宪法作为法规范的直接实施会占据更为重要的地位。与此同时,法律实施也要以宪法价值、精神和原则为导向,积极推动宪法保障人权之价值目标的实现。