超过起诉期限案件行政争议实质性化解探究

王静 王焕

摘 要：司法实践中行政行为确有违法，但因当事人提起行政诉讼超过起诉期限，无法获得司法实质审查。基于中国特色社会主义法治有错必纠的原则与实质正义的追求，此类案件中行政机关具有自我纠错义务、审判机关保持适度被动性、检察机关能动促进争议化解，三者协同，在践行以人民为中心、有限度的有错必纠等原则的基础上，构建超过起诉期限案件行政争议实质性化解制度。

关键词：行政争议 实质性化解 起诉期限 行政检察

一、问题的提出

最高检发布的第三十批指导性案例姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻行政登记检察监督案（检例第121号），反映了超过起诉期限案件行政争议化解难题。对此类案件，存在两类观点：一种观点认为如允许对超过起诉期限的案件进行行政处理或者司法审查，会挑战行政行为确定力理论、权利限度理论以及背后的信赖利益保护和法律关系的稳定性。起诉期限届满以后如果相对人申请复议或者起诉，则不予以受理；如果被受理，那是一个错案。［1］另一种观点则认为对于超过起诉期限但确实违法的行政行为，可能由于公定力而暂且被推定为合法，并由于不可争力而被最终确定为有效，但该行政行为的违法性并不会因此而消解。限制权利的目的在于保障权利，那为维护行政行为的形式确定力而一概否定对公民天然权利的公法救济，则违背了起诉期限的制度功能。［2］

笔者认为前种观点过于关注行政行为的公定力与执行力，忽视了权力监督、权利救济与行政争议实质性化解。后种观点随着行政检察职能的充分发挥，在监督权力、救济权利、促进行政争议实质性化解中发挥了巨大作用，能动回应了人民群众对法治工作的新要求。但是关于行政机关、审判机关与检察机关如何定位、协作和制度化推进此类案件行政争议实质性化解的研究，还不能为实践提供充足的理论供给。我国是社会主义法治国家，司法最终原则虽然在法学领域成立，但“有错必纠”的原则是中国特色社会主义法治的更高追求。审判机关的中立性要求人民法院保持适度被动性；检察机关作为法律监督机关应秉持监督者角色，能动促使行政机关实质性化解超过起诉期限的争议。

二、超过起诉期限案件行政争议实质性化解中行政权与审判权定位

行政争议源起于行政执法活动，部分行政争议会流向审判机关。所以因超过起诉期限被限于诉讼门槛外的行政争议化解，应首先关注行政权、审判权的定位。

（一）行政机关负有自我纠错义务

当作出的行政行为确有违法时，行政机关依法纠正符合合法行政原则，亦不受生效裁判羁束。

1.合法行政原则的适用应当符合法的精神与目的。检例第121号案件中行政机关认为并无明文规定“冒名结婚”可撤销，从而拒绝受理撤销婚姻登记申请，这是对合法行政的误解。合法行政原则并不仅要求行政行为要符合法律明文规定，还应符合法的精神。本案中，冒名女子与被冒名的莫某均与姚某没有缔结婚姻的意思表示，案涉婚姻登记显然没有事实依据，具有严重的法律缺陷，属于重大且明显违法。该登记行为对相对人的权益产生行政法意义的影响，行政机关基于先前的行为产生了后续的纠错义务。

2.行政机关纠错不存在生效裁判羁束的问题。人民法院以超过起诉期限裁定不予受理或者驳回起诉的案件，并未对行政行为的合法性进行司法判断。且最高法在相关裁判观点中亦认为超过起诉期限不能进入诉讼程序，但可以请求行政机关自行撤销或废止。［3］

3.行政机关纠错义务亦是符合法律实体正义追求与立法规定的。因行政法没有统一法典，关于赋予行政纠错的相关规定散见于法律法规与司法解释中。如《中华人民共和国行政许可法》第69条，《中华人民共和国行政处罚法》第75条，尤其是《中华人民共和国行政诉讼法》第62条规定，被告改变行政行为，原告同意并申请撤诉的，人民法院经审查后可裁定准许。

（二）审判机关的被动性

“解决行政争议”是2014年修改后的行政诉讼法新增加的一项立法目的。近年来，行政诉讼在解决行政争议中仍存在程序空转的问题。笔者认为，超过起诉期限的行政争议案件中，审判机关应保持适度被动性。

1.审判公正的首要前提是审判者必须理性中立。理性中立必然要求审判者身处局外。原因就在于角色与利益参与其中，必然影响审判者做出客观公正的判断，以及这种判断对外产生的公信力。为此审判权的运行是被动应答，即被动性地依当事人申請启动和进行司法裁判。［4］

2.司法审判不是万能的，把过多的责任加之于能力与精力有限的审判机关并不会有利于争议解决。为了维护行政行为与司法审判的公信力，行政诉讼的审理对象与范围必须有所限制。因此行政诉讼即使采取的是立案登记制，也不等于所有的行政争议都可以进入行政诉讼审查程序。将原告限于与行政行为有利害关系的主体及相应的受案范围的规定正是上述观点的印证。

3.在人民法院向行政行为相对人与相关人关上权利救济的行政诉讼大门时，尚有行政机关的自我纠错与检察监督的弥补机制，故相关权益不会无法救济。上述案件中，检察机关在肯定人民法院生效裁判的同时，通过检察建议促进行政机关自我纠错并最终实现了对当事人的权益救济。

三、超过起诉期限案件行政争议实质性化解中检察机关角色

检察机关在超过起诉期限案件行政争议实质性化解中的角色承担问题需明晰目标追求与监督坐标，同时处理好与关联职能的关系。

（一）检察机关的角色定位

检察机关在解决行政争议中的角色定位是“监督纠正者”“和解促成者”“适法统一者”。［5］行政争议发端于行政机关的行政执法与处理中，尤其在法院对超过起诉期限的行政争议关上行政诉讼大门的情况下，行政争议的解决一线应该是行政机关。检察权作为监督权具有后置性，即在一线主体行权失当与自我纠错机制失效时，才监督推动一线主体正当、合法启动纠错机制。通过提出检察建议、促成和解，推进争议化解与法律统一正确适用。

（二）检察监督与关联职能

检察权参与超过起诉期限案件行政争议化解，要处理好行政检察与行政公益诉讼、监察监督、行政复议、行政诉讼的关系。

1.行政检察监督与行政公益诉讼：前者对行政行为的审查领域不特定，旨在通过推动行政机关自我纠错，弥补审判权被动性缺陷，最终实现化解争议、监督权力、救济权利；而行政公益诉讼对行政机关在特定领域履职行为进行监督，旨在通过督促依法履职，维护公共利益。

2.行政检察与监察监督：行政检察是对审判机关司法活动与行政机关行政行为的法律监督；监察机关主要对公职人员履职中是否存在职务违法和职务犯罪行为进行监察监督，开展廉政建设和反腐败工作，侧重对公职人员个体的“人”的监督。［6］

3.行政检察与行政复议、行政诉讼：行政复议是行政法上的行政救济，本质上是行政行为；行政诉讼是司法救济，属司法权对行政权的审查机制；行政检察既监督审判权，又监督行政权。

四、超过起诉期限案件行政争议实质性化解检察监督制度构建

对于超过起诉期限，但行政行为确有违法的行政案件，亟待从法律上构建行政争议化解制度以避免程序空转，并解决行政争议。笔者认为应当坚持为大局服务，为人民司法的原则，着力构建“审判被动 检察助推 行政作为”框架，并尊重当事人选择权。

（一）明确制度原则

原则是制度的灵魂载体，是首要解决的问题。

1.以人民为中心原则。《人民检察院行政诉讼监督规则》是行政检察监督的基本规则，最高检把本原则作为修订监督规则工作的四项基本原则之首。［7］只有将之融入超过起诉期限检察监督中才能实现此类案件争议实质性化解。

2.有限度的有错必纠原则。形式法治主义向实质法治主义转型具有客观必然性。［8］一旦行政机关作出的行政决定被认定有“错误”，那么该行政决定必须被纠正。这一思想被概括为“有错必纠”原则。但只问结果，不计手段，并不具有普适性。［9］因此，对违法行政行为的纠正是有限度的，应受到信赖利益保护等原则的限制。

3.事后监督原则。行政诉讼中，国家权力的干预应该慎重。［10］行政检察监督权须坚持克己原则，意即坚守谦抑性，尊重人民法院审判权与执行权运行规律、行政权力运行权威性以及国家监督体系职能分工，尤其是行政机关的首次判断权。

4.能动监督原则。基于全面审查原则与行政检察“一手托两家”的特点，行政检察在推进超过起诉期限案件争议化解中需要更加主动地履行职责。能动监督主要体现在监督程序的启动上、监督工作方法的选择上、监督的深度与广度上，尤其在维护公共利益方面需要更加主动地开展工作，包括依职权启动监督程序、加强调查核实权的运用等。

5.诉源治理与溯源治理原则。超过起诉期限案件行政争议实质性化解中，检察官的思维不局限于案件怎样依法办理，而是透过案件看背后，着重于为权力运行者提供第三方视角，从诉讼上、源头上、制度上找到“缘何产生”“如何解决”“怎样预防”。这是多元化促进国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。

（二）公权力角色分工

1.审判被动并非完全不作为，审判机关发现超过起诉期限但行政行为可能存在违法、当事人诉求合法合理的案件线索应即时移送检察机关，同时告知当事人，向当事人做好释明工作。这样，既不破坏行政诉讼受案范围与审判被动原则，又激活行政检察监督程序，更高效促进行政机关依法履职，避免当事人徒增诉累。

2.检察助推上，其一，检察业务之间应将对行政履职监督案件归口行政检察部门集中办理，实现集中化、专业化、标准化监督；关于检察监督层级设置问题，宜将办案任务下沉，充分发挥基层检察地缘优势与办案主力军作用。其二，检察机关对此类案件的受理渠道应当包括当事人申请监督、案外人控告与检察机关依职权发现；检察机关收到审判机关等移送的案件线索后，应在期限内启动检察程序，并将办理结果书面回复线索移送主体。其三，检察监督应在尊重行政权运行规律基础上，通过调查核实实现对案件的事实认定、法律适用与案件处理符合法理情理，通过检察建议等方式为行政争议化解提供检察方案。

3.行政机关对检察建议负有及时核实、作为、反馈的义务，并应做好责任追究与溯源治理工作，切实在法律的框架内将争议从源头化解；同时立法中应当对超过起诉期限类案件中行政纠错主体、情形、限制与程序予以明确。如有权进行纠错的主体应当包括作出行政行为的行政机关与其上级行政机关、被越权行政主体等。对纠错情形宜以正面列举加兜底，以及反面限制的方式规定。正面列举情形可参照行政诉讼法关于无效与可撤销的规定。反面限制指即使行政行为有误，因信赖利益保护与公共利益维护的考量，行政机关亦不得纠正。纠错程序应当包含回避、程序啟动与程序期限等问题。回避体现在原参与案件调查、处理的以及与案件有利害关系的执法人员应基于主动或被动申请不得参与纠错程序。

4.关于救济途径选择以及行政纠错、检察监督是否存在时限的问题。从最大程度保护当事人合法权益的角度，不宜限制相应前置程序，应尊重当事人的救济途径选择权，并做好相关机关部门之间信息共享与联络沟通等工作，以实现共商共治、降低资源与精力损耗；超过起诉期限，当事人丧失的仅是诉权。对于超过起诉期限，但是当事人基本权利受到侵害、存在合法合理诉求的案件，检察机关应坚持实质审查，以“穿透式监督”查明事实、辨明是非，为保障公民的基本权利提供公法救济。［11］

（三）监督效果的保障

效果既指行政机关接收、核实、处理、回复检察建议的义务，又包含行政机关拒不履行上述义务以及怠于纠正等情况下责任追究问题。

目前，检察机关对行政主体的监督方式主要为检察建议。检察建议已经实现了全覆盖。［12］但检察建议刚性不足的问题一直为理论界与实务界诟病。应在顶层设计时将监督意见制发前的日常沟通、听取意见、信息互享，到监督意见提出后被监督者的收悉、审查与回复采纳等方面予以细化。同时明确监督意见未被采纳时检察机关上下级接力监督、报告同级党委、人大，通报、移送同级纪检监察机关等内容。

因超过起诉期限，确有违法的行政行为引起的行政争议无法进入司法审查程序，构成不稳定的社会因素。笔者分析了此类案件争议化解中行政权、审判权与检察权的定位，以及制度构建中三者的角色分工等，希冀对超过起诉期限案件行政争议实质性化解理论研究与制度构建有所裨益。