INGO对华“灰色区域”贸易措施的国际法规制困境与应对

作者简介：刘俊梅，伊犁师范大学法学院讲师，伊犁师范大学新疆社会治理与发展研究中心兼职研究员，硕士生导师，法学博士，研究方向：国际法、国际经济法。

摘 要：2021年3月下旬，瑞士良好棉花发展协会（BCI）决定暂停对新疆良好棉花的认证，并与其部分会员企业联合抵制新疆棉花，对我国棉花产业及相关企业在国际市场上的正常竞争和贸易产生一定的限制影响。BCI因具有国际非政府组织属性，其决定构成对华“灰色区域”贸易措施，游离于国际法规则管制之外。《中华人民共和国反外国制裁法》的出台恰逢其时，BCI及其决定适用于对该法规范的外国组织行为予以调整。美国等个别国家利用国际非政府组织，补充其对华制裁广度和深度的行为，应引起我国重视。有关部门可根据《反外国制裁法》相关规定，将此类组织列入反制清单，并采取相应制裁措施。我国受损企业或个人亦可依据该法及相关法律，向人民法院提起诉讼，请求停止侵害并赔偿损失。

关键词：“灰色区域”贸易措施；INGO；《反外国制裁法》；反制

基金项目：国家社会科学基金项目“美国滥用‘强迫劳动规则法律应对策略研究”（22GJB00212）。

［中图分类号］ D990 ［文章编号］ 1673-0186（2023）012-0156-014

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.012.011

自俄乌冲突以来，西方国家加大了对俄全面制裁，据统计，截至2023年2月26日，俄罗斯已受到高达1.4万余项制裁。在这些制裁中，除西方政府的制裁外，其余更多是由国际非政府组织（International Non-Governmental Organization，简称“INGO”）实施的。而我国一些热点事件背后也都有这些组织的身影，例如2021年瑞士良好棉花发展协会（Better Cotton Initiative，简称BCI）及其部分会员企业发起的“新疆棉事件”。针对INGO对其他国家施加的政治影响和国际贸易秩序变革等现状，如何加强对此类组织及其贸易制裁措施的监管与反制已成为全球许多国家重点关注的问题。

一、问题提出

2021年3月下旬，继美国颁布“新疆棉花禁令”之后，BCI发布声明，决定暂停对中国新疆棉花发放良好棉花认证。这一决定可能导致近50万吨的新疆棉花无法进入国际棉纺织生产供应链［1］。此次BCI及其部分会员利用行业协会垄断优势打压新疆棉农和棉花产业，其行为构成了国际贸易领域的“灰色区域”贸易措施。所谓“灰色区域”贸易措施，是指其法律地位介于黑（战争）白（和平）之间，透明度很低，处于《关贸总协定》合法和不合法保护性工具的模糊区域［2］，但却可以实质性地损害公平竞争和扭曲正常贸易。在全球化背景下，国家为了增进其国家利益和外交目标，更多借助“灰色区域”实施战略措施，以达到威慑、劝阻和威逼对手，这种措施主要在经济层面展开，有其强烈的战略逻辑和动因［3］。针对此类INGO发起的“灰色区域”措施，受影响的利益相关者如何基于国际法和国内法的角度寻求救济，便成为一个亟待解决的问题。纵观与此相关的国际法规定，INGO的行为处于不受国际法管辖的灰色地带，故受损企业和个人只能依赖国内法的完善来维护其合法权益。

BCI为“实施、协助、支持”某些国家的对华制裁，试图利用WTO规则对INGO及其行为的管制漏洞，采取“灰色区域”措施有针对性地影响国际贸易，可能是此类事件的一个开端，应引起我国足够重视。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第29次会议表决通过了《中华人民共和國反外国制裁法》（以下简称“《反外国制裁法》”）。据此，本文试图以“新疆棉事件”为切入点，在分析对INGO“灰色区域”贸易措施进行规制的必要性基础上，明确《反外国制裁法》对INGO“灰色区域”贸易措施的适用关键，探寻我国受损组织或个人可采取的法律救济路径，希冀为我国维护国家发展与安全以及对未来类似事件的法治化防范、构建更完备的涉外法治体系提供参考和借鉴。

二、INGO对华“灰色区域”贸易措施的国际法规制困境

作为一个总部设在瑞士的棉花行业协会，BCI的决定原本只对其会员企业具有约束力，却对全球棉花供应链的国际经贸秩序产生了实际影响。依照BCI组织章程第2.2条：“BCI可能在国际上运作。”①所以，虽然BCI是瑞士法律下的一个法律实体，但因其会员企业来自不同国家，BCI实际上属于INGO，对其行为进行规制的前提是分析INGO的法律地位及其合法性。

（一）INGO的“体制化”趋势

对于INGO的概念，当前并无统一界定。联合国第1296号决议认为INGO应具有代表性和被承认的国际地位，即它应该代表来自全球不同地区相当数量人们中的大多数意见。1994年联合国经济及社会理事会（Economic and Social Council，简称ECOSOC）将非政府组织定义为非营利机构，其成员是一个或多个国家的公民或公民的联合体，行动是由成员集体一致根据成员的需要、或与其合作的团体需要而决定的。世界银行对其定义为任何独立于政府部门的非营利组织。根据联合国的惯例，INGO可以理解为在多个国家/地区开展业务的非营利性组织，它们是通过私人而非政府间协议建立的［4］6-8。国际协会联盟（UIA）将INGO定义为具有国际目标、在至少三个国家开展活动（即打算开展活动、涉及成员参与和接受预算捐款）的正式组织①。

当前，INGO在国际社会中的影响力越来越大，但其法律地位却是不确定和不完善的。但目前并不存在关于INGO国际法律地位的多边条约；国际法院的任何决定或联合国大会的决议也没有就INGO的国际法律人格形成国家共识［5］。这自然也导致了国际法对INGO的国际监管空白，鉴于INGO不是基于国际法注册为协会，而是必须依据一国国内法注册为协会，故这些组织只能受到母国法律层面的管辖。INGO通常通过让多个受众相信其行为适当、促进公众利益并以道德原则为指导来获得权威［6］。除了具有国际结构或任务外，INGO还经常在国际领域开展活动，对国际法的不同方面产生影响。但目前国际法下并无有关INGO的定义、权利义务、国际活动范围界限、合法性与问责制等明确规范。加之近年来INGO的参与人员职业化、运作方式官僚化等，进而出现了INGO“体制化”现象，逐步蜕变为依托国际体制的“食利阶层”，并与其依托的促进人类福祉、追求可持续化目标等宗旨相背离［7］，由此导致了其法律地位的合法性危机。BCI是INGO体制化演变下的典型体现，即BCI的整体话语天平开始向其资助者倾斜，实际上采用对其资助者更友好的技术措辞［8］，甚至蜕变成一门“生意”［9］。在这种“体制化”影响下，一个国际非政府组织产业链便形成了，它不再代表弱势群体或普遍利益，在环保、人权和可持续发展标签下，实质代表的是国际社会的权力分配和政治竞争［10］。

（二）INGO法律地位的合法性危机

国外学术界最早对INGO合法性研究，主要集中在它们作为参与者的地位来源及其影响国际政治结果的能力。当时人们越来越认为INGO正在发展一种“国际自治”［11］，其中关键问题是国际法体系缺乏针对INGO的适用法律规制。此后一个世纪里，国际法相关学术文献中均专注于INGO是否具有“法人资格”的问题。学界较为普遍的共识是它们不具有“法人资格”［12］；但也有部分学者认为在特定情形下，它们便具有了“法人资格”，譬如当其被授予ECOSOC咨商地位时［4］81；还有学者采取中间立场，认为其具有“法律地位”，但不具有“法人资格”［13］。然而直至当前，关于INGO是否具有“法人资格”的争论仍然还在继续，但最值得注意的问题是，这些学者大多是将INGO的合法性与它们是否具有国际法地位相联系。

地缘政治领域的学者认为，INGO因为缺乏独立自主性而面临合法性危机。虽然发达国家及其盟友的主导力量与INGO目标存在高度一致性，帮助它们极大地扩大了影响力范围，但全球化的影响使得二者之间的合作关系并不是十分稳固［14］。对于国家而言，INGO这种影响其他国家的能力是其非法性的根源，特别是发展中国家对INGO被用作非法国际影响渠道持怀疑和批判态度，进而导致了学界对INGO合法性危机的学术争论，以及讨论如何加强对其运营的程序限制［14］。并且许多情形下，发展中国家对特定INGO的质疑是因其与国家政府、政府资助者或宗教机构有着密切联系［15］，INGO很可能被其他政治行为者所利用，以支持其政治动员战略。许多实践证明，INGO被广泛认为是对国家构成国际威胁的一部分。

国际关系领域的学者通常更关注INGO在国际舞台上的影响力来研究其合法性。譬如，这些组织通过对国家政府的影响，在帮助当地政府将其问题在国际舞台上寻求政治化解决方面发挥了关键作用。INGO实现这一目标的方式是“利用国际规范对国家决策者产生遵守的压力”［16］。换言之，国际关系领域的学者大多假设INGO行为是合法的，且原则上有能力影响政府。他们主要研究INGO何时以及如何成功影响谈判，但较少探究为何INGO具有合法性。

国内学者对INGO合法性的研究多集中在国际政治与国际关系领域，国际法角度研究相对较少，这可能与INGO短期内依旧无法取得国际法地位及法人资格有关。国际关系领域成果大多是从外交、国家治理的角度研究INGO的合法性问题。“非政府组织逐渐以其母国的国内行为规范对待中国政府和社会，成为中国与有关国家外交关系中较为棘手的部分。”［17］它们大多从环保、人权、可持续发展、国际贸易等领域指责或批评我国，甚至还会干扰国际经贸秩序，其背后的母国或资助国政府却可就此置身事外，对我国经济发展、内政和外交均产生了负面影响。在国家治理层面，甚至有学者提出我国也应采取相应的资助策略，让非政府组织可以配合我国对外工作、参与全球治理［18］。国际法领域学者对新自由主义意识形态下的INGO“体制化”现象进行了详细分析，认为传统国际法将非政府组织自然而然视为“善”的法律是法律的幼稚，但INGO作为国际政治现象的本质，有关国际法规范的制定受到国际权力关系影响，对其国际法批判应突破传统国际法视角局限［7］。

在国家实践中，数十年来，世界各地的许多政府都在猛烈抨击各种所谓“民主计划”和社会团体，越来越多的政府开始制定限制INGO行为的措施，这是一个全球趋势［19］。匈牙利的外交和贸易部长彼得·西亚尔托曾提到，“全世界的政治精英和媒体都听从非政府组织的意见，告诉我们，他们认为社会想要什么。我们认为这是不对的，我们对这些所谓的非政府组织代表谁的利益、从谁那里获得资金或对谁负责，知之甚少。”［20］他表示，INGO一直是美国试图影响匈牙利政策的工具，为了国家安全利益，匈牙利将对此类组织进行调查。2017年9月20日，乌干达政府认为行动援助（一个INGO）的工作是危险和颠覆性的，进而发起对该组织机构的审查。乌干达政府发言人沃诺奥蓬多（Wono Opondo）指责行动援助和其他几个民间社会组织“已经偏离了他们在内政部注册时提出的核心原则”，被“一些具有险恶议程的外国代理人利用”［21］。印度莫迪政府谴责绿色和平组织印度（即INGO）及其运动是“反民族的”，埃及、马其顿、罗马尼亚、土耳其和其他地方也有类似的指责。2015年上半年短短三个月内，印度内政部就取消了13 000多个非政府组织的执照，原因是它们违反了《外国捐助监管法》①，并依法对这些组织的大捐助者（如福特基金会、盖茨基金会）开启了调查；无独有偶，委内瑞拉、厄瓜多尔和洪都拉斯也都打击了INGO，包括环境、宗教和权利组织，这些组织经常被指责干预政治［22］。

总而言之，不论学界还是实务界，对INGO合法性的批判都持有同样的观点，即这些组织内工作人员的外国教育背景、高薪和经常出国旅行活动，使得他们与普通民众的关切脱节，反而只为延续自己的特权生活方式而努力。这种对INGO的反对可以追溯到冷战结束以来，政府间组织和西方一些国家制定的日益复杂的干预策略。这一时期，INGO在实现“改造整个社会”的扩大雄心方面发挥了关键作用；这些扩大的目标使得政治干预和服务提供干预之间的界限变得模糊，并且越来越多地使用普遍主义的人权话语来解决国内问题［23］。也有学者批评INGO对政府决策的影响，声称它们正在减缓发展中国家融入全球经济的步伐［24］。

（三）INGO及其捐助者的对华“灰色区域”贸易战

INGO在其运营所在的国家/地区注册为法人实体后，通过其子公司来获得当地机构和国际捐助者提供的资金。例如，美国国际开发署、英国国际开发署、澳大利亚国际开发署和德国联邦经济合作与发展部等传统捐助者一直在寻求与INGO的公私合作伙伴关系［25］。以美国国际开发署为例，其对外援助方式之一便是通过援助一些INGO或民间社团，借助其特殊身份，補充美国的外交努力［26］。由于INGO处于公认的国际法规制空白地带（即“灰色区域”），美国可借助这些处于“灰色区域”的非政府组织，有效地为其出口贸易和私营实体提供机会并扫清障碍，谓之“灰色区域”战略。根据国内外学者的研究成果，“灰色区域”战将成为美国对华战略的重要内容，其中就包括用经济封锁的手段限制中国的发展［27］，锁定中国经济增长空间和水平，从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导地位的范围内［28］。“新疆棉事件”中，受美国国际开发署资助的BCI以人权为借口抵制新疆棉，压制新疆棉农棉企和棉花产业，从而维护美国棉花产业的国际定价权和贸易地位，即属美国对华“灰色区域”战略手段之一。

通过对INGO“灰色区域”贸易措施进行分析，不难发现，对于INGO及其捐助者而言，这是一个多赢的局面：INGO能够利用新的资源并对企业价值链产生影响；企业可以进入新市场并获得具有社会意识的消费者忠诚度；消费者可能会因为公益事业做出贡献而获得满足；传统捐助者将在其合作伙伴中找到补充外交努力的关键“最后一英里”［28］。而后者即为所谓的“灰色区域”措施。实践中，“灰色区域”措施形式多种多样，既包括成员方政府间的协定，也包括行业企业间的私下协定。其中，行业企业间的私下协定指的是那些通过某一产业协会或某些INGO而完全由一产业采取或实施的措施［29］。通常的模式是，该协会或该INGO发表某种形式的“声明”，或通过对其意图的解释，以确保某一特定产品在国际贸易市场上被控制在特定的限制性水平之下。INGO基于此得以获得大量政府援助资金，并得以迅速发展。而后再通过对来自各个国家的会员实体进行约束，将组织内部的影响力逐步演化为外部影响力，甚至干预国际经贸秩序或一国国内事务，形成经济学意义上的负外部性。

（四）“灰色区域”措施的国际法规制困境

纺织品贸易是国际贸易中具有较重保护色彩的领域，纺织业是为一国提供就业岗位最多的工业部门之一。西方发达国家历来极为重视这一领域，最常见的做法是发达国家通过对本国纺织业的支持以及设置贸易壁垒，防止国外占据比较优势的纺织品占领国际市场或进入本国市场。因此，发达国家对纺织业的保护力度极大，也导致国与国之间在纺织品贸易领域的贸易摩擦不断。曾经美国和日本之间即因为纺织品贸易竞争，发生过激烈的贸易摩擦，并由此逐步扩展到经济、政策制度和文化等其他领域。但总体而言，WTO成员方基于其产业政策及管制措施，而采取的贸易壁垒或非贸易壁垒，大多会受到WTO规则的限制。然而，WTO规则并不总能发挥其应有的作用。

鉴于“灰色区域”措施的危害性与违法性，WTO《保障措施协定》明确要求成员方取消此等措施。值得一提的是，《保障措施协定》相关规定主要针对的是成员方政府所采取的“灰色区域”措施；而对于行业企业协会或INGO所采取的“灰色区域”措施，则并未规定成员方政府相应的禁止义务，仅在第11.3条指出，成员方政府负有不得鼓励或支持义务［30］。1994年《关贸总协定》也并未正式规范非政府行为或私人企业的措施①，其一般宗旨和规定指向的矛头是限制政府对国际贸易的干预。换言之，INGO的“灰色区域”贸易措施，不在《关贸总协定》和《保障措施协定》的管辖范围之内。这就意味着，一方面，在国际贸易市场中因此而受损的国家或地区的产业及相关企业，无法在WTO规则体系下寻求法律救济，此类措施随即构成一种既能够“可行且合理有效地”逃避国内法或国际法的各种制约，又可以达到其限制贸易的目的。另一方面，这些设立于某一主权国家的INGO，虽然原则上受制于母国国内法规制，但实践中，几乎很难涉及违反母国国内法的情形。因此，本文所探讨的主要是指这些INGO对母国以外的国家产生负面影响的情形。例如，“新疆棉事件”中BCI之所以发布这样的“声明”，就是因为BCI作为INGO的特殊身份为其提供了不受GATT管辖的挡箭牌；此外，它采取的措施主要针对新疆棉，不会损害瑞士的国家利益及公民权益，故而也不会受到瑞士国内法的规制。

换言之，上述INGO的行为及措施，只能通过受损企业或个人母国的国内法约束的风险，如竞争法或反垄断法等。但对于没有竞争法或相关法律中并不涉及约束此类“灰色区域”贸易措施的国家而言，这些INGO及其贸易措施或可逃避其行为与国内法不符的指控。WTO规则现行结构中的这一空白点，至今尚未得以填补②，赋予了上述“灰色区域”措施的发起者以较大的可乘之机。相关国家只能通过其国内法的制定或完善，来阻止INGO的无序发展。

三、中国因应：《反外国制裁法》及相关配套法律的适用

我国早在2016年4月28日便通过了《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，专门对境外非政府组织在华行为及开展活动进行规制。但该法对于危害国家安全、从事违法违规活动的惩处力度和范围不够，譬如该法第六章“法律责任”的相关规定，授权当地公安机关开展监管活动，对于境外非政府组织的违法违规行为，采取约谈负责人、停止活动、列入黑名单等管制手段，而这些管制手段对INGO及其“灰色区域”贸易措施無法形成实质威慑。故而，我国《反外国制裁法》的出台正当其时。当我国企业在国际贸易市场上遭遇INGO“灰色区域”贸易措施时，该法及相关配套法律体系便可对此进行反制，并为我国企业寻求损害赔偿提供相应法律救济。

（一）适用的确定：突出“反制”性质

法律的适用通常需考虑法律效力所及的时限、界限或领域、对象，法律并不是对所有人都有效，所以确定法律的适用范围便十分重要［32］。在当今世界高度全球化和数字化背景下，一主权国家的法律适用范围究竟可以超越本国疆界多远，愈发得到关注。统筹推进国内法治和涉外法治是我国完善涉外法律体系、参与全球治理的重要保障。从对人效力范围看，《反外国制裁法》强调的是“反”，主要是防御和抵制外国的单边制裁、干涉我国内政和歧视性限制措施。我国对反制进行专项立法，同外国国家所谓的“单边制裁”存在本质上的区别，《反外国制裁法》更强调应对、反击、回击某些外国国家遏制打压中国的措施。

首先，该法规定的反制措施的制裁对象为：（1）直接或间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织（第四条），（2）实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为的外国国家、组织或者个人（第十五条①）。为了提高精准打击力度，第五条还将制裁对象范围扩大到：（1）列入反制清单个人的配偶和直系亲属；（2）列入反制清单组织的高级管理人员或实际控制人；（3）由列入反制清单个人担任高级管理人员的组织；（4）由列入反制清单个人和组织实际控制或参与设立、运营的组织。需要指出的是，该法不适用于在正常市场条件下合法经营的个人或组织。

其次，根据该法相关规定，组织和个人的国籍不同，或可导致不同的责任和措施。我国境内的组织和个人原则上不是反制措施条款针对的对象，但仍需承担相应的法定义务及责任。该法第十一条、第十二条和第十四条即规定了包括我国境内组织和个人在内的相关组织和个人的法定义务，以及违反该法定义务而应承担的法律责任，增强了该法的实际效力和法律威慑力。对于我国境内的公民和组织而言，一旦其合法权益因任何组织和个人实施了违反该法的行为而受到侵害，就可依法寻求法律救济①。值得注意的是，第十二条中的“任何组织和个人”根据法条文义，应既包括我国境内组织和个人，同时也包括外国组织和个人。故而，任何组织和个人不得执行或协助执行外国国家对华采取的歧视性限制措施，同时必须执行、配合实施我国的反制措施（第十四条②）。否则，这些组织和个人或被限制/禁止从事相关活动（违反第十一条）③，或是被列入反制清单受到制裁（违反第三条第二款、第十三条和第十五条），或是面临来自我国公民、组织的损害赔偿诉讼（违反第十二条），或是被依法追究法律责任（违反第十四条）。

（二）域外效力：对BCI的域外适用具有正当性

法律域外适用通常涉及地域性的概念。“对地域性的考察应主要以领土为准则，属地性是一国主权的核心特征，也是国家行使权力的地理区间。”［32］就法律的域外效力而言，凯尔森认为，“说国家的法律权力只限于其自己的领土，并不意味着任何国家的行为在法律上都不得在国家领土外作出”［33］176-180，目前“多数国家均以效果为导向建立了对特定域外事项的管辖权”［33］180。我国《反外国制裁法》并无明确界定何为“反制”，有学者认为，按照通说，反制是对敌对人物和势力的行为进行回击［34］。所以，这一角度也最能体现该法的“反制”性质，即表明其在特定情形下具有域外效力。譬如，当外国国家、组织或个人干涉我国内政、或依据其本国法律对我国组织或个人实施单边制裁或歧视性限制措施时，相对应的，我国亦可对其采取反制措施。此外，该法第三至六条、第十二至十五条也均涉及“反制措施”在特定情况下的域外效力。

我国《反外国制裁法》对BCI及其“灰色区域”贸易措施的域外适用具有正当性。首先，《反外国制裁法》的反制措施在具体适用时应考虑的因素，主要体现在该法第三条第二款、第四条和第十五条中。第三条第二款规范的是外国国家的行为，第四条是针对实施第三条第二款所涉行为的组织和个人，第十五条则是针对任何组织和个人，只要其实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为，即可采取必要的反制措施（即实施反制措施的补充情形）。第十五条可视为是对第三条第二款和第四条的进一步补充说明，为该法的更广泛适用提供了灵活性。诚然，本法第三条第二款和第四条将适用情形限定为外国国家对我国实施的国际不法行为，不论是违反国际法和国际关系基本准则还是干涉我国内政，都构成对我国国际义务的违反，显然与《草案》所涉反制措施实施前提相对应。其次，在国际法领土原则的法律延伸情形下，对于那些始于别国领土，完成或实现对本国领土的社会秩序或国家利益造成危害后果（或犯罪）的，国际法允许国家建立其域外管辖权。例如，国际常设法院在1927年的“荷花号案”判决④中提出这样的意见：只要国际法未明确禁止，国家便可自由地制定法律来调整其本国领土以外的人和事。迄今为止，国际法中并无任何规则明确禁止国家建立域外管辖权。最后，《反外国制裁法》域外适用的动机具有合理性，是在我国主权、安全和发展利益受到侵害时采取的一种反向域外适用，反映的是我国为维护自身合法权益而采取对等措施的意图，目的仅在于对他国的不当域外适用和单边制裁进行阻断和反制。根据保护原则，国家对于域外影响本国主权、安全或重大利益的行为，可主张管辖权［35］。《反外国制裁法》明确列举的实施反制措施的几种情形，其共同特征便是危害我国主权、安全和发展利益。

（三）规制路径：利用法律预留空间

法律制度的完善是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志和手段［35］。全国人大常委会法工委在答记者问时提到，考虑到现有的《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称“《阻断办法》”）已有相关规定，第十三条作为衔接性兼容性条款，为未来出现类似情况在法律层面上预留了较大空间，兼顾了法律的稳定性与可预测性。根据本规定授权，外交部、国务院有关部门可以在各自职责范围内，通过部门规章采取其他必要的反制对策。

BCI一系列抵制行为的动机是源于全球棉花产业标准的话语权之争，并遏制、打压我国棉花进入国际棉纱生产的产业链，已构成“实施、协助、支持”危害我国的发展利益，显然属于《反外国制裁法》的管辖范围。根据本法第十五条规定，我国有關部门有权将BCI列入反制清单并采取相应反制措施。与此同时，根据该法第十二条规定，我国棉花产业的受损“公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”特别是近期通过的与国际接轨并具有中国特色的法律——《外国国家豁免法》［36］，为我国法院审理涉外国国家及其财产的民事案件提供了法律依据，有助于更好地维护我国主权、安全和发展利益，保障当事人合法权益［37］。结合本法第十三条规定，我国企业亦可根据上述配套法律法规，申请相关部门对BCI等非营利性的非政府组织进行反制。但因为《阻断办法》未明确规定“外国措施”是否包括非政府组织措施，该办法能否为“新疆棉事件”中受损的组织和个人提供救济渠道尚不得知。相比之下，《不可靠实体清单规定》提供了另一种思路①，我国受损组织或个人可向设在国务院商务主管部门的工作机制建议或举报BCI，由该工作机制调查评估决定是否将其列入不可靠实体清单，直至其在规定的改正期限内，改正其行为并采取措施消除行为后果，方可被移出该清单；逾期不改的，工作机制可对其采取相应的“一项或多项处理措施”②。

除上述救济路径之外，我国棉花产业生产供应链的受损公民或组织，还可借助国内其他相关法律，如《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称“《反不当竞争法》”）和《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”），寻求救济。当然，在适用其他部门法时，不可避免地也会涉及适用主体问题。有学者认为，法律主体就是从法律调整的角度而对各种活动主体所进行的一种法律技术上的归类［38］。不论是反不正当竞争法，还是反垄断法，都是为了预防和制止垄断等不正当竞争行为、保护市场公平竞争秩序。只要违背诚实信用原则、破坏市场的正当竞争秩序，其行为均应纳入相关部门法的调整范围。

就《反不正当竞争法》而言，BCI作为设立于瑞士的行业协会，尽管组织章程声明其属于非营利性非政府组织，但因其为会员企业提供有偿的认证服务，且会员企业均系该法所规范的经营者，又大多同我国相关企业存在竞争关系。所以，BCI符合反不正当竞争法关于“经营者”的界定，BCI及其部分会员企业的抵制行为也适用于该法规范经营者行为的有关规定予以调整。显而易见，BCI及其部分会员企业，涉嫌“编造、传播虚假信息或者误导性信息，损害竞爭对手的商业信誉、商品声誉（第十一条）”。我国监督部门应责令其“停止违法行为、消除影响，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，处五十万元以上三百万元以下的罚款（第二十三条）”。且受损企业可以依本法有关规定向人民法院起诉，请求赔偿损失（第十七条）。

此外，我国《反垄断法》也可对其加以规制。其中总则第二条明确规定，“中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，适用本法”，构成了本法域外适用的正当性基础。第十七条又明令禁止具有竞争关系的经营者达成“分割销售市场或原材料采购市场”“联合抵制交易”等的垄断协议；以及第二十一条规定，“行业协会不得组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为。”据此，BCI作为具有行业垄断性质的行业协会，虽然是在境外成立的，但其与部分会员企业联合抵制新疆棉花的行为，已构成对我国境内市场竞争产生排除、限制的影响，故可适用本法。我国反垄断执法机构可依据《反垄断法》对BCI及其会员企业公开立案调查，限期整改，以上对BCI及其会员企业的限期整改措施，包括但不限于在全球范围内对我国棉花产业利益相关者公开道歉，并赔偿因其抵制行为而导致利益相关者遭受的经济损失和商誉损失。亦可根据本法第五十六条第四款①规定对其作出相应罚款及其他法律制裁；且对于“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的”，我国反垄断执法机构可以在本法第五十六条规定的“罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额”（第六十三条），以捍卫我国市场竞争秩序和法律尊严。

四、结论及启示

党的二十大报告指出，“完善国家安全法治体系”“增强维护国家安全能力。坚定维护……重要产业链供应链安全……维护我国公民、法人在海外合法权益。”从“新疆棉事件”不难看出，当前国际贸易制裁的形式和内容也趋于多样化，实施国际贸易制裁的主体不再限于国家，而开始出现非国家行为者。BCI及其部分会员企业抵制新疆棉花的行为，绝不是唯一。未来或出现更多类似的INGO，协助某些国家政府对他国组织、个人实施各种歧视性限制措施。并且这些INGO并非国际法主体，其行为往往游离于国际法规则之外，在补充某些外国国家的制裁措施方面，发挥着不容小觑的作用，仍然应该重视。

此外，BCI及其会员企业的一系列行为反映了全球棉花产业标准的话语权之争。尽管该非政府组织的认证标准存在诸多争议，但它仍借助这套标准招募了棉花生产供应链上诸多实体，并借此影响了全球的行业贸易，是值得深刻反思和讨论的。我国应着力解决在优势行业标准建设方面的不足，尽快制定棉花等相关产业的标准，提高我国的产业标准话语权。与此同时，此次BCI以谣言和虚假信息为借口，污名化我国棉花产业、棉企和棉农［39］，“实施、协助、支持”甚至代替美国对华实施长臂管辖，可能是INGO恶意干扰破坏国际贸易秩序的开端。我国《反外国制裁法》的出台可谓恰逢其时。从国际层面上看，该法既是中国反击西方一些霸权国家单边制裁和强权政治的法治手段，同时也体现了我国维护世界和平与安全的决心，为其他国家和地区利用法律武器反对霸权主义和强权政治提供了中国智慧，同时弥补了国际法对于非政府限制性措施的管制空白。从国内层面上看，《反外国制裁法》不仅丰富和完善了我国应对“长臂管辖”和对华单边制裁的法律“工具箱”，推动和加速了我国涉外法治建设进程，还为我国依法反制外国歧视性措施提供有力的法治支撑和保障。

毋庸置疑，前述BCI等非政府组织的一系列抵制行为，明显已构成对我国棉花产业、棉企及棉农的歧视性限制措施，其行为动机是补充以美国为首的某些西方国家对华制裁广度和深度，并遏制、打压我国棉花进入国际棉纱生产的产业链，严重危害了我国的发展利益，显然属于《反外国制裁法》的管辖范围。因此，针对INGO的“灰色区域”贸易措施和越线活动，我国应借助《反外国制裁法》及其配套法律体系对其进行必要监管和法律制裁，以维护我国主权、安全和发展利益，保护我国组织或个人的合法权益，同时也可弥补国际法规则对于此类组织及其行为措施的管制漏洞。相关受损企业可依据《反外国制裁法》及其他配套法律的有关规定，寻求法律救济，如起诉BCI总部或上海代表处，要求停止侵害并赔偿损失等。简言之，我国对这一事件的处理，可能将成为今后企图利用类似手段，辖制我国相关产业和实体的其他INGO的风向标，即INGO在华开展业务须遵守中国相关法律，如有违反，则可能会触发相应的反制措施，并须承担相应法律责任。

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The International Legal Regulation Dilemma and Countermeasures of INGO's "Grey Area" Trade Measures towards China

Liu Junmei1，2

（1. Law School， Yili Normal University， Yining， Xinjiang 835000; 2. Xinjiang Social Governance and Development Research Center， Yili Normal University， Yining， Xinjiang 835000）

Abstract： In late March 2021， Better Cotton Initiative （BCI） Switzerland decided to suspend the certification of Xinjiang better cotton and launched its so-called Xinjiang cotton boycott with some of its member enterprises， which places certain restrictions on the normal competition and trade of China's cotton industry and related enterprises in the international market. As an International Non-Governmental Organization， the decision of BCI constitutes "grey area" measuretrade measures towards China， which deviates from the regulation of international law. The Anti-Foreign Sanctions Law was issued at the right time. BCI and its decisions were applied to the acts of foreign organizations regulated by the law. United States and other individual countries that used International Non-Governmental Organizations to supplement the breadth and depth of their sanctions against China should be taken seriously by China. In accordance with relevantprovisions of the Anti-Foreign Sanctions Law， the relevant departments may include such organizations in the Countermeasure List and take corresponding sanctions. The damaged enterprises or individuals can also file a lawsuit to the court to stop the infringement and compensate for the losses in accordance with the law and relevant laws.

Key Words： "grey area" trademeasures; International Non-Governmental Organizations; Anti-Foreign Sanctions Law; counter