检察机关案件流程监控工作的检视

申国军

摘 要：案件流程监控是检察机关案件管理部门的一项基础性工作，具有全面监控与重点监控相统一、监督功能与指引功能相统一、办案质量与办案效率相统一等特征。案件流程监控是以过程控制提升工作效益的必然要求、是落实“高质效办好每一个案件”基本价值追求的重要举措、是促进案件管理科学均衡发展的客观需要，需要坚持问题导向，进一步优化流程监控的理念，提升流程监控实质化、智能化、刚性化、专业化等水平。

关键词：流程监控 实质化 智能化 监督功能 指引功能

流程监控是检察机关案件管理部门的一项基础性工作，检察机关开展案件集中管理的动因之一，就是对案件实行统一受理和流程监控。案件管理机制改革十余年来，流程监控工作在各地检察机关普遍开展，制度体系基本健全，信息化建设稳步推进，对于强化內部监督制约、提升案件质效发挥了积极作用。但对照检察机关“高质效办好每一个案件”的基本价值追求，当前案件流程监控工作仍存在一些不足和薄弱环节，亟待进一步厘清概念、特征与价值目标等，以高质效流程监控，推动检察业务工作高质量发展。

一、案件流程监控的概念与特征

“流程”原本为水流的路径，《牛津词典》称流程是一个或一系列连续有规律的行动，这些行动以确定的方式发生或执行，促使特定结果的实现。［1］“监”意为督察，“控”有节制、驾驭之意。［2］流程监控的本意，在于通过优化过程控制，实现高质高效发展的目标。流程监控的本意，在于通过优化过程控制，实现高质效发展的目标。流程监控一词较多应用于管理学领域，是指通过程序监测、控制及优化以提升生产效能。案件流程监控是检察机关的一项传统性工作，有案件办理就有对办案流程的监控。流程监控是案件管理三大监管业务中最基础的业务，是以管理案件程序质量为核心，以现代信息化技术为手段，对办案活动施行全程有效的监控。［3］我国现行关于“案件流程监控”的规范性表述是最高检2016年7月印发的《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》第2条：案件流程监控是指对人民检察院正在受理或者办理的案件（包括对控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理活动），依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。准确、深入理解流程监控的概念，需把握以下几个特征。

（一）全面监控与重点监控的统一

案件管理全过程与案件办理全过程相伴相随，对案件受理、流转、办理、办结的各个节点都应当同步开展案件管理，案件办理到哪里，管理的触角就应跟踪到哪里。［4］流程监控面广线长内容多，包括“四大检察”所有案件类别，覆盖案件受理、审查、交办、办结等各个环节，包含办案权限、办案程序、办案文书、办案期限、系统应用、信息公开等多个方面，只有全面监控才能防止遗漏，才能织密监管网络。在抓好案件全诉讼节点、全流程管理的同时，必须强调主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重点环节、重点内容，防止处处用力、主次不分。如，严重影响诉讼当事人诉讼权利的行为、严重违反诉讼程序的行为、重要文书缺失或未在规定期限内制作文书、超过案件办理期限等，应当成为流程监控的重点，情节严重的需要制发《流程监控通知书》和向检察长报告。

（二）监督功能与指引功能的统一

流程监控具有监督和指引两种功能，这是案件管理监督与服务职责在流程监控中的具体体现。一方面，案管部门通过制定流程监控指引，在信息化系统上设置必要的办案节点，指引办案人员按照法定的办案程序办理案件，提醒办案人员在特定节点需要制作哪些法律文书，提示办案人员办案期限即将届满等，服务办案人员依法依规办理案件。同时，案管部门对办案活动的全程、同步、动态监督，通过口头纠正和流程监控通知书等方式，及时发现和纠正办案过程中存在的不规范问题。监督是流程监控的本质要求，指引是流程监控的工作方法，没有监督的流程监控就失去了立身之本，没有指引的流程监控效果会大打折扣。要把监督和指引统筹开展，对于全面监控侧重于指引，对于重点问题侧重于监督，对于办案程序先进行指引，指引落实不到位可加强监督，全面提升流程监控的效果。

（三）办案质量与办案效率的统一

传统意义上的流程监控主要针对办案质量进行管理，一般不涉及办案效率。对于程序方面的不规范问题，通过口头和书面方式督促纠正。对于实体处理方面的问题，需要移送办案部门予以提醒。办案人员一般认为，只要案件在法定的办案期限内办理就是正常的。但对照“高质效办好每一个案件”的要求，迟到的正义非正义，一些案件长期不能办结，尽管有中止、延长、调卷、鉴定等法定事由，尽管没有超过办案期限，但拖得太长，就会影响人民群众对公平正义的感受，也谈不上高质效。因此，流程监控在关注办案质量的同时，也要重视办案时长，特别是对于容易长期未结的案件，如对民事生效裁判监督案件、对行政生效裁判监督案件、审判监督程序抗诉案件、刑事申诉审查案件等，对于指定管辖等阶段性审查工作等，有必要及时予以提醒，防止案件久拖不决。

二、案件流程监控的价值功能

流程监控广泛存在于人们日常生活、工作的方方面面，是规范行为流程、提升办理结果、实现目标任务的重要手段，对于高质效开展检察办案活动具有较强的理论价值、制度价值和实践价值。

（一）流程监控是以过程控制提升工作效益的必然要求

流程监控在人类社会长期存在，有人就会有组织活动，有活动就需要对过程进行管理、监控，以确保实现应有的效益。中国传统文化有不少这方面的论述。孔子在《论语·子路》中提出：言必信，行必果，硁硁然小人哉，抑亦可以为次矣。管子在《管子·立政》中提出：令则行，禁则止，宪之所及，俗之所被，如百体之从心，政之后期也。西方国家学者主要在管理学方面研究流程监控。有人认为，控制是极为重要的，因为管理者只有通过控制这唯一的方法，才能了解组织目标是否实现以及目标没有实现的原因。［5］效益原本是经济学上的用语，但这一概念同样可以适用于司法领域，流程管理相关理论开始应用于司法实践。如美国为解决因管理方面的缺陷导致的司法拖延问题，在20世纪80年代至90年代掀起了一场司法管理运动；英国通过司法改革和立法，逐步建立了系统完善的审判流程管理制度。［6］加强检察机关案件流程监控工作，有利于规范办案过程，有利于保护被害人、犯罪嫌疑人个体权益，有利于促进修复被破坏的社会关系、被撕裂的社会价值等，实现“三个效果”的有机统一。

（二）流程监控是落实“高质效办好每一个案件”基本价值追求的重要举措

“高质效办好每一个案件”的基本价值追求，要求通过检察履职办案，在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。践行这一基本价值追求，是办案部门和案管部门重要的责任。实际工作中，个别检察机关重实体轻程序，比如对案情简单的取保候审类刑事案件审查至第12个月才提起公诉，滥用退回补充侦查和延长审查起诉期限措施，对当事人的法律文书释法说理不到位等，影响了办案效率，也会因为程序不规范而影响当事人对最终处理结果的信任。加强案件流程监控，就是案管部门会同办案部门，及时发现和纠正办案中存在的程序不规范行为，促进检察办案不仅在实体上符合公平正义的标准，而且在尽可能短的时间内、以严格规范的程序完成办案流程，确保公平正義在当事人的预期内及时实现，以管理提升办案质量，以程序规范促进实体公信，让人民群众感受到公平正义。

（三）流程监控是促进案件管理科学均衡发展的客观需要

案件管理职能可以大致分为宏观管理和微观管理。业务数据分析研判、案件质量主要评价指标等是对整体办案态势的管理，属于宏观管理。案件流程监控、案件质量评查、业务数据检查等是对具体个案的管理，属于微观管理。近年来，各地检察机关加大力度开展对案件的宏观管理，使之成为案管部门的亮点工作。与此同时，案管部门的微观管理，特别是个案流程监控发挥作用不足，影响了案管工作的全面发展。微观管理是案管部门的传统职能、基础职能，也是进行监督和服务最直接的职能。宏观管理的结果不能直接评价具体个案和检察官，需要结合微观管理进行有针对性的评价。没有宏观管理，案管工作只能在低水平徘徊;但没有微观管理，案管工作就失去了立身之本，宏观管理也难以真正发挥评价办案的作用。强化案件流程监控，就是针对案件微观管理被相对弱化的问题，重新强化微观管理的价值，通过突出流程监控重点、改进流程监控方式等措施，最大程度提升流程监控的效果，形成宏观管理引领微观管理、微观管理支撑宏观管理、二者均衡发展的案件管理职能格局。

三、案件流程监控存在的主要问题和完善举措

（一）案件流程监控工作中存在的主要问题

近年来，各地检察机关有序做好案件流程监控工作，在促进办案规范等方面发挥了重要作用，但进入新时代新征程，流程监控在实践中仍存在一些不可忽视的问题：一些地方流程监控主要指出文书中的错误格式、案卡填录不规范、一般性文书缺失等表面化、浅层次问题，对于严重违反办案程序、严重侵犯当事人权益等问题发现纠正不多；案件流程监控总体上处于从人工监控向信息化监控的转变阶段，不少地方主要靠人工开展监控，信息化水平不高是流程监控的重要短板；一些地方案件管理部门“重监督轻跟踪”，对于轻微程序违法问题“一说了事”，对于重大程序违法问题“一发了事”，不督促问题整改情况，导致已经提出纠正意见的问题继续发生；多数检察院从事案件流程监控的人员不足，一些地方没有检察官甚至没有人员专职从事流程监控，降低了流程监控的力度和效果。下一步，要坚持问题导向，充分认识流程监控工作的重要价值，不断改进工作，促进流程监控高质量发展。

（二）完善案件流程监控工作的举措

1.优化流程监控理念。把优化理念作为完善流程监控的先导性工作，充分认识流程监控与司法办案是相辅相成、互相促进的关系，流程监控有助于规范司法办案、提高办案水平，严格司法办案又有助于流程监控机制效能发挥，从而树立和强化双赢共赢的理念，在监督中服务，在服务中监督。流程监控要保证司法办案的独立性，不能影响办案的正常进行，通过管理来促进规范办案。流程监控就像一双盯着办案流程的“眼睛”，注视着办案过程的每一个步骤，但是不干预办案，不越俎代庖，当发现问题的时候也不是直接纠正，而是通过提醒、发出监控通知书等方法进行监督，是一种内部的监督，也是部门之间、检察机关内部双赢多赢共赢理念的体现。

2.推进流程监控实质化。把改变走形式、走过场等问题，实质化开展流程监控工作，作为突破流程监控“瓶颈”问题的关键举措，促进流程监控从数量为主向质量为主的转变。要重点监督影响案件实体处理的问题，如办案组织不合法、没有办案权限、没有依法回避等问题，相对于单纯的程序性问题，影响实体处理结果的程序往往更加重要。对于流程监控中发现的实体处理问题，也要敢于提出意见，移送办案部门处理。要重点监督涉及犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的问题，如是否三日内告知权利义务、是否告知认罪认罚从宽后果等。要重点关注律师权益保护，对于阻碍辩护人、诉讼代理人行使权利的问题要着重关注，促进司法办案听取各方意见、更加客观公正。

3.促进流程监控智能化。把依托软件智能化开展工作作为高质量开展流程监控的“治本之策”，促进流程监控从“人工监控”向“智能监控”转变。最高检案管办依托法治信息化工程，正在组织研发“最高检案件管理系统”，根据“四大检察”流程监控要点，优化完善检察业务应用系统2.0流程监控子系统功能，把流程监控要点转化为软件运行要求，推动建立办案程序问题自动发现、自动推送、自动反馈的流程监控模式，提高流程监控的自动化水平。各地案管部门可以先行先试、积极探索，运行适合本地的案件流程监控信息化软件，扩大流程监控的覆盖面，提升发现问题的能力，解决人力不足的问题，促进提升办案质效。［7］

4.强化流程监控的刚性约束。把增强刚性作为强化流程监控效能的重要保障，创新流程监控的方式方法，做到既能够发现问题，又能够促进问题解决。要把流程监控与质量评查、业务数据分析研判等其他工作结合起来，使得流程监控发现的问题成为下一步质量评查的重要线索，成为业务数据分析研判会商的重要内容，接续督促问题解决。要把同级监控与上级院监控融合起来，上级院支持下级院的流程监控工作，探索开展对下级院久拖不决问题、重点问题的流程监控，推动流程监控工作一体化发展。要深化流程监控结果运用，把流程监控结果纳入检察官业绩考核，严重不规范问题移送检务督察局作为司法责任追究的线索。要健全流程监控机制，最高检建立日常监控、每月通报、每季度分析研判的流程监控制度，各地可以积极探索，提升流程监控的效能。

5.推进流程监控专业化。高质量做好流程监控工作，重要支撑是建立一支数量够用、专业扎实、责任心强的流程监控队伍。市级以上检察院一般需要配备专门的人员从事流程监控工作，优先配备有办案经验、熟悉信息化操作的人员，有条件的检察院要安排专门检察官办理流程监控案件，确保流程监控有人负责、日常开展。最高检案管办将开展流程监控专项实战演练，选拔流程监控专项人才，各地案管部门要定期组织开展业务学习、专业培训、岗位练兵等，注重对民事检察、行政检察公益诉讼检察等案件流程监控能力的培养，培养流程监控业务骨干，促进流程监控均衡发展。