“三权”分置背景下农村土地经营权流转的路径研究：基于河南省邓州市的实践

□胡晓晴

（南京工业大学，江苏 南京 211816）

土地是农民生活、乡村振兴、国家发展的基础。多年以来，我国针对农村土地经营权问题展开了数次土地改革运动，经营权流转是长期探索的结果，符合我国农村发展的实际情况，有助于推动农村经济发展。

2014 年，党中央提出“三权”分置概念后，各地纷纷展开实践，引起学界广泛关注，学者从不同的角度对该制度进行分析。刘守英（2022）[1]作出了从家庭联产承包责任制向“三权”分置的过渡性阐述。孙德超和周媛媛（2020）[2]分析了“三权”分置面临的困境以及解决办法。罗志强和刘玉花（2021）[3]基于“三权”分置背景提出土地经营权流转为农民收入和土地结构带来的影响。在学科体系中，农村地区“三权”分置中研究最广泛的是土地经营权流转，其研究门类下，显示出了跨学科的特征，涉及土地资源学、行政学、政治学、农业管理等。

“三权”分置背景下，农村地区放活土地经营权，邓州市的土地经营权流转规模居于河南省前列，积极探索系统化的流转措施，打破土地对人的局限性，更好地发挥人的主观能动性，优化农业经济发展中的产业结构，对研究土地经营权流转，实施乡村振兴战略具有重要意义[4]。

1 邓州市农村土地经营权流转现状

邓州市地处河南省西部，土地辽阔，以平原为主，兼有低山和垄岗，土地易呈现碎片化特征，这使土地经营权流转成为重要举措。2016 年，河南省邓州市积极贯彻落实党中央精神，邓州市孟楼镇率先开始“三权”分置改革，实施农村承包地以流转为起始点，地力提升为核心环节的闭环系统性改革。到2018 年，邓州市在农村土地经营权流转中已经形成“邓州模式”，为整个邓州市的“三农”工作打下了坚实基础，成为响应乡村振兴战略的重要抓手，由此进入河南省全域落实土地经营权流转的新时代。

1.1 邓州市农村土地经营权流转的措施

河南省邓州市土地经营权流转试点主要集中在孟楼镇的五个区域。两年间，在五个重要乡镇全面推进，并利用辐射效应，形成以点带面的景象。根据相关数据统计，邓州市注入流转资金2.1 亿元，完成6 个乡镇2.17 万hm2土地的经营权流转；并利用流转资金实施地力提升工程，争取到国家开发银行的项目资金5 000 万元，实施规模超67 hm2的人居环境综合整治项目。其“三权”分置改革示意图如图1 所示。

图1 河南省邓州市“三权”分置改革示意图

邓州市在进行农村土地经营权流转中主要采取的措施有以下两个方面。

1.1.1 搭建土地经营权流转平台，提升地力

土地开发公司作为土地经营权流转主体，利用河南省国土投资中心的平台优势，与农户签订流转合同，并支付相关费用，构建起政社协同运行的土地经营权流转平台，配置系列资金，在孟楼镇开展全域地力提升工程，实现邓州市土地等级划分的跨越，为实现农业生产现代化提供坚实基础。

资金及时补足也是土地经营权流转的关键一步，邓州市严格参照河南省耕地占补平衡指标和耕地质量等级指标调剂收益政策，对流转的土地进行等级指标的严格把握，计算预期收益。土地经营权流转带来的效益成为乡村产业项目的启动金，实现农村地区经济的平稳发展。

1.1.2 推动“美丽乡村”建设

通过土地经营权流转的经济效益，实现邓州市农村地区公共服务均等化建设，包括垃圾回收处理、道路修缮美化等社区基础设施；完善公共文化服务建设，建立农村书屋、健身广场等，打造美丽乡村试点，促进乡村全方位、高质量发展，实现共同富裕。

通过美丽乡村建设，农户可以真切感受到将土地经营权流转用于系统的设备建设，从而提高生活质量，激发农户流转土地的积极性和主动性，也为邓州市全面推行土地经营权流转提供了范例。

1.2 邓州市农村土地经营权流转的意义

邓州市的土地经整理后，提升了地力等级，提高了农民分红，增加了农户净收入。提高农户间接性工资收入，打破土地对于农民的束缚。据河南省邓州市民政厅统计，邓州市外出务工的农民占比逐年上升，“三权”分置的实施拓宽了农村居民收入的来源渠道，使农户享受到了“三权”分置的益处。土地经营权流转壮大了村集体经济，邓州市孟楼镇从2016 年落实土地经营权流转以来，每个村集体经济收入每年增加了40 万～60 万元，为“三农”工作解决了资金难题。

2 邓州市农村土地经营权流转面临的困境及原因分析

河南省邓州市在响应国家号召，进行土地经营权流转实践过程中，也面临着一系列的困境。

2.1 思想认识不到位导致流转前沟通困难

基层政府和农户对农村地区土地经营权流转思想认识不到位[5]。河南省作为农业大省，一直以来都将土地视作根本，因此邓州市在进行农村土地经营权流转前，面临的最大困境便是思想认识不充分。

一些基层干部并未真正意识到土地经营权流转的重要性，思想上的怠性导致其不主动学习土地经营权流转的相关政策法规，当政策扑面而来时，自身的工作能力不能马上适应并达到新政策的要求，容易在实际工作中出现“伪创新”、内卷化现象。邓州市在进行土地经营权流转过程中，相关指导政策存在滞后性，土地经营权流转市场因没有切实的运行文件导致其出现无序性。

农村地区农户本身受教育程度低，这导致很多农户对土地经营权流转政策以及优势所知过少，难以理解土地背后的所有权、承包权和经营权的内在含义。政策实施对象的拒绝配合，导致在实施过程中遇到较大困难。邓州市率先打响了河南省土地经营权流转的第一枪，但农户在思想上还存在着很大问题。

2.2 流转合同不系统制约了土地经营权流转市场

在“三权”分置背景下，河南省邓州市采取多种鼓励措施来引导农户正确认识土地经营权流转的问题，基于土地经营权流转的交易量不断增加，商业化语境下的合同开始进入农户视野，但受农村地区环境的局限性，土地经营权流转合同呈现出不系统、不规范的特点。河南省邓州市2016 年相关数据显示，土地经营权流转初期，几乎不存在流转合同，90%以上的流转都是农户与流入方口头协议，没有流转合同，自然也不存在流转公章登记[6]。随着土地经营权流转在农村呈现出规模化的运行，流转合同也开始逐步被采用，但依然存在问题。

家庭承包地的权属关系较为模糊。农村地区在1997 年开展的第二轮家庭承包土地以来，很多土地面积已经发生了很大的变化，但在很多地方的实践中，对土地都未曾再次进行丈量，而是直接照搬旧合同的数据来确定新合同的权属关系，这样无疑损害了农民的利益。

土地经营权流转合同中的关键性指标空缺，导致纠纷违约事故频繁发生。这在很大程度上也损坏了农户进行土地经营权流转的积极性和主动性，制约了土地经营权流转市场的进一步扩大和发展。

2.3 土地经营权流转后的保障机制不足导致农户排斥流转土地

在农村地区，土地是农民生活的重要来源。进行土地经营权流转后，很多农户将成为无土地者，即有很大一部分农户会成为无收入来源者。做好农户土地经营权流转后的保障工作，也是鼓励农户积极流转土地的关键一步，更是推进乡村振兴战略的重要一招。

农户流转土地后开始寻找新的生活方式，受限于文化程度和专业技能水平无法很快获得合适的岗位，有的农民或许可以暂时在城市谋求一个工作，但工作的不稳定性以及微薄的收入导致其无法维持基本生活。另外的风险是来自流入方，土地经营权流转的最初目的是实现规模化的耕作，但农业本身在产业链中的不确定因素很多，经济效益回收缓慢，农作物的收成很大程度上取决于气候条件，抗击风险的能力弱。土地经营权流转后，少部分人成为种粮大户，其为谋求个人利益分散生产，哄抬市场价格，最终损伤了土地经营权流转后的经济效益，不能及时给农户分红，给农户带来很大损失。收不回预期的资金，导致很多农户排斥土地经营权流转，给土地经营权流转实施带来较大阻碍。

3 “三权”分置背景下农村土地经营权流转的完善路径

在“三权”分置背景下，要想真正实现农户自愿流转，流转合同健康运行，流转后收入依旧稳定，必须要正视在流转实践过程中所遇到的问题，保证土地经营权流转政策在实际意义上为农民谋利益。

3.1 加大宣传力度，积极与农户沟通

新政策的落地在于宣传，只有为公众所知道的制度，才能被广泛接受。推行前应从多个维度展开宣传，让农户了解到流转前后的基本问题，激发农户流转的自觉性。

在内容上，包括流转整个环节的宣传，让农户了解并熟悉最新的土地经营权流转政策，在土地经营权流转过程中增强法治化思维，详细地向农户介绍农村土地的权属问题，强化合同概念，履行合同义务，教其学会用合同来保护自身的合法权益。

在宣传方式方面，要充分考虑到农民整体的受教育水平较低，对新事物的接受程度较慢。可以利用榜样效应，让一些因土地经营权流转而获得收益的流入方和流出方作为主讲人，传授相关经验，打消农户对土地经营权流转的顾虑，较大程度推动土地经营权流转工作的顺利进行。

3.2 加强监督，规范农村土地经营权流转机制

农村土地在经营权流转过程中，基层政府未能及时介入，予以监督，会在很大程度上损伤农户土地经营权流转的积极性，阻碍经济发展。应充分发挥基层政府在农村土地经营权流转过程中的监督作用，达到“双赢”。

首先，借鉴各地区土地经营权流转成功案例，在区域内建立土地经营权流转平台。鼓励农户通过该交易平台进行土地经营权流转，实现信息公开透明。在系统运作过程中，发挥基层政府的监督作用，保障农户和流入方的信息对等。

其次，在监督过程中要充分尊重农民的主体意愿。政府应积极进行宣传，以保障农户充分认识关于土地经营权流转的新政策，从信息的接收者转变为信息的传播者[7]，自愿接受流转。

最后，针对土地经营权流转中价格偏低，甚至“零租金”的极端现象，需要第三方的介入，让土地经营权流转中的价格回归市场价格。因此，基层政府要加强监督，以此来保障土地经营权流转过程农户的收益权，规范土地经营权流转机制，让土地经营权的流转发挥真正价值。

3.3 重视农户培训，有序保障土地经营权流转后农户的生活

重构农户在土地经营权流转之后的生活，帮助农户迅速适应不被土地所束缚的新生活，是新政策的一项兜底措施。对于农户的培训，可以分为土地流入户和土地转出户两类群体，他们都亟须政府在技术方面加以培训。

对于土地流入户，应联合职业学校开展系列专题讲座，利用数字技术赋能农村产业规模化发展，实现数字乡村建设。

对于土地转出户，应针对性地开展技术培训，使其适应没有土地的生存方式，并积极学习一技之长，通过网络平台找到适合自己的工作，保证农户在摆脱土地束缚后也能有稳定的生活来源，帮助农户融入城市化生活。

4 结束语

河南省邓州市在土地改革中为全国的土地经营权流转树立了一个典型，实施的系列举措为推行土地经营权流转提供了范例。在“三权”分置背景下，大面积土地在政府的鼓励措施下得以顺利流转，越来越多的农户摆脱了土地的束缚，进入到全新的工作岗位，实现了农村产业收入转型。土地资源在乡村振兴战略中发挥着至关重要的作用，从突破传统思想的束缚到做好土地经营权流转后的保障措施，确保土地经营权流转被更多的农户所接受，从而促进乡村经济发展。