进一步完善人民币国际化金融基础设施和制度安排

吴国鼎

中国银行分支机构已经遍布全球60多个国家和地区。

近年来，人民币国际化水平不断提高：人民币是全球第五大支付货币、第五大储备货币，在国际货币基金组织特别提款权权重中位居第三位。目前，人民币具备进一步国际化的有利条件，但也面临一定的挑战。本刊特推出“人民币进一步国际化面临的挑战”系列文章，分享有关学者对如何进一步推进人民币国际化问题的看法。

金融基础设施建设是人民币国际化的前提和基础。良好的金融基础设施可为人民币进一步国际化提供渠道和制度保证。在积极推动人民币国际化的背景下，加强金融基础设施建设、完善相关制度安排非常有必要。

需要改进的几个方面

近十年来，人民币国际化所需的金融基础设施得到了较快发展，2015年人民币跨境支付系统（CIPS）启动后发展迅速，但目前仍存在总量不足、运行效率不高等问题，相关制度安排也还不够完善，主要表现在以下几个方面：

一、CIPS的使用规模和效率有待提高。CIPS是人民币跨境结算的底层基础设施。目前，CIPS的参与者数量仍然较少，业务规模较小。截至2023年4月末，CIPS共有参与者1437家，其中直接参与者80家，间接参与者1357家。CIPS在2022年的处理金额为96.7万亿元人民币，日均处理业务1.77万笔。这都远低于环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）的参与者数量和交易规模。2021年，SWIFT参与者的数量超过1.1万家，处理金额1830万亿美元，日均处理的业务量高达4200万笔。就结算功能来说，CIPS交易成本高、结算速度慢，一笔交易需要经过多个环节才能完成。另外，CIPS虽然同时具备通讯功能和结算功能，但其通讯功能只能服务于以人民币为结算货币的贸易。CIPS在处理非人民币支付的时候，还必须依赖SWIFT。CIPS的独立性和安全性还要进一步增强。

二、人民币清算行等金融机构数量不足且业务单一。人民币清算行在服务人民币跨境业务、提高人民币清算效率、培育人民币离岸市场等方面发挥了重要作用。但目前，人民币清算行的数量仍较少且分布不平衡。截至2023年5月，中国仅在29个国家和地区授权成立了31家境外人民币清算行，主要分布于亚太地区，在欧美地区分布较少。除银行以外，中国的证券、保险、基金等其他金融机构在境外开展业务的也不多，从事人民币业务的境外金融机构仍以中国的金融机构为主。此外，人民币清算行还存在着业务单一等问题。境外人民币清算行多服务于当地的银行机构，对非银行金融机构提供的服务较少。这就导致人民币清算行主要服务于对外贸易，在大宗商品计价方面发挥的作用较小。境外人民币清算行还不能提供多样的人民币配套业务，因而不能满足各类主体规避错配风险等方面的需求。

三、双边货币合作框架尚不能充分发挥作用。互换协议和清算安排合作备忘录等双边货币合作框架是人民币国际化的重要渠道。中国已经和全球约40个国家和地区的央行进行了双边货币互换，互换规模达到4万亿元人民币。尽管人民币与世界其他货币之间的互换规模不断扩大，但是互换协议的启用率不高。一些互换协议的象征意义大于实际意义。以中韩之间的货币互换为例，虽然双边互换额度已经达到4000亿元人民币，但是韩国即便在缺乏人民币流动性时期，也较少启用互换协议，究其原因在于双边互换协议的运行机制以及使用便利性还需要改进。

四、人民币跨境支付便利化等措施需要加强。目前，企业等经营主体使用人民币进行跨境支付和结算的比例较低，在跨境贸易中人民币结算的比重不到20%。这其中有对美元结算路径依赖的原因，但跨境人民币结算不便利、甚至存在制度障碍也是重要原因之一。例如，由于对银行与支付机构开展外贸新业态跨境收付款结算业务合作的细则缺乏明确规定，使得跨境电商进行跨境人民币结算时存在一定困难。

应该采取的相关举措

基于人民币在国际化过程中金融基础设施与制度安排方面存在的不足，需要有针对性地采取措施予以完善和加强，从而为推动人民币进一步国际化奠定基础和提供助力。

制定金融基础设施建设的推进步骤和目标。需根据人民币国际化战略制定金融基础设施建设规划，加强在各层级和环节中的基础设施建设和制度安排，同时在各层级和环节之间要实现基础设施互联互通、协调发展，从而逐步构建统一、高效、多层次的人民币国际化金融基础设施体系。

进一步完善人民币结算系统。要继续加强CIPS建设。一方面，增加CIPS参与者数量及使用范围。现阶段CIPS系统直接参与者主要为大型国内国有商业银行和外资银行分行等金融机构，未来可以让更多的地方银行参与进来。要根据条件把CIPS的使用范围逐步扩大到中国周边之外的其他地区。另一方面，提高CIPS的支付效率。要进一步降低CIPS的支付成本、缩减支付时间，提高支付便利性。数字货币和移动支付的发展为人民币跨境支付提供了更加便捷的通道。要加强数字人民币的开发，使其与区块链技术结合起来，从而进一步提高人民币结算的便利性和安全性。

加强人民币清算行等金融机构建设。要推动人民币清算银行在全球范围内的布局，构筑全球清算网络；推动中资银行、证券、保险等境内金融机构在更多境外地区设立分支机构；推动境内外金融机构互相设立分支机构，同时加强境内外金融机构在支付结算、资金拆借、银团贷款、风险评估等方面的合作。

深化双边货币合作。可以与更多国家的央行签署货币互换协议，扩大货币互换协议的用途，优化货币互换协议的使用程序，将更多的互换协议升级为常备互换协议。除了签署互换协议外，还可以与更多国家签署清算安排合作备忘录和贸易本币结算协议，在双边投资协定中增加本币条款，开展更多主权财富基金合作。

制定跨境支付便利化措施和激励机制。为增加企业等经营主体在跨境贸易和投融资活动中使用人民币支付，需要进一步便利化人民币跨境支付，包括提高辦理效率、降低办理成本等。应制定激励措施以推动企业及金融机构优先使用人民币进行跨境支付。目前，国有企业在跨境支付中使用人民币的比例低于全国平均水平，应该采取措施激励国有企业在人民币跨境支付中发挥“主力军”作用。应该制定政策激励第三方支付平台与金融机构合作，开展跨境人民币支付业务，扩大跨境人民币支付范围和规模。

人民币支付、投融资、计价、储备等货币功能的发挥都离不开金融基础设施以及相关制度安排的完善。同时，金融基础设施建设又需要与经济发展、国内金融市场开放、离岸人民币市场发展等协调推进。应在人民币国际化总体战略指引下，坚持稳步推进、有序可控的原则，不断完善金融基础设施以及相关制度安排，助推人民币国际化稳步发展。