基于PMC指数模型的产教融合政策量化评价与优化

朱晋昆，王 华

（沈阳理工大学经济管理学院，辽宁 沈阳 110159）

党的二十大报告强调，“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位”，再次从国家战略层面明确了产教融合的重要地位，为教育改革指明了发展方向。在新文科、新农科、新工科等融合发展背景之下，亟需产业、教育双主体的主动发力以促进经济社会协调发展。产业发展对国家或地区经济发展有重要贡献，在很大程度上调整经济结构，减小贫富差距。产业体系的建构需要“教育”主体输送大批多元化高素质人才，为经济实现高质量发展提供强有力的人才支撑，同时产教融合作为高职教育实现高质量发展的重要突破口[1]，“产业”和“教育”主体深度融合显得尤为重要。

当前，我国教育事业处于蓬勃发展期，经济社会高质量发展进程中人才培养供给侧与市场需求侧亟需双向对接，但“产业”“教育”两主体尚未实现深度融合。国家高度重视产业和教育的契合程度，将产教深度融合提升至重要的战略性举措，为落实这一战略举措要求，一系列政策接连出台，强调在高校发展中产教融合的重要性，为产教实现深度融合打造重要引擎。2017年，国务院办公厅对于产教融合针对性政策文件《关于深化产教融合的若干意见》（下文简称《意见》）的出台，标志着产业和教育的关系从最初的“产教结合”全面过渡为“产教融合”，正式打响了全面深化产教融合的“第一枪”。此后，为积极贯彻落实《意见》精神和要求，中央部门和地方政府接连密集出台相关政策以加强产教深度融合。

1 文献回顾

产教融合是一个阶段性理念，我国经过不断地探索实践，“校办企业”“产教结合”“联合办学”等政策话语正逐步发展为更深层次的“产教融合”。 产教关系的价值指向已从经济社会发展延伸至人才培养层面；产教关系主体从“学校主体”转变为“校企双主体”[2]。企业应该主动承担人才培养责任，充分发挥其在产教深度融合改革中的主体价值，实现由“边缘参与者”向“核心主体者”的转变[3]。产教融合过程实质上是在政府推动下教育与产业的跨界共生过程[4]，以政策引擎驱动的产教深度融合，离不开各地政府主体的主动发力与协作配合，为产教融合提供坚实的政策保障[5]。产教融合政策的目标是校企协同育人，产业链和教育链统筹融合[6]，而科学的选择和运用政策工具或政策工具组合有利于促使产教融合政策目标的实现和政策的有效落实[7]。

随着产教融合相关政策的接连出台，学术界掀起了对产教融合政策的研究热潮。就政策种类而言，国家层面关于产教融合的政策可分为单一型政策和复合型政策两种类型：单一型政策针对特定职业教育，具有范围较广、延续时间较长的特点；复合型政策同时涵盖了职业教育和高等教育在内，这类政策的特点是出台时间较晚且密集。目前，学者们的研究聚焦于职业教育产教融合政策和高等教育产教融合政策的特征、困境以及相应的建议参考[8-11]。就政策演进而言，学者们对我国产教融合政策演进历程及特征、发展趋势、路径优化等方面进行研究[12-16]。就政策研究视角而言，陈军等[17]构建基本政策工具维度和实施维度的二维分析框架量化分析国家层面高等教育产教融合政策，以探寻政策分布特点及不足；尤莉等[18]在政策工具分类视角下对国家层面高等职业教育产教融合政策进行研究，发现政策工具运用过程的弊端并提出针对性建议；杨梅等[19]基于政策工具和政策要素纵横的二维分析框架对应用型本科高校产教融合政策进行分析；姜红等[20]构建了二维分析框架和三维交叉分析框架，从多个角度对中国产教融合的政策工具、施策对象、施策目标之间的适配性进行研究并探究其存在的缺陷；许艳丽等[21]通过量化分析职业教育产教融合政策文本，发现政策制定和政策工具的选择存在缺陷，提出优化建议。刘超洋[22]以罗斯韦尔和泽格维尔德的政策工具分类法和京津冀职业教育协同发展战略为基础构建二维分析框架，对京津冀职业教育政策进行量化分析并提出优化路径。平和光[23]以财税政策工具为研究视角分析24个省市产教融合政策，总结了产教融合财税政策工具的特点及运用过程中存在使用趋同、单一、笼统、不足的问题，并提出针对性建议。

综上所述，我国对产教融合及相关政策的研究起步较早，积累了较丰富的研究成果。但主要是通过定性的角度和政策工具视角为主的量化方法对政策文本进行评价研究，仅对多项政策进行了共性特征及不足的总结，尚未有学者采用政策建模一致性指数模型（Policy Modeling Consistency，PMC）对我国产教融合政策进行量化评价分析与优化的应用研究。PMC指数模型的优势在于可以直观展示单项政策的优劣，又能够在各个维度分析多项政策的一致性水平，当前已有众多学者将该模型应用于数字经济、医疗、科技金融、新能源等多个领域。基于此，为使政策内容体系更加系统完善，政策目标顺利实现，本文利用PMC指数模型建立量化评价指标体系，结合政策文本具体内容，多角度、深层次对产教融合相关政策概况进行剖析，并提出相应的对策建议，以期为之后产教融合政策的改进和实施提供切合实际的新思路和决策建议。

2 PMC指数模型构建

2.1 政策文本收集

为便于变量分类与指标选取，本文对产教融合相关政策文本进行收集整理，以我国国家层面产教融合相关政策为研究样本，为保障所选政策的权威性、典型性、时效性及有效性，将遵循以下检索策略进行政策文本搜集：一是将政策发文时间限定在2017—2023年。2017年国务院办公厅颁布《关于深化产教融合的若干意见》以来，该意见产生的的影响广泛而深远，中央部门及各省（市、区）地方政府和部门积极贯彻该意见精神和要求，深化产教融合政策发布的频次更加密集，产教融合迈入新阶段；二是以“产教融合”“校企合作”为关键词在中国政府网、各部委官网以及北大法宝政策数据库进行标题和全文检索，再利用百度等网站进行补充；三是选取标题明确带有“产教融合”或政策内容的制定与“产教融合”密切相关的政策文本，政策文本类型为通知、指南、意见、方案等，有关批复、公报等由于其聚焦程度不足，不列入研究范围。基于上述政策搜集原则，经过反复筛选，最终选取10项国家层面代表性及权威性较强的产教融合政策文本作为研究样本（见表1）。

表1 产教融合政策样本

2.2 变量分类与指标选取

变量分类与指标选取是构建量化指标评价体系与标准的关键，本文结合产教融合相关政策特点及Estrada、刘超洋、宋亚萍、王黎萤、周文静等学者的研究来构建PMC评估变量体系，该指标体系涵盖了10个一级指标变量，以及相对应的51个二级指标变量。若政策样本与二级变量相关内容有关联就赋值为1，否则赋值为0（如表2）。

表2 变量设置及来源依据

2.3 计算PMC指数

根据多投入产出表评价指标结果，遵循式（1）和式（2）的二进制原则确定二级变量取值，再遵循式（3）确定一级指标取值，一级变量的取值为对应二级变量的取值之和与二级变量数量之比，该数值的取值范围在[0,1]之间，然后根据公式（4）计算每项政策的PMC得分指数，该数值的取值范围在[0,10]之间，最后将PMC指数根据表3评分准则划分所选政策等级和凹陷程度。

表3 政策等级分类标准

根据上述步骤计算PMC得分指数，再依据表3政策等级分类标准对10项产教融合政策样本的量化评价等级进行判别，具体结果如表4所示。

表4 产教融合政策PMC指数及等级判别

2.4 PMC曲面图的绘制

将一级变量X1～X9得分转化为3×3矩阵，进而构建对称的PMC可视图。

根据公式（5）绘制PMC曲面图（如图1），以可视化图形方式更加清晰地从多维空间角度展示产教融合政策全貌，以更好评判每项产教融合政策的优势与不足。具体来看，曲面图凹陷程度与政策的等级呈反向关系。

图1 产教融合政策PMC曲面图

3 产教融合政策量化评价

3.1 政策整体性评价

通过对10项产教融合政策样本PMC指数的计算及PMC曲面图的绘制，政策评价得分顺序为：P10>P8>P2>P1>P6>P3>P9>P7>P5>P4，其中政策P2、P8、P10的PMC得分在8～9之间，政策等级为I级优秀型，政策P1的PMC分值在7～7.99之间，政策等级为II级良好型，剩余六项政策等级均分类为可接受型；PMC指数均值为7.039，达到良好等级的划分标准。整体来看我国国家层面产教融合政策得以针对性制定和科学性实施，内容的设计紧密顺应我国对于“产教融合、科教融汇”的强烈需求，政策实施效果较好，为持续推进教育体系建设改革提供了坚实保障。

3.2 政策一级指标评价

就各一级指标均值结果而言，政策工具（X3）、政策重点（X4）、政策评价（X5）、政策作用客体（X6）、政策领域（X8）、政策公开（X10）得分较高，说明政策主体对这几个方面的综合考量比较完善，政策工具运用有效，政策重点内容设计丰富，政策评价科学合理，政策作用对象针对性强，对于政策领域（X8），仅有P3、P5两项政策得分低于均值，说明政策广泛涉及到经济链、教育链、人才链、产业链等各个领域。政策性质（X1）、政策时效（X2）、政策发布主体（X7）、政策保障（X9）的PMC指数均值相对较低，具体来看，对于政策时效（X1），有4项政策得分低于均值0.58，说明产教融合政策性质重预测、建议和引导，轻描述和监管；对于政策时效（X2），除P2、P3、P8三项政策之外的其他政策时效分值均低于均值，原因在于政策多聚焦于单期限目标，缺乏系统连贯的多期限目标设定；政策发布主体（X7）和政策保障（X9）指标均有六项政策得分低于均值，结合收集的政策样本，表现为政策多聚焦于国务院相关部门联合发文，高层次主体发文较少，政策的保障和激励手段亟需完善与优化。图2是依据政策评价体系的9个一级指标绘制的戴布拉图，可以更加直观明晰的反映产教融合政策与“完美型”政策相比尚存在的不足之处，为之后深化产教融合政策内容的进一步完善提供借鉴。

图2 政策评价体系一级变量戴布拉图

3.3 各项政策评价

结合每项政策的PMC指数值和相应曲面图，对政策样本分别进行综合剖析。

3.3.1 I级优秀型政策

政策P2在政策工具、政策发布主体、政策领域和政策保障方面表现突出，仅有政策重点略低于平均水平，原因在于该政策对“放管服”改革、平台建设、产学研等内容设计不足；政策P8在政策工具、政策重点、政策评价、政策领域和政策保障方面比较完备，但政策作用客体亟待拓展；政策P10的不足在于政策时效对长期规划进行前瞻性展望，未能对短期和中期目标详细筹划，影响政策执行的连贯性。

3.3.2 II级良好型政策

政策P1的PMC指数得分7.34，凹陷指数为2.66（曲面图如图1所示）。政策重点、政策作用客体、政策发布主体和政策保障得分高于均值，但在政策保障方面尚需健全考核机制、加强人才队伍建设、明确责任单位；该政策制定时未有权威性政策为依靠，内容对战略任务和重点工作着重阐述，但未明确职业教育体系改革的长中短期目标，预测、监管和描述性作用不占优势，在政策实施过程中缺乏对供给型政策工具的使用，即政策性质、政策时效、政策工具和政策评价低于平均水平，对此项政策的优化建议顺序为X1-X5-X2-X3-X8。

3.3.3 III级可接受型政策

政策P3在政策性质和政策时效方面表现良好，是由于教育部等主体能够贯彻教育方针对政策的中期和长期目标进行规划和展望，但政策重点内容和政策领域尚需完善和拓展，政策保障力度亟待加强；政策P4综合排名最后，在政策性质、政策时效、政策工具和政策保障方面均存在局限，一定程度上限制了产教深度融合政策目标的实现；政策P5的劣势主要聚焦于政策重点、政策作用客体、政策领域和政策保障方面，原因在于该政策的主题是对产教融合型企业的建设培育，对企业主体的针对性较强，涉及的领域和受体对象范围较窄；政策P6在政策重点和政策领域方面具备优势，但政策性质、政策评价、政策作用客体得分均低于均值，说明该政策未突出监管性、建议性、描述性作用，未对政策内容进行详细充分规划，受体对象亟需延伸至科研机构及其他组织；政策P7亟需加强对政策工具的丰富和均衡性使用，未对政策总体目标进行阐述，政策时效缺乏连贯性，政策重点对协同育人、“放管服”改革、产学研、师资队伍建设等内容聚焦度不足；政策P9的局限集中在政策性质、政策时效和政策评价上，因此，应加强对深化产教融合多期限目标的设定和政策内容的详细规划，充分发挥政策引领作用。

3.3.4 凹陷指数分析

在三个不同政策等级中各选取一项代表政策，以戴布拉图的形式进行对比评价以探寻不同政策的一致性水平和差异程度。选取变化特征较明显的政策P1、P4、P10，结合戴布拉图（图3）进行对比分析。

图3 不同等级政策戴布拉图

政策P10的凹陷指数最低，曲面图中凹陷部分最少，最接近于“完美型”政策，各方面均表现优异，美中不足之处在于政策时效缺乏连贯性，应加强对多目标的统筹性规划。政策P1的凹陷指数处于中等水平，曲面图在政策性质、政策时效、政策工具和政策评价部分均存在明显凹陷。就凹陷指数最高的政策P4而言，最偏离于“完美型”政策，除了政策公开（X10）分值为满分外，其他一级指标均出现不同程度的凹陷，在政策性质上与其他政策存在共性缺陷，政策监管性、建议性、描述性特点不明显；在政策时效上缺乏对短期目标和长期目标的制定；实现政策目标所采取的措施手段中缺乏对供给型、环境型政策工具的合理使用；政策重点、政策评价、政策作用客体、政策领域的凹陷水平一致，具体来看，政策重点缺少对“放管服”改革和社会服务内容的关注，政策规划的详实度欠缺，政策对象仅涉及到政府机构、院校、企业和科研机构，政策领域对譬如就业等社会层面的涵盖范围窄；政策发布主体为国务院相关部门，未达到更高层次主体水平；在政策保障方面，强调了人才队伍建设、试点示范项目、健全推进机制、相关政策扶持，但忽视了组织领导、考核机制、宣传培训、表彰奖励机制等保障举措。

4 结语

本文对我国国家层面产教融合政策进行研究，结合PMC指数模型方法及政策文本具体内容，进行不同政策一级变量指标的横向对比及单项政策不同一级变量指标之间的纵向对比，并通过绘制不同等级政策的戴布拉图探寻其差异程度，分析每项政策的优劣势及多项政策的一致性水平，总结政策的可借鉴及有待改进之处，提出优化对策建议。

通过上述研究发现，我国产教融合政策在政策工具、政策重点、政策评价、政策作用客体、政策领域方面相对具备优势，在政策性质、政策时效和政策保障方面存在较大优化空间，基于此，提出针对性优化建议，以期为之后产教深度融合政策的制定和实施提供良性借鉴。

4.1 剖析发展现状，加强监管建议

在政策性质方面，针对政策主体对监管性、建议性、描述性内容设定不足，未来政策应在指导思想和发展目标之前增加对产教融合发展现状的概述和剖析，提前审视考察当前亟需迫切解决的问题，为政策的制定提供充分依据，确保政策目标更具针对性、方案科学、规划详实及符合实情；加强监管机制，积极引入社会第三方机构对产教融合进行监管评价，结合数字技术，构建统计监管体系，完善全方位监管机制，旨在提高监管的精细化、智能化水平。强化总结监督评价结果，并作为绩效考核、资本引入、试点建设、奖惩激励的重要依据；在建设重点任务后加入建议性内容，或在建设任务条款中附带具体的建议措施，确保各单位仰赖建议路径明确自身职责和发力方向，提高政策制定和实施的科学性和有效性。

4.2 规划多期限、多阶段目标

在政策时效方面，政策时效涵盖了短期、中期和长期的目标设计。政策目标的设定为政策涉及主体提供了发力方向和路径参考，通过对样本政策剖析发现，大多政策聚焦于中期目标和长期目标的规划，对短期内发展目标关注度低，甚至部分政策未设定整体目标。基于此，为加强政策实施的连贯性及全局性，在政策设计时要统筹多期限目标，对产教融合长期成果进行前瞻性展望，在长期目标框架下进一步具体化为可度量性、操作性强的中期和短期目标，实现单期限目标有机结合为多期限、多阶段目标，让多方主体做到“劲往一处使”，同时为检验政策的执行效果提供评估参考标准，将目标要求和实际效果之间的分歧作为之后政策内容的优化目标。

4.3 强化政策保障，实现政策目标

在政策保障方面，完备的政策保障措施是深化产教融合这一系统性改革的强有力支撑。部分政策保障措施手段可能会“模仿”影响力深远的权威性政策，造成同质化现象的出现。为确保产教深度融合目标的实现，亟需建设政府、企业和社会资本协同投入的合作模式，健全考核机制。国务院相关部门要把产教融合纳入经济社会发展框架内，与教育变革、产业结构调整、人才培养和就业创业统筹规划实施，考核多方主体的履职情况；加强人才队伍建设，政策主体在将人才培养作为产教融合的重点建设任务时也要重视高质量人才队伍对产教供需双向对接的推动意义；加强宣传培训，及时总结诸如产教融合建设试点等成功经验，加大宣传报道力度，营造全员了解、支持、参与的良好氛围；明确责任单位，政策主体要在宏观及微观层面明确责任单位，做到具体责任到部门，工作任务抓落实，推进优化考核机制和激励奖惩机制。