企业视角的地方安全生产标准化供需决策树分析

姚卫华 张蓓 谢昱姝 代宝乾 何钰

摘 要：在地方安全生产标准化活动方兴未艾的背景下，本文从生产经营主体的视角出发，通过设定从业人员属性、从业主体现实问题和主体的标准化认知三个方面的问题，以网络问卷调查的形式分析地方标准化诉求，利用决策树工具寻找从业者所持标准化态度与不同问题的映射关系，探讨标准化地方实践的推动力、地方标准化相关执法检查活动、生产经营主体的安全管理体系建设等关键节点对于地方标准制定和实施的重要性，为安全生产地方标准化的政府决策与引导提供参考。

关键词：安全生产标准化，地方标准，决策树，标准化认知

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.22.015

0 引 言

地方标准是我国特有的标准级别，具有显著的地域性，可以引领当地的产业发展和科技创新[1]，对活跃地方经济具有不可替代的作用。2018年《中华人民共和国标准化法》修订实施后，地方标准属性定义为推荐性属性，带来的是近年来标准制定总量显著提升。在安全生产领域，兼顾地方产业特色，聚焦地方安全生产形势的地方标准已经成为地方行政主管部门实现安全治理的有效工具。但是也不难发现，安全生产类标准效益产出不明显，其源于市场的驱动力和自身的发展需求对标准研制并未形成有效的导引，而地方安全生产标准化的落脚点一般着眼于企业对标准的实施和应用，这样的做法源于各地安全生产领域标准化治理的现实工作，以及行业安全生产管理的治理意图，而安全生产地方标准社会治理的背后，标准实施反馈不足的状况依旧明显[2]。因此，从企业的视角审视标准的制定需求，有利于探求标准化受众的真实需要，识别标准化治理活动中的关键环节，为标准化活动配套政策法规的制定和实施提供参考。

1 文献综述

在二十世纪，以标准化为内容的政府治理活动带来了巨大的安全红利。政府部门试图引入兼具秩序与效率的监管方式，加深政府治理的安全收益，但这一意愿的实施效果欠佳[3]。从规制的视角出发，标准对于包括现代工业和环保组织在内的非政府利益相关方在决策基准方面的贡献是重要的，考虑到不同利益主体的代表性与资源可获取性之间的联系，专业决策中的标准冲突，以及建立共识的方法对平衡各方利益和推动政府政策的影响等因素[4]，必须更多地注意制定和实施标准的程序，以及标准化资源的可用性，即金钱、时间、材料、评审员，以及技术专家的可用性。保持标准制定过程的开放性并记录所使用的标准过程是非常重要的。当前多样化的全球安全治理框架中涉及广泛的政策工具和体制机制。这些文件随着时间的推移已经发展成为一个更加结构化和重叠的监管框架，即对社会、环境和其他问题进行监督和准强制性或“软性法律”合规评价[5]。虽然相当程度的职业健康安全管理体系、实践和环境对员工有积极的影响[6]，但对标准化负面的观点认为职业健康标准化的使用倾向于职业健康安全工作的专业化，而将工人和员工代表排除在职业健康安全工作的关键决策和讨论之外，且有学者已经表明，职业安全健康标准化的实施只会增加组织的官僚作风和绩效，而对实际的健康和安全绩效几乎没有影响[7]。由于标准制定需要高水平的专业知识，需要注意的是，标准制定技术委员会是由专家组成，其中一些专家就是产品制造商和用户的代表，这些利益相关者群体都有其特殊的利益需求和特点，大企业通常拥有有效参与标准制定的资金和技术手段，但对于有兴趣参加标准制定委员会的小微企业以及基层人员，更需要协助他们提出自己的观点[8]。综上，国外研究者普遍认识到“自上而下”的标准化治理的局限性，研究的重点在于标准化如何向市场及边缘主体推广，更多地利用市场驱动力和企业社会责任机制实现标准化的终极价值。

国内方面，在安全与职业健康标准制定主体多、数量大、体系庞杂的背景下，企事业单位实施标准的困境，行政主管部门制定标准的资源浪费，以及行政执法检查尺度不一的问题已经凸显[9]。以问题为导向，标准化活动的主体在研制、实施、传播标准的过程中的行为如何对治理过程施加影响值得被关注，只有充分理解主体实施标准化的原因和主观意愿，受到的外部环境压力以及影响治理的其他要素，才能推导出标准化治理行为的基本逻辑[10]。虽然当前各类安全标准覆盖了社会经济发展的各个关键领域，但是目前“重过程、轻实施”的阶段性发展特征没有明显改变，标准化对于经济社会发展、产业引领、行业安全发展以及标准实施效果等的动态评估机制尚不健全[11]。在谈到标准的多元治理问题时，政府更关注立项审批和评审环节，因为此环节是整体流程中必须由政府完成的部分，而其他部分可以完全依靠企事业单位、行业协会、技术机构来承担，至于标准的实施与推广，标准体系的构建与实用性把控等重要环节可能被忽略[12]。从企业的视角观察，实现标准化的科学预判，推进標准的实施，既是来自政府和市场的外在需求和压力，也是不同行业企业自身生存和安全发展的迫切需要。

2 安全生产地方标准发展的实践

通过在《全国标准信息公共服务平台》检索发现，2021年全国各地地方标准的备案数量达9061件，具体如图1所示。以安全生产为内容的地方标准的表现形式众多，具有安全生产监督管理职责的不同行政部门均是安全生产地方标准的归口和管理单位。在标准化的语境下，地方安全生产标准内涵的界定是从标准的适用对象出发的，鉴于同一对象关联着不同的专业领域，体现出地方标准制定工作的全局性[13]，这也契合了安全生产管理体系的系统性特点。这种从实践出发的综合性地方安全生产治理的趋势已逐步显现，如图2所示，越来越多的地方政府行政主管部门开始重视运用综合标准化的手段对特定领域的生产经营安全进行治理。

以北京市“百项地方标准”为例，目前已有91项标准发布，涉及了北京市15个委办局（见图3）。在已发布的标准中，编制单位涉及企业、研究机构、技术服务机构、行业协会、高校、政府机关等利益相关方，其中65%的标准的第一编制单位是由研究机构和技术服务机构承担的，具体如图4所示。在这些单位中有约38%的编制单位并非该行业领域内的单位，在交通运输、燃气、建筑施工等行业领域对于安全生产的专业监督和管理有相对独立的系统，既有龙头企业，也有相对稳定的技术支撑单位或协会，这些资源有力地支持了标准化工作；而园林绿化、商业零售、旅游、农业等行业领域，其安全生产专业力量相对薄弱，日常的安全生产监管依靠于应急、消防、市场监管等多部门在该行业领域的协作展开，欠缺相对独立的安全生产方面的技术力量和资源，在地方标准编制过程中更多的是作为被调研对象。虽然各地方在细化地方标准化管理时都会不约而同地强调地方标准起草组人员应当由相关领域的专家、学者、行业技术人员和标准化专业人士组成。但作为标准的最终受益者和实施方，行业企业参与地方安全生产领域标准化治理的实效性并未显现，而规模以上企业与边缘企业管理、创新等能力的现实鸿沟，使得小微企业无力与核心企业维持较好的协同关系，产生统一的技术标准[14]。

3 角色与共治理论的分析

《国家标准化发展纲要》明确了坚持以市场主体需求为导向，紧密对接经济和社会发展的客观需要，强化政府引导和产业协同的规划策略，其重要目的就是要加强标准化知识普及和宣传，增强社会对标准的认知、运用和参与。《“十四五”应急管理标准化发展计划》中也提出引导企业加强安全生产标准制修订，助力企业安全生产水平进一步提升。围绕应急管理标准化要坚持“不立不破”“先立后破”，强化标准的评估复审、精简整合。

3.1 安全生产综合标准化

安全生产标准体系同企业安全管理体系均为行业安全治理的重要依据，国内外企业生产实践表明实施标准化战略能够有效降低事故发生。安全标准体系主要由规章制度、技术标准、操作规程、应急预案等技术标准组成[15]。这是由现代安全管理的重点方面（人、机、物、法、环等）决定的[16]，安全生产涉及的行业领域的广泛性、专业性、综合性决定了安全生产领域的标准具有利用系统性理论进行剖析的需求。标准化的系统效应、结构优化、有序和反馈控制四个原理则有效诠释了标准系统的作用原则[17]。安全生产标准化是企业对标准化资源的合理应用，也反映了利益相关方主导的标准化资源的成熟度，而成熟度的重要表征之一即是标准化中的标准以及标准中各个要素的系统性。系统效应的有效发挥则依赖于企业在标准化活动过程中运用制度和机制对安全生产管理对象进行不断优化，同时在标准化的试炼中不断提出问题、解决问题，实现标准化工作的可持续发展。

3.2 人是多元参与者中的主角

事故是计划外的事件，可能导致伤害或破坏，中断日常操作。安全专业人员的具体角色和责任取决于他们所从事工作或他们工作的地方存在的危险类型。政府往往通过雇用多模式的监管者，帮助其在众多不同的行业执行政策和程序。对于企业或政府从事安全专业的个人而言，需要多年积累才能有足够的专业知识来掌握安全关键领域的信息。但现在所处的情况是，大多数监管机构在技术水平方面存在着巨大的能力差距，他们与行业间存在着严重的信息不对称[18]。这种信息获取能力在企业中呈现出自上而下减弱的趋势，虽然有效的职业安全与健康管理体系的真正决定因素是高层管理人员的参与，但员工参与在其风险管理过程中也发挥着关键作用，相关员工分享的事故或未遂事故的信息，对于改进安全的解决方案至关重要[19]。但企业在标准化问题上，并未成为意见的“收集器”，甚至部分企业自己都怠于行使与其切身利益相关的标准化活动。标准化工作的全流程离不开多元主体的参与，这种参与很大程度上表现为不同主体间标准信息的传导，尤其是实施者与监管方。标准化的阶段不同，主导方也不同，信息传导能否顺畅直接取决于标准化参与主体的能力，这种能力正如安全领域自身的研究特征一样，呈现出领域拓展性、层次的多元化，以及共同体的核心价值观。在共同的语境下，理解标准和实施标准，才能保证地方标准的有效传播，但现实中安全生产领域多元主体对于标准化的能力水平可能存在失衡的风险。

4 基于问卷的调查分析

4.1 问卷编制

企业参与标准化的活动的原始驱动力源于其对地方安全生产标准化认知，态度的正向与负向对于左右标准化实践工作具有重要参考意义。问卷的设定也紧紧围绕着地方安全生產标准化给企业带来的益处，分别从人员属性、现实问题和标准化认知三个维度设计具体问题（见表1）。其中人员属性关注被调研对象的行业类别、职位及其对安全岗位稳定性的认知；现实问题则针对标准化所能解决的企业日常安全管理的困惑设定；标准化认知聚焦标准的制定和实施环节，通过被调研人参与标准化活动的经验体现其对地方安全生产标准的接纳程度。

4.2 分析方法

本问卷通过“问卷星”平台向北京地区的795名企业从业者发放，涉及制造业、餐饮、旅游和酒店等具体业态，回收有效问卷795份。问卷分析选择决策树分析法，该分析方法使决策过程直观，易于被理解，利用决策树工具实施决策的过程就是从根节点开始，识别待分类项目中相关的特征属性，并根据数值选择输出的分支，直到分解至叶子节点，将叶子节点存放的类别作为决策结果。利用该分析方法，可以清晰地掌握模型推论过程及其内部逻辑[20]，辨识出决策过程的关键节点。本次分析将训练分区设置为80%，预测分区设置为20%，利用决策树C5.0算法进行计算。

4.3 结果分析

模型的计算结果中预测正确率为70. 31%，说明该模型具有一定的分类准确性。决策树的分析结果显示不同维度问题对目标问题“安全生产标准化对企业的安全管理的作用”的关联度。从图5可知，标准化的实践经验对于相关人员的地方安全生产标准化的认可度贡献率最高，标准化建设具有自愿、自主的特点，但小微型企业基于能力所限，往往关注设备设施的“点”，忽视标准体系的“面”[21]。而标准化实践是提升其参与积极性的重要支持因素；行业类别的重要度排在第二，说明不同行业存在先天的标准化建设能力差异性，不同行业主管部门的标准化治理策略各异，也促成了这种差异的形成；依地标实施执法检查的接纳度其重要度排在第三，说明企业实施标准化活动的间接驱动力往往源自具体行政行为的威慑力，在标准化信息不对称的背景下，掌握标准成为企业应对外部检查和执法的必要技能。

随着标准化知识的传播，地方标准的推荐属性已经成为企业标准化决策的另一个重要变数，如图6所示，有极少数的从业者对于“依地标实施的执法检查”持抵触态度，而呈现此态度主要是由于专业安全知识的匮乏以及对标准化治理意图的不解，当从业者不了解地方标准，没有具备安全生产标准化的建设能力时，他们对于标准的实施就无从谈起。在那些认可地方标准作为执法检查依据的人群中，对于安全生产管理岗位的态度，往往能够间接反映出企业内部的安全生态，与工作组织、管理实践和就业条件相关的因素，如工作量、工作责任等对于安全岗位施加的影响更为显著。对于广大小微企业而言，安全生产管理岗往往需要承担更大的风险和压力，例如应对行政执法检查，且这些企业的安全岗位往往是兼职的、临时性，间接加剧了安全从业者对自身履行安全责任能力的不自信。他们对于标准的依赖性更强，但却没有深入参与到标准化建设中来，对于标准的获取、理解缺少专业支持，导致无法将标准意志转化为企业规范。

制度建设是企业标准化工作的核心内容，也是考验企业能否将标准内化为企业管理工具的核心工作。图7显示，有65%以上的从业人员认为标准化有效解决了制度体系缺位和不健全的问题。而在缺少制度体系的背后，不同层级的从业人员的认知不同，一线员工更容易得出“标准化具有一定作用”的结论，主要源于其对标准化的感性认知；中层以上的安全管理人员倾向于完全支持和认可标准化，是基于他们与地方标准化主导部门的接触更多，对于地方安全生产方针、政策信息接收能力更强，具有与当地政府相关部门交流安全生产和标准化讯息的机会和话语权；而基层安全管理人员方面，作为向一线员工传导安全信息的中转站，他们更关心专业人才的引领和指导，因为缺少安全专业背景的基层管理者很难在传导的末端发挥应有的作用，这也从根本上影响了广大一线人员对于标准化工作的参与度和认识程度。

5 建 议

《安全生产法》明确了“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设”，地方安全生产标准是企业落实安全生产主体责任的重要依据，也是实现标准化内部治理的重要标尺，发挥标准应有之作用，需要在标准的研制阶段融入企业的意志和智慧，并对以下影响因素进行考量：

（1）企业安全生产标准化建设工作是地方标准化活动重要的实践平台和需求来源，标准化活动的过程，也是标准的自我评价、自我演进的过程。标准的智慧源于企业的实践，标准的强大源于企业的锤炼，标准的活跃源于企业的自主创新，这就要求标准的制定者，要充分依托企业的标准化活动，来凝练标准和检验标准。

（2）标准化的法制化和规范化是决定企业能否落实标准化政策的重要外部因素，对于监管方和实施方而言，依法依规实施标准的理念贯穿于标准化的始终。利用好标准化的工具需要“软硬兼施”的策略，既要保证标准的科学性和严谨性，也要有效运用法治手段为标准的制定与实施保驾护航。

（3）安全专业与行业特性的结合是满足地方安全生产标准化需求的重要保障，这种结合的广度与深度会对标准化实施的有效性和科学性产生直接的影响。要最大限度地发挥标准化工具在地方安全生产领域的作用，就要打破传统的安全思维，植根于特定的行业领域，发掘它们的安全特征和标准化需求。

（4）行业、企业安全标准化能力的提升离不开全员参与和人才储备，这是解决标准化信息内部传导不畅，专业化程度不高的现实方案。需要发挥标准化工具的特点，提升基层安全生产管理人员、技术人员的风险辨识能力，以标准化为交流平台，培养一批兼具实践经验和标准化意识的一线人才。

企业参与是标准化活动实现多元治理、社会共治目标的关键一环。听取基层人员的问题、疑虑、意见和建议，有助于精准定位地方标准化的对象、边界和内容。为了有效实施标准的需求分析还需要以下几个方面的政策支持。一是明确和规范基层人员参与标准化活动的途径和方式，在标准研制阶段明确基层人员的参与机制，保证标准制定和实施阶段的基层话语权；二是提升综合性安全生产地方标准在地方标准体系中的重要度，充分考虑小微型企业实施安全管理的实际需求，利用标准协助企业提升安全管理水平；三是引导地方行业协会等社会组织在安全生产领域的能力拓展，发挥其组织、协调、宣传、衔接等功能，促进企业在专业领域实现专业安全；四是重视安全生产领域地方标准的推广和宣贯，提升基层执法检查人员、第三方技术服务人员的標准化知识和技能，通过执法检查活动以及技术服务活动开展标准化宣贯。

6 结 论

本文聚焦于安全生产领域地方标准化的发展趋势，对该领域地方标准的制定和实施过程中的薄弱环节进行识别。企业是标准化多元治理的重要实体，也是标准化的实施对象，通过问卷调研的形式将企业从业人员关于人员属性、现实问题、标准化认知予以统计分析，发现企业对于标准化的认知往往来源于实践而非宣传；规模以上企业与小微企业对于标准化的态度具有显著差异，小微企业的标准化活动参与度不高；制造业相比于服务业对于安全标准化有更深的体会和认识；企业对于标准化的认知往往来源于标准在行政执法检查中的运用，这使得标准的实施带有被动性；而企业对于标准化的认知不够深刻的原因则源于专业人员的匮乏和信息的不对称。由此对于安全生产领域标准化的改善，应更多地着眼于企业，关注于企业的实际需求，重视标准化实施者的想法，寻找政府治理与企业自治的结合点，实现地方安全生产领域标准化持久的生命力。

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作者簡介

姚卫华，硕士研究生，高级工程师，研究方向为安全生产法学、安全生产标准化与风险评估。

谢昱姝，通信作者，博士研究生，研究员，研究方向为安全生产标准化、城市区域风险评估。

（责任编辑：袁文静）