“八八战略”：制度变迁的经典案例

徐邦友

（中共浙江省委党校 法学教研部，浙江 杭州 310024）

“八八战略”是习近平同志在浙江工作期间通过广泛深入调研、集全省人民和省委集体智慧提出的一项引领浙江发展的总纲领，是推进浙江工作的总方略。在“八八战略”的指引下，历届浙江省委省政府坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干，推动经济社会发展取得了历史性成就，充分彰显了“八八战略”所具有的巨大创造性张力。伴随着实践的不断深入，人们对“八八战略”的研究和认识不断深化，取得了大量理论研究成果。然而，目前的研究大多局限在“八八战略”对浙江经济社会发展的指导意义上，而从制度变迁角度研究“八八战略”尚属空白。正值“八八战略”提出二十周年之际，站在“两个先行”的关键时点上，从制度变迁视角回望“八八战略”，我们或许会有新的发现。

一、“八八战略”是对制度变迁需求的主动回应

从深层次上看，人类社会的发展其实就是制度的变迁。社会结构失衡引起了制度变迁的需求，此时，一些理论型制度企业家和实践型制度企业家敏锐地觉察并把握制度变迁的机会，对制度变迁进行理论阐述和实践探索，他们在与普通民众的长期互动中终于成功实现了制度变迁。从实践中创新和选择出来的制度安排有力地促进了经济社会发展，并从中获得制度调适与自我强化的启示和力量，制度体系也就在此伟大创造性实践中走向成熟和完善。如果从制度变迁视角看，我们就会发现“八八战略”是以习近平同志为书记的中共浙江省委与广大干部群众对转型之中的浙江经济社会之内生制度变迁需求的主动回应，是浙江区域共同体制度变迁史上的一次伟大创造。从改革开放到2000 年前后，浙江经历了二十多年的探索和发展，政治、经济、社会、文化、生态都发生了很大变化，在繁花似锦的成就背后已隐约透现出一些隐患与危机，社会遭遇到了许多“成长中的烦恼”，社会结构出现了危机性、转折性失衡，迈入了艰难痛苦的转型过程。

（一）实践探索先行与体制创新滞后之间的矛盾

自改革开放以来，浙江在许多领域都处于先行先试地位。第一张个体工商户营业执照，第一家股份合作制企业，第一个小商品批发市场，第一座农民集资兴建的城市，第一项质量立市和兴商立市发展战略，第一部保护民营企业的地方性法规，第一次民告官的诉讼官司，第一场民主恳谈会等等，可以说浙江始终走在改革开放实践探索的前列。

先行者往往会率先碰到与现行体制机制的矛盾，对现行体制机制的弊端也会有更加深切的感知和认识。浙江是最早开办市场的地方，也是对市场之神奇作用体验最深刻的地方。但很长一段时间，浙江的市场建设局限于有形的专业性或综合性市场，市场秩序的扩展深受局限，从而影响了资源在更大范围和更广阔空间里的优化配置。在浙江，有一批戴“红帽子”的股份合作制企业，它们在“红帽子”的保护下破土而出迅速成长，但也很快受到了“红帽子”的限制，集体企业的“红帽子”转而成为限制股份合作制企业进一步发展的“紧身衣”和“天花板”，亟待通过体制改革为企业发展打开更大的制度空间。随着产业经济快速发展、人口快速流入与集聚和社会事务逐渐增多，一些经济强县或强镇体量迅猛扩大，达到了传统县、镇行政体制容量的极限，迫切需要给这些强县和强镇扩权赋能，以促进县域和镇域共同体更快发展。现实表明，实践探索先行已与体制创新滞后形成了较为尖锐的矛盾与冲突，迫切需要通过体制改革创新缓解和消除这些矛盾冲突，促进经济更快更好发展。

（二）经济相对长板与文化科技短板之间的矛盾

社会共同体可分为经济基础和上层建筑两大部分，相互之间存在制约关系，经济基础虽然从根本上起决定性作用，但上层建筑对经济基础亦有相当巨大的反作用，有时亦能影响经济基础的发展和变化。人类经济史不乏作为上层建筑的制度安排抑制或促进经济基础发展变化的事例。在改革开放以来的浙江发展中，产业经济是一个相对强项，而文化科技是一个相对弱项。经过连续多年发展，至2002 年，浙江实现地区生产总值7670 亿元，第一、二、三产业在地区生产总值的比例为8.8:51.2:40.0，第三产业增加值占 GDP 的比重首次达到40%，二、三产业已经成为经济总量的绝对主体。工业化发展带动浙江各种生产要素向城镇集聚，城市化水平从1977 年的13.8%提高到2004 年的54%。2002 年末，全省共有各类商品交易市场4193 个，实现成交额4997 亿元，比上年增长7.4%。其中，成交额超亿元的市场457 个，超10 亿元的市场77 个，超百亿元的市场6 个。这些数据表明，浙江经济发展已开始进入工业化的中后期，浙江已经成为一个名副其实的市场大省和经济大省。

但与经济这块长板相对应，浙江的文化教育科技却显得相对较弱。浙江的文化源远流长、积淀深厚，但体量不大、实力不强，文化教育在全国只排在第7 位，高等教育只有浙江大学一校独大，“有高峰而没有高原”。2002年，全省拥有县及县以上国有独立研究开发机构229 个，高等院校主办的科研机构416 个，工业企业和其他单位主办的科研机构近2000个，其中省级以上技术中心和高新技术研发中心172 个。2002 年，全省各类科研机构从事科技活动人员近6 万人，年末全省地方国有企事业单位共有各类专业技术人员76.1 万人，其中中、高级职称人员29.3 万人，浙江科技综合实力在全国各省市中也只能屈居第7 位。文化教育科技这块相对短板已经制约了浙江经济进一步发展和综合整体实力的提升。

（三）发展动能充盈与狭小空间局限之间的矛盾

改革开放释放了浙江大地压抑已久的发展动能和活力，犹如高原上的堰塞湖，一旦打开缺口，就会奔腾向前。从1978 年到2002 年，浙江的地区生产总值从124 亿元猛增到8004亿元，年均增长13.1%；人均地区生产总值从331 元增长到16841 元，年均增长12.1%；财政总收入从27 亿元增长到1166 亿元，年均增长17%。2004 年，浙江地区生产总值突破万亿大关，成为继广东、山东、江苏之后第四个地区生产总值“过万亿”的经济大省。在短短的20 多年时间里，浙江由一个经济发展水平处于全国中游的省份迅速崛起为一个名副其实的经济大省，并逐渐向经济强省迈进，由此可见浙江发展动能之充盈。

然而，强大的发展动能却面临着狭小发展空间的局限。浙江地域面积较小，陆域面积只有10.55 万平方公里，占全国陆域面积的1.1%，是中国面积最小的省份之一。全省陆域面积中，山地占74.63%，水面占5.05%，平地占20.32%，故有“七山一水两分田”之说。浙江海域面积26 万平方公里，面积大于500 平方米的海岛有2878 个，大于10 平方公里的海岛有26 个，是全国岛屿最多的省份；其中，面积502.65 平方公里的舟山岛为中国第四大岛。另外，浙江也是一个资源较为贫乏的省份；既无普通资源优势，也无特色资源优势；虽然名为江南水乡，但水资源也并不丰沛，有的县市还严重缺水。因此，无论是地理空间还是资源空间，浙江发展都面临着狭小空间的局限。如何克服这种空间局限，实现更大发展，是浙江人在21 世纪之初面临的重大考验。

（四）块状经济布局与区域协同发展之间的矛盾

浙江经济是由各个县市的基层政府和人民因地制宜、发挥想象力和创造力而发展起来的，一县一策、一县一业、一县一品，以知名企业为龙头，上下游拓展，形成产业链，相关产业以市场为纽带实现产业集聚，经济布局呈现块状特点。“块状经济”或“区域特色经济”分布于全省各地，是浙江经济中最为突出的亮点。温州的低压电器、台州的机械制造、义乌的小商品市场、永康的小五金和安全门业、嘉善的木材板材、海宁的皮革制品、绍兴的轻纺工业、舟山的造船和石化产业、濮院的羊毛衫产业、大唐的袜业、织里的童装产业，都具有鲜明的地域块状特点，在经济地理版图上形成块状明显、色彩斑斓的“经济马赛克”[1]。

现代市场经济强调区域协同发展，市场规模越大，市场合作空间也就越大，专业化分工就越深化。伴随着市场规模和合作空间扩大，资源在更大范围内优化配置，资源的利用率、产出率和回报率都将随之提高。因此，市场经济发展内生地要求突破行政区域限制，在市场交易成本的约束下寻求市场合作的最远边界。浙江的块状经济布局却与区域协同发展存有内在逻辑矛盾，不解决这对矛盾，浙江经济就不能突破天花板、实现新飞跃。

上述四对矛盾是2002 年前后浙江经济社会结构失衡的外在具体表现，浙江经济社会开始步入艰难痛苦的转型过程。发现经济社会结构的失衡，主动寻求制度变迁，以求在更高层次上重新实现经济社会结构的平衡，从而为浙江经济社会发展创造更大的可能性空间，这是历史和时代摆在浙江省委省政府和全省人民面前的重大机遇和严峻挑战。在广泛深入调查研究基础上，集省委省政府和全省人民智慧而制定的“八八战略”便是对经济社会结构失衡的主动回应。

二、“八八战略”与浙江制度体系的系统性变迁

社会呼唤改革，改革需要科学的顶层设计。恰当其时，2002 年10 月，习近平同志到浙江任职，他一到任就马不停蹄地开展基层调研工作，用了两三个月时间就跑遍了全省11个地市。在广泛深入调研基础上，在2003 年7 月10 日召开的中共浙江省委第十一届四次全体会议上，习近平同志在总结浙江经济社会发展经验基础上，全面系统阐释了浙江发展的“八个优势”，提出了面向未来的“八项举措”，这就是影响深远的“八八战略”。“八八战略”的前一个“八”，是改革开放以来浙江业已形成的一些既有竞争优势和潜在优势；后一个“八”，则是规划设计的面向未来发展的八个举措。这两方面有机结合在一起，就可以保持一个地区欣欣向荣的发展势头，从而形成不断进取、永葆活力的大好局面[2]。“八八战略”的提出，标志着浙江改革从局部突破跨入系统布局、整体推进的新阶段，为浙江开辟了全面协调可持续发展的新境界[3]3。

（一）“八八战略”与浙江市场经济制度变迁

“八八战略”的第一项是进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。众所周知，浙江是靠体制机制改革的先发优势率先发展起来的，当全国许多地方还在为“姓社姓资、姓公姓私”而争论不休时，浙江一些地方已经抛开成见，在“填饱肚子”的动机驱动下率先突破体制困局实现发展。

当时，地处浙江东南部的温台地区以“敢为天下先”的精神，冒着巨大风险，悄悄推进了一些非常务实的改革措施。温州颁发了全国第一张个体工商户营业执照，并且制定颁布了全国首部保护个私企业条例，台州地区基于当地“打硬股”的传统习惯，发展起了戴集体企业帽子的“股份合作制企业”。义乌向来有“鸡毛换糖”的行商传统，当时县委县政府从实际出发，提出“兴商建县”（后改为“兴商建市”）战略，政府出资建设小商品市场，吸引县内外商户进场摆摊开店，由此开启了义乌令人惊愕的华丽蝶变。习近平同志感叹：“义乌的发展简直是‘莫名其妙’的发展、‘无中生有’的发展、‘点石成金’的发展。”[4]519义乌的发展历程和发展成就充分证明了市场秩序在创造财富上的神奇魔力。浙江在大力发展民营经济的同时，国有和集体经济也在市场竞争中得到了发展。浙江的国企和民企从来不是此长彼消、你进我退的关系，而是比翼齐飞、相生相伴、共生共荣的关系。国企和民企互为经济生态的重要组成部分，它们各有所长、各有所重、互助互补、共同发展。民营企业虽然在比重上占四分之三，但国有企业在国计民生领域发挥着基础性和支撑性作用，它们发挥自身优势，共同促进浙江经济繁荣发展。

有鉴于此，习近平同志在“八八战略”里首先强调进一步发挥浙江体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。此后，浙江的改革和发展就一直朝着这个方向努力。浙江省委省政府紧紧抓住体制机制改革这个关键招数，不断深化重点领域和关键环节的体制改革创新。在海宁成功开展要素市场化配置改革试点基础上，大力推进要素市场化配置，不断提高资源要素利用效率和产出效率。金融制度是市场经济的发酵母和助燃剂，浙江民营企业的信贷和融资主要依靠民间金融，但民间金融在很长一段时间处于灰色地带，并由此产生一些负面现象。社会上一直有启动和推进民间金融改革的呼声。20 世纪80 年代，温州也进行过初步的民间金融改革；2000 年以后，温州民间金融改革持续推进。2012 年，国务院批准设立温州市金融综合改革试验区，一度深陷民间金融风波的温州，通过化解民企债务风险、规范管理民间融资、完善地方金融监管机制、畅通民营企业融资渠道等一系列改革举措，从金融风险先发到民间金融率先突围，实现民间金融业稳健发展。2019 年，温州金融改革进入深化阶段。当年8 月，温州印发针对民营企业融资难融资贵融资慢问题的《温州市民营企业“融资畅通工程”实施方案》；10 月，以服务民营经济为出发点和落脚点的《关于同意深化温州金融改革服务民营经济实施方案》得到省政府批准；11 月，国务院深化民营和小微企业金融服务综合改革首批试点城市又落户温州。这一系列扶企政策，为探索构建更契合民营经济高质量发展的金融体制机制搭好框架、绘好底色。

（二）“八八战略”与浙江区域协同发展制度变迁

改革开放后的第一个25 年，浙江经济是依靠基层干部群众通过“村村点火、户户冒烟”式的粗放经营发展起来的，以县市区域为发展空间的块状经济遍布全省，共同撑起了浙江经济的一片天空。然而，经过25 年发展，这种块状经济却面临着发展空间狭小的严重局限，浙江经济要想进一步发展，就必须打破块状经济带来的空间局限，实现跨区域协调发展。“八八战略”的一个重要着力点就是要打破狭小空间局限，通过跨区域协同以拓展更大发展空间。

“八八战略”的第二项是要求进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平。习近平同志要求“跳出浙江发展浙江”，认为这是浙江经济发展的必然要求，也是浙江在高起点上实现更大发展的战略选择。从国际经验看，跨区域投资在人均GDP2500美元左右时进入加速阶段。从浙江自身发展情况看，要缓解要素制约、推动产业升级，必须鼓励和支持部分劳动密集型、资源消耗型产业和企业有序地走出去，腾出发展空间。从企业自身看，也需要在跨区域的要素组合中获取新优势，实现新扩张。从经济关联度看，在外企业与浙江经济具有很强的相关性，经营的产品70%以上产自浙江，约占省内相关产业产出的30%。因此，习近平同志要求“以战略的思维、开阔的视野、务实的态度，鼓励浙江人走出去投资创业，同时，积极创造良好的发展环境，吸引国内外企业来浙投资，吸引在外企业回来投资。”[5]125为此，他要求加强与上海、江苏的合作，推进以上海为龙头的长江三角洲地区经济一体化；加强与中西部地区的联系，积极参与西部大开发；加大引进外资、台资的力度，充分利用国际国内两个市场、两种资源，以更高水平的开放带动更高层次的发展。

在浙江，习近平同志要求进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江经济新的增长点。依托“山海并利”的自然条件，合理开发利用海洋资源和山区资源，不断拓展海洋经济发展空间，积极实施“山海协作”工程和“欠发达乡镇奔小康”工程，推动海岛、山区、老区、少数民族地区等欠发达地区加快发展，走出一条具有浙江特色的海洋经济和陆域经济联动发展的路子。自此以后，浙江就在此两方面着力，全省各地市积极与上海对接，整个浙江呈现全方位、全省域接轨上海融入长三角区域协同发展的态势[6]。全省各级政府和企业积极参与西部大开发和振兴东北工业基地，这些措施和努力，既促进了当地经济社会发展，又可以使自己从合作中获得更大的发展机会。习近平同志形象地称之为“地瓜经济”。在省内，浙江统筹城乡发展，推进城乡一体化发展。2004 年，中共浙江省委制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，对城乡一体化发展进行了系统规划。

此外，浙江还着力推动实施“山海协作”，坚持“政府推动，企业主体、市场运作，互利双赢”的协作原则，即通过政府的鼓励、引导和推动，促使发达地区的企业和欠发达地区开展优势互补的经济合作，促使省直有关部门和社会各界从科技、教育、卫生等方面帮扶支持欠发达地区。山海协作工程的主要做法是以项目合作为中心，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，通过发达地区产业向欠发达地区合理转移、欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，从而激发欠发达地区经济的活力，推动经济加快发展，提高人民生活水平。“山海协作”工程充分体现了公平共富的政治逻辑和效率互惠的市场逻辑的有机统一。2019 年，浙江实施“大湾区大花园大通道大都市区”建设，进一步优化区域协同发展格局。2021 年，浙江着力推进共同富裕示范区建设，这是浙江区域协同发展制度变迁的最华美乐章。

（三）“八八战略”与浙江地方治理制度变迁

在浙江的经济社会发展中，地方（基层）治理体系发挥了巨大作用。想当初，全国范围内刚刚改革开放，很多人的思想观念还比较传统落后，对个体工商户、私营企业、雇工和市场的看法都还比较负面。在这种情况下，一些基层政府和党员干部顶住压力为新经济现象提供各方面的保护。而当市场经济和民营企业有了一定程度发展并不可避免地出现一些问题后，基层政府和党员干部又及时介入并加强引导和规范，使市场经济和民营企业始终走在正确的轨道上。另外，在市场经济和民营企业发展过程中，民营企业家提出了一些普遍性的公共服务诉求。此时，浙江的基层政府及时转变职能，为企业家和普通百姓提供优质高效的公共服务。

从改革开放二十多年的历程看，浙江各级政府扮演了“民间自发自主性创新的支持者”“经济社会发展的促进者”“企业和公众所需公共服务的提供者”和“社会弱势群体的保护者”四重角色[7]，有力促进了浙江经济社会的全面发展。对此，习近平同志有非常深刻地认识和体会。他说：“浙江的党委和政府始终坚持‘三个有利于’标准，充分尊重群众的首创精神，着眼于解放和发展生产力，放手支持群众大胆实践，大胆探索，大胆创新，及时发现、总结和推广群众创造的成功经验，把群众的积极性和创业精神引导好、保护好，充分发挥了人民群众在改革开放和现代化建设中的主体作用，为改革发展创造了一个宽松的环境。”[8]318

伴随着经济社会发展，浙江地方治理体系一直在进行调整与改革，处于转变和转型过程之中。在这方面，浙江既有之前积累的一些经验，更有源于经济社会发展而提出的一些强烈要求。在密集的基层调研中，习近平同志强烈地感受到这一点，所以，在“八八战略”里，习近平同志要求进一步发挥浙江的体制机制优势和环境优势，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设，着力构建服务型政府。2004 年，中共浙江省委在习近平同志主持下作出了《关于建设“平安浙江”的决定》，把建设“平安浙江”视为深入实施“八八战略”的具体举措和重要保证。随后不久，习近平同志又提出了“法治浙江”的制度构想，并不断阐述和丰富其内涵。2006 年4 月，中共浙江省委通过了《关于建设“法治浙江”的决定》，系统规划了浙江省域层面法治建设的基本架构，从而开启了浙江全面推进法治建设的历史新征程，对浙江的改革开放、稳定发展、繁荣和谐都产生了广泛而深远的影响。2006 年，浙江启动了第四轮强县扩权改革，将经济社会领域一些地市级政府享有的权力下放到县级市，义乌市成了全国范围内权力最大的县级市。从2007 年起，浙江又实行强镇扩权战略，选定141 个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。习近平同志形象地比喻为“给成长得快的孩子换上一件大衣服”。2013 年，浙江在之前行政审批制度改革基础上进行政府权力清单的制度创新，按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，以转变职能、提升治理能力为核心，构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障”的政府治理体系。随后，各级政府又着力编制政府责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金清单，并全部上网公布，接受社会监督。2016 年，中共浙江省委根据民众关于公共服务更加便捷的政治诉求，推出“最多跑一次”改革，全省上下各级政府对政务系统和公共服务系统进行结构重塑和流程再造，地方治理体系和治理能力现代化程度进一步提升。2021 年，浙江强力推进数字化改革，着力打造以“高效协同、整体智治”为显著特征的数字政府。

（四）“八八战略”与浙江文教科技制度变迁

习近平同志指出：“浙江在没有特殊政策、没有特殊资源的情况下，之所以能取得今天这样的成就，一个很重要的原因就在于，浙江有着深厚的文化底蕴，而且浙江的文化传统非常适应市场经济的要求。”[8]317他还说：“浙江老百姓聪明，干部精明，出的招数很高明，其背后是浙江的人文优势，是深厚的文化和底蕴和‘浙江精神’在起作用。”[8]316因此，“八八战略”要求进一步发挥浙江的人文优势，积极推进科教兴省、人才强省，加快建设文化大省。在“八八战略”的指引下，浙江的文教科技取得了长足进步。

全省把建设社会主义核心价值体系作为社会主义精神文明建设的重要内容，使社会主义核心价值观成为全省人民信念体系的核心内容。2014 年，浙江颁布实施《浙江省道德模范待遇保障若干规定》，以地方性法规的形式为弘扬和践行社会主义道德提供保障。从2013 年开始，全省各地行政村建成一大批集学教、礼仪、娱乐于一体的农村文化礼堂，丰富了村民的业余文化生活，农村文化大礼堂成为村庄共同体一个非常重要的公共生活空间。2015，浙江省委省政府制定颁布《浙江省关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》，决定加快构建省市县三级公共文化服务体系，要求统筹全省文化资源，破除制约资源流动的体制屏障，实现文化设施的共建共享。在中共浙江省第十次党代会上，中共浙江省委首次提出“文化浙江”的战略规划，要求“坚定文化自信，增强文化自觉，强化文化担当，建设文化浙江，为经济社会发展凝聚强大精神力量。”为了更好推动文化事业和文化产业发展，我们把文化体制改革纳入全面深化改革的总体布局，推动文化事业和文化产业向规模化、集约化、专业化方向发展。

在教育体制上，我们打破了历史形成的行政垄断局面，引入民间力量兴办各类学校，并采取划拨土地、税收优惠、公派教师等措施扶持各类民办学校。教育管理模式改革突出“简政放权”，分别向地方高校下放了一批教育管理权限。通过取消、下放、合并等，将权力清单项目从230 多项减少到40 项，同时取消、停止了一批检查、评估、表彰、认定项目。2022年9 月，浙江省委省政府印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，对教育质量和教育效果的评价制度体系进行了结构性改造与重塑。

科学技术是第一生产力，为了充分发挥科技对发展的促进作用，浙江省委省政府提出“科技强省”，要求在2020 年前后成为创新型省份。为了弥补浙江自主创新能力薄弱的短板，省科技厅向省委省政府提出“引进大院名校共建创新载体”的建议，得到习近平同志的充分肯定和大力支持。2003 年，浙江省和清华大学合作共建“长三角研究院”，成为产学研合作的样板。2005 年3 月，浙江省委省政府决定全面推行农村科技特派员制度，为农业农村农民提供有力的科技支持。2006 年3 月，浙江省委省政府印发《浙江省科技强省建设与“十一五”科学技术发展规划纲要》和《关于加快提高自主创新能力、建设创新型省份和科技强省的若干意见》，对科技强省作出了一系列重要部署。为了加强对科技体制改革和创新体系建设的组织领导，浙江省委省政府于2012 年成立浙江省科技体制改革的创新体系建设领导小组，针对“科技投入产出不匹配、产学研用结合不紧密、科技评价机制不合理、人才发展机制不完善”等问题推进科技体制改革。从技术要素参与分配、科研院所改革，到创办中国网上技术市场、建立企业研究院、探索产业技术联盟……都是科技体制改革与创新的产物。通过科技体制改革与创新，让企业“动”起来，让技术市场“活”起来，让科技人员“转”起来，让高新区“强”起来，让新技术“用”起来，让科技成效与魅力“显”起来。2021 年6 月2 日，浙江省科技厅等5 部门联合印发《关于加强高校院所科技成果转化的实施意见》，力图破解产学研协同创新体制机制障碍，促进产学研之间的互动联系和科技成果转化，浙江的科技体制改革由此走向纵深。

（五）“八八战略”与浙江生态文明制度变迁

生态是大自然对人类最为宝贵的馈赠，是人类生存、发展的基础性条件。自近代以来，生态的涵义已大为丰富，人类对生态的意义认识也更加深刻。浙江地处东南沿海，气候温暖、雨量丰沛、生态环境优良，自古就是宜居之地。改革开放以来，浙江的生态优势在促进经济社会发展中也起到巨大作用。而随着经济社会发展和生活水平提高，优良生态在高质量发展和高品质生活中的价值越来越凸现，人们对生态环境的要求越来越高。有鉴于此，习近平同志在“八八战略”中要求进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。根据循环经济理论和生态经济学原理，全面推进十大重点领域建设，加快构建五大体系，努力把浙江建设成具有比较发达的生态经济、优美的生态环境、和谐的生态家园、繁荣的生态文化、人与自然和谐相处的可持续发展省份。

2003 年6 月，浙江省人大常委会通过了《关于建设生态省的决定》；10 月，湖州长兴县率先实行河长制，探索形成了以河长制为核心的治水长效机制和责任体系。2004 年，浙江全面启动“811”环境污染整治行动，对全省八大水系和11 个省级环境保护重点监管区实行全面污染整治。2005 年，浙江在全省农村全面实施“千村示范、万村整治”工程，开启了农村生态环境和村居环境的一场革命性变革。随后，浙江在总结“美丽乡村”的实践经验基础上，作出了“美丽浙江”建设部署。2013 年，中共浙江省委决定启动“五水共治”，以治水为抓手，进一步深化全省生态整治。党的十八届三中全会之后，浙江省生态文明建设的体制机制改革向纵深推进，浙江要求建立生态环境空间管制制度，编制全省环境功能区规划，划定生态红线；要求提高生态公益林补偿标准，实施新型环境准入制度，实行环评的属地审批、备案和豁免管理；要求推进环评服务体系和环境监测市场化改革；要求形成环保行政执法与公众监督、舆论监督、司法监督相结合的环境监管体系。2017 年，浙江省人大审议通过《浙江省河长制规定》，把河长制从基层探索上升为正式制度安排。2018 年，《浙江省生态文明示范创建行动计划》正式实施，浙江又开启了建设美丽中国示范区的新征程。在“环境保护也是政绩”的新政绩观引导下，浙江一些地方在全国率先取消GDP 考核，逐步建立了领导干部环境保护责任制度和区域政府差异化政绩考核制度，将生态纳入法治化治理的轨道。在中共浙江省委的直接推动下，浙江省人大制定出台了一系列关于生态文明建设的法规规章，如《浙江省大气污染防治条例》《浙江省海洋环境保护条例》《浙江省自然保护区管理办法》等，为生态文明建设提供法治保障。

三、“八八战略”对制度变迁理论的创新性贡献

制度变迁理论是当代社会科学一个非常重要且非常有影响的学术理论，东西方学者都曾为此作出过贡献，科斯、阿尔钦、诺斯、德姆塞茨、张五常和林毅夫等是其中的代表性人物。制度变迁理论认为，制度变迁是一个社会制度安排因应环境变化而自发或强制性发生的改进与调整，是人们（普通大众、精英人物和政治家）对社会结构失衡作出的主动回应。制度变迁受制于技术、成本、价值偏好等多种因素，它首先发生于结构失衡相对最严重、变迁收益大于变迁成本、变迁收益分配具有帕累托改进性质的地方。合理合法的制度变迁为经济社会发展打开一个全新的可能性空间，并且激发出更强劲的动能和活力，由此带来经济社会的发展和繁荣。产生于西方社会和社会科学系统的制度变迁理论，虽然为我们认识经济社会发展提供了一个新视角且具有一定的解释力，但由于立场和研究方法的局限，该制度变迁理论具有一些内在缺陷。比如，以技术或要素相对价格等单一因素解释制度变迁动因，单纯从成本效益的比较来解释制度选择行为，把制度变迁解释成为理性经济人追逐利益最大化的规则博弈过程，反对制度的整体性变迁，认为这是理性的自负，是乌托邦式的理性建构主义，而主张“零打碎敲式”的渐进改革或改良。因此，西方的制度变迁理论无法解决制度变迁中的外部性、搭便车以及大集团受小集团剥削等集体行动的困境问题。

“八八战略”是习近平同志在广泛深入调研基础上集全省人民和省委集体智慧而作出的重大决策，是对处于世纪之交的浙江如何更好发展的总体思考和科学谋划。从制度变迁角度看，“八八战略”是对浙江之前制度变迁之经验的系统回顾总结和之后制度变迁之方向、路径和战略的科学顶层设计，它为制度变迁理论作出了许多创新性贡献。

（一）突破制度变迁之问题导向与目标导向的对立，实现问题导向和目标导向的统一

传统制度变迁理论突出强调社会内部一些因素变化，如技术改进、人口增加或减少引起的社会结构失衡而导致的制度变迁，认为制度变迁是对社会结构失衡的主动或被动回应，以期在新的程度上重新恢复社会结构平衡。此种制度变迁是由致动因引起的因应型制度变迁，是社会生活中的人们在各自生活界面上对所遇到问题的试错性回应，是整个社会对众多自主自发的个体性试错回应的集体选择，其选择机制是优胜劣汰的竞争比较。然而，现实生活中，所有的制度变迁并非均由致动因引发的，也有一部分制度变迁是由目的因引导的，也就是人们对更美好生活的向往、对更良善制度安排的追求和憧憬也激发了制度变迁的强大动力。真实的制度变迁乃是问题导向和目标导向综合成就的制度演化过程，因为问题总是最先出现，而人们对“世界应如此”的认定和追求激起人们改变现行制度安排的努力。

在“八八战略”里，习近平同志既强调制度变迁的问题导向，也重视制度变迁的目标导向。他指出，进入新世纪新阶段，随着浙江经济的不断发展和规模的日益扩大，浙江在发展中遇到许多困难，既有“先天的不足”，又有“成长的烦恼”，原有的一些优势正在减弱，新的矛盾又在产生[8]111。“八八战略”中的许多政策设想和制度创新，就是针对这些问题而提出来的。比如，针对“低、小、散、弱”的产业结构特点，提出经济结构调整和产业结构转型；针对发展空间狭小的局限，提出“腾笼换鸟”“山海协作”和“跳出浙江发展浙江”“接轨大上海、融入长三角”等战略构想。在制度变迁过程中，习近平同志始终重视目标的引领和导向，以此保证制度变迁不走偏路、不迷方向。他指出，浙江的活力之源就在于改革，在于率先建立了较好的体制机制，目前，一些经济社会问题的存在突显了体制机制进一步改革的必要，进一步促进市场经济体制的发育和完善，而完善市场经济体制的改革，还是离不开处理好市场这只“无形之手”和政府这只“有形之手”之间的关系。因此，我们可以说，在习近平同志心目中，更加完善的市场经济体制和更加有为的政府作用始终是引导体制改革的目标方向，浙江的体制机制改革就是在现实问题的驱动和理想目标的导向之综合作用中走向前进。

（二）突破制度变迁之基层探索和顶层设计的对立，实现基层探索和顶层设计的统一

浙江是靠“摸着石头过河”的基层探索而走上发展之路。改革开放之初，浙江各地干部群众本着“实事求是、务实求真”的精神，在“填饱肚子”的原始冲动下，冒着风险顶住压力进行大量的实践和探索，走出了一条适应浙江实际情况的内源性发展之路。正如习近平同志所言，“凭借民间力量的推动，激发和依赖企业的自生能力，由此创造了灵活有效的经济体制、适应企业发展的机制和制度，推动了农民进城和城镇化的发展。”[8]82到习近平同志担任中共浙江省委书记之时，浙江在制度变迁的基层探索上积累了大量成功经验。但制度变迁的基层探索也有一些由其自身特点决定的内在局限，比如缺乏系统性、协调性，好的制度不能有效扩散，点上的“盆景”不能普遍化为面上的“风景”，尤其是当改革进入深水区后，体制改革中一些难啃的“硬骨头”，仅依靠基层探索很难攻克，而必须依靠更权威的力量。于是，共同体中领导集团的顶层设计作为制度变迁的突破方式，就为现实生活所必要。习近平同志深刻地认识到社会对中共浙江省委的期待和中共浙江省委班子所承担的历史使命，将政治注意力聚焦到制度变迁的“顶层设计”上。“八八战略”就是中共浙江省委班子基于对浙江省情、现有基础和发展趋势正确认识和把握而制定的浙江整体发展战略，“是新形势下浙江加快发展的新思路、新途径、新措施”[8]75，它体现了基层探索和顶层设计的有效统一。

（三）突破制度诱致性变迁与强制性变迁的对立，实现诱致性变迁与强制性变迁的统一

制度变迁可分为诱致性变迁和强制性变迁两种类型。诱制性变迁是指社会实践主体在机会和利益诱导下寻求行为方式改进的制度变革努力，制度诱致性变迁的动因是制度矩阵中问题的存在与发现，那些相对最早发现这些问题和潜在机会的人成了制度诱致性变迁的第一批探索者，他们以其锲而不舍的努力推动制度安排发生渐进性变化。制度强制性变迁通常是指国家为解决某一紧迫问题、实现某个特定目标通过立法和行政强制性地改变现有制度安排并作出全新制度安排的过程。历史和现实中都不乏上述两种类型的制度变迁的先例。但诱致性变迁由于无法有效克服制度创新过程中的“外部性”和“搭便车”问题，仅靠诱致性变迁将无法达到制度供给上的最优量。因此，“制度变迁通常需要集体行动”[9]373，即由国家运用强制手段通过立法和行政改变原有制度并作出新的更具效率的制度安排。

强制性变迁能够在一定程度上克服制度创新中的“外部性”和“搭便车”问题，能够节约制度扩散的费用成本，但由于其是一项集体行动，不可避免地会产生一系列个体行动不会有的问题，如久议不决、权力腐败、游说寻租、政治压迫等，由于政府和社会有较大距离，政府一般对社会问题的感知、对民众诉求的觉识相对滞后且有偏差，因此，强制性变迁对政府的主观条件如知识理性、品质德性、使命感、责任感要求很高，任何一个方面欠缺，有效的强制性变迁都很难实现。

传统制度变迁理论一直受困于诱致性变迁和强制性变迁的对立而无所适从。“八八战略”通过贯彻党的群众路线而突破制度诱致性变迁和强制性变迁的对立，实现了诱致性变迁和强制性变迁的统一。2003 年，习近平同志在接受《人民论坛》记者采访时说：“八八战略”是在调查研究和大家共同探讨的基础上形成的，是从群众中来、到群众中去、集思广益的结果。而据一些知情人士透露：“八八战略”从酝酿到正式提出，习近平同志起到巨大作用，“没有他（指习近平）的主导，就没有‘八八战略’。”[3]71“八八战略”在内容上吸收了先前制度诱致性变迁的许多成功经验，然后适应新的形势和任务，由省委进行概括、总结、提炼和设计，最后将总体思路和谋划设想系统化结构化为一个规范的制度变革战略。因此，“八八战略”既有制度诱致性变迁的因素，又有制度强制性变迁的样态，是诱致性变迁和强制性变迁相统一的典范。

（四）突破制度阶段性变迁和持续性变迁的对立，实现阶段性变迁和持续性变迁的统一

制度变迁是由社会结构失衡、原有制度安排失效引起的，目的是通过制度变迁来消除结构失衡、激励发展动能、促进竞争合作、优化资源配置，实现社会在更高层次上的平衡。因此，制度变迁总具有阶段性，是社会发展到一定阶段人们对所遭遇之问题和危机的一种能动反应。制度变迁的阶段性任务完成后便进入日常运行状态，人们对新制度安排所应给予的是理解、认同、敬畏和遵守，所有人在制度面前都采取合作策略，如此，制度的社会效益将趋于最大化。但是社会平衡总是相对的，社会在总体平衡中又总会出现新的不平衡，于是又会出现制度变迁的新诉求。因此，制度变迁既呈现阶段性，又呈现持续性。但传统制度变迁理论缺乏辩证思维训练，往往倾向于静态地把握制度变迁，它只能想象不变条件下的变化而无法想象变化条件下的变化，结果错误地认为制度变迁可以一蹴而就、毕其功于一役。然而，现实并非如他们所想象的那样，一次制度变革的努力往往只能促进制度体系微小的变化，我们为此应以“蚂蚁啃骨”的韧劲作出持续努力，如此才能使制度体系发生全面深刻变化，实现制度体系的结构转型。

“八八战略”在制度变迁上实现了阶段性变迁和持续性变迁的统一，它立足当前、着力长远，把当下可以做到的和未来打算去做的很好地衔接起来。正如习近平同志所言：“省委作出的这些决策和部署，既力求体现工作的继承性和连续性，又力求体现工作的开拓性和创造性。”[8]74“八八战略”中的这些决策和部署，“有的已经全面展开，初见成效；有的已经作出规划，正在落实；有的还需要制定政策，完善措施。贯彻这些决策和部署，既有现实紧迫性，又是一项长期的任务，我们要咬定目标，一任接一任、一届接一届地抓下去。”[8]74历届浙江省委省政府保持一张蓝图绘到底的定力，忠实践行“八八战略”，持续推进浙江制度变迁，这也充分体现了“八八战略”在制度变迁上的持续性。制度变迁之阶段性和持续性的统一在“法治浙江”建设中体现得非常充分。“建设法治浙江是一个长期渐进的过程，不可能一蹴而就，毕其功于一役。要立足当前，着眼长远，把长远目标和阶段性工作结合起来，既不超越我省的社会发展阶段，也不超越全国的社会发展阶段，既不无所作为、又不好高骛远，既不安于现状、又不急于求成，而要遵循客观规律，随着我省经济、政治、文化和社会建设的发展，循序渐进、积极稳妥、坚持不懈地推进法治浙江建设。”[8]362这充分体现了马克思主义政治家卓越的治国艺术。

（五）突破制度局部性变迁与整体性变迁的对立，实现局部性变迁和整体性变迁的统一

从近代以来，人类思想界对制度变迁就持两种完全对立的看法和主张。一种可称之为理性建构主义，认为凭借着人类的理性能够对社会制度进行总体性设计与建构，就犹如工程师设计蓝图并据此进行施工一样。与此相反，另一种观点可称之为渐进改良主义，它认为理性是人类宝贵的财产，理性的力量虽然强大但毕竟有限。社会系统是如此复杂、如此紧密关联，以至于任何组织和个人借助任何先进科学技术都无法全面把握社会整体，他们对社会只能有局部的认知，对社会生活赖以运行的制度结构也只能进行零打碎敲式的局部调适，犹如大海中航行的船舶，人们可以逐步地更换任何一块板，但就是不能同时进行整体性置换。这两种观点相互对峙、互不承认；理性建构主义认为渐进改良是典型的经验主义，修修补补不可能从根本上解决问题，也缺乏雄伟抱负和审美价值；渐进改良主义则认为，理性建构主义是乌托邦，体现了理性的致命自负，而且，往往会导致与其意图相反的结果[10]67。而其实，制度局部性变迁和整体性变迁绝非截然对立，毋宁是相互关联，互为条件。因为，整体是由众多局部组成的，是若干组成部分的有机联结，局部也是整体中的局部，其有机地深嵌于整体之中，受整体及其他局部的影响和制约。

一个社会的制度安排是彼此关联的，一种制度安排是否有效，既取决于制度安排本身，也取决于制度体系的结构，它是制度体系及其环境因素的函数。“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。”[9]385人类的理性不是不能把握整体，关键是理性站位的高度。而且，我们只有恰当地理解和处理局部与整体的关系，才能做好制度的局部性变迁，并进而推动制度的整体性变迁。在这方面，“八八战略”为我们树立了一个典范，“八八战略”明确了浙江既有或潜在的“八个方面优势”，也列出了促进今后发展的“八个方面举措”，“这些决策和部署是一个有机整体，相互联系，相互促进，相辅相成。”[8]74我们回顾“八八战略”实施以来的实践历程，就会发现我们的制度变迁有许多分战场，它们相互呼应、互为奥援，共同组成一个总战场。浙江这个区域共同体的制度体系就是在制度局部性变迁中实现了制度的整体性变迁。

四、结语

制度变迁是社会变迁的重要方面，也是促进经济社会发展的制度性力量，那些成功实现制度变迁的国家和地区，在国际和地区之间的竞争中脱颖而出，获得更多发展机会和更好发展前景。习近平同志在浙江工作期间集全省人民和中共浙江省委集体智慧制定的“八八战略”是浙江发展史上的一次重大制度创新，是制度变迁的经典范例，其对于浙江经济社会发展和制度变迁理论均有卓越贡献。