中小学教师工资合理性参照系的确定和验证——基于2000—2019年数据

曾晓东

(北京师范大学 教育学部, 北京 100875)

一、中小学教师工资保障制度:从“确保增长”转向“合理支出”

经过数十年的努力,我国中小学教师工资保障制度已经建立起来,以2006年中小学教师工资套改为标志,我国中小学教师工资保障制度已经运行近二十年,积极成效有目共睹,2019年高考成绩排在本省前30%的毕业生报考师范专业的平均比例已经达到33.3%,[1]中小学教师职业的社会声誉、职业吸引力也都明显提升,为建设和维护一个高质量、负责任的教师队伍奠定了坚实的基础。可以说,在制度设计方面,中央决策部门使用了多种政策手段,对中小学教师的工资保障工作做出了不同层面的安排。

教师工资保障制度的建立过程是艰苦卓绝的,其制度意义也是十分重大的。这个制度有三个核心要素:第一,来源保障,教育经费占GDP的比例不低于4%,确定了教育经费的底线,从根本上保障了教师工资的经费来源;第二,基本水平保障,教师的薪级工资全国统一,教师的基本工资保障程度属于最优先的刚性支付,体现了基本公共服务的特征;第三,联动保障,教师的绩效工资参照并高于当地公务员的收入水平,将教师绩效工资的保障与地方政府工作人员的利益结合起来。可见,教师工资制度处处体现出“确保”的意蕴,仿佛稍一放松,教师工资就难以实现按时、足额发放。

这种制度上的紧张绝不是杞人忧天,教师工资保障制度面临的内外部挑战已经非常明显。教育系统外部挑战包括学龄人口减少、地方政府财政压力等,就后者而言,县级政府是提供公共服务的主体,但其财政能力有限,因此优化政府间事权和财权划分,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度,已经成为国家治理体系和治理能力现代化的重要任务之一。[2]教育系统内部挑战则包括教师工资构成中基础工资与绩效工资的关系,教师年龄、职称等特征指标与生师比、课时等生产率指标间的关系,以及这些指标整合后对教育经费支出结构的影响。

1998年12月15日举行的全国财政工作会议开始明确提出财政制度建设的重点由“确保增长”转向“合理支出”,以构建中国的公共财政基本框架。[3]相应地,教师工资作为教育经费的“大头”,也要随着公共财政制度框架的明晰而完善其保障机制,但直到2006年教师工资套改,并以此为标志,教师工资制度的框架才搭建起来,逐步形成今天以“确保”为核心的局面,所以教师工资的合理性建设可谓任务艰巨。同时,由于我国各地区的GDP总量差异极大,生活成本也处于不同的量级;教师编制固定在县域,而学龄人口的分布却随着城市化进程不断变化,教师人事、工资制度的调整在所难免。于是,在教师工资制度已经深度嵌入公共财政支出的“确保”机制后,对教师工资进行合理性讨论就势在必然了。

很长一段时间以来,学术界和决策层都是基于“确保”教育经费和教师工资的视角,考虑应该如何设立教师工资标准和结构,很少从实施效果的角度,探讨“应该”以什么样的参照系评价和判断教师工资的合理性。在财政重点由“增加收入”转为“合理支出”的二十多年里,教育经费的保障机制已经得到确认,当下,教育经费管理的重点开始转向“合理支出”。因此,在现有财政制度下实施保障工资机制的同时,分析和评判其支出结构的合理性,是推进中小学教师工资制度不断完善、持续推进教育治理体系和治理能力现代化的关键。但在地区差异大、政府层级界定有待完善和学龄人口规模变动的背景下,如何在“确保”的前提下界定中小学教师工资合理性,需要探索和验证。本文试图对21世纪前二十年中小学教师工资制度落实后的变化趋势进行描述,将其与有代表性的参照系进行比较,旨在回答从保障工资到支出合理性转变的特征。

二、中小学教师工资合理性参照系的确定

中小学教师工资支出的合理性判断是建立在支出效果的基础上。在地区差异显著的情况下,中小学教师工资制度的良好设计能否带来效果上的合理性?参照国际经验,同时考虑中国现有统计指标的可得性,本文提出三个中小学教师工资合理性判断的参照系。

(一)整体参照:与人均GDP之比

在大多数国家,中小学教师的工资是由政府决定的,缺乏市场定价机制,于是,公共部门劳动定价需要设计出一个通行工资标准对市场劳动力工资进行“替代”。同样的道理,作为公共部门劳动队伍的重要组成部分,教师群体的工资也需要有市场机制下的劳动力工资作为定价的参照系。

从国际上看,教师工资制度虽然有差异,但评判教师工资合理性的标准,OECD提供的一个参考是15年教龄的中小学教师年法定工资(statutory salary)与人均GDP的比。[4]选择“15年教龄教师”作为考察群体,是因为这些教师已经具有职业稳定性,其工资构成可以在很大程度上避免各国教师工资制度对教师资历的偏好带来的偏误——有的国家偏好年轻教师,给予教师职业较高的起点工资,但上升幅度却受限;有的国家对老教师友好,起点工资不高,但晋升带来的工资优势非常明显。这一参照指标的意义很清晰,它提供了将一个国家人均GDP作为中等水平的参照标准,用以判断有15年教龄且普遍拥有第三级教育文凭劳动者的教师,其工资具有的相对经济优势有多大。

在中国,教师工资的统计指标中没有按照教师教龄划分的工资数据,只有按照初等教育、中等教育统计的教师平均工资。因此,通过比较教师平均工资与人均GDP,也可以在宏观层面上判断中小学教师的相对工资水平。

(二)主体参照:与城镇单位就业人员(1)城镇单位就业人员是我国国家统计局劳动统计中使用的一个指标,其中城镇单位是指城镇地域内从业人员在5人及以上的法人单位,不包括个体工商户和自由职业者;所指的工资包括实发到手的工资、奖金和各类津补贴,以及单位从个人工资中代扣代缴的个人所得税、社会保险基金和住房公积金等个人缴纳部分。的平均工资之比

国际上,OECD评判中小学教师工资的另一个参照标准是15年教龄的中小学教师年法定工资与具有第三级教育文凭的劳动者工资水平之比。其制度逻辑很明显,即判断中小学教师工资是否合理的标准,要看他们如果不当教师,选择其他职业的话,平均能够拿到多少工资,这是机会成本(2)机会成本(opportunity cost),指在资源稀缺的前提下,企业将资源投入某项经营活动而放弃另一项经营活动的收入。概念在教师工资参照系上的应用。

在我国,中小学教师作为普遍拥有第三级教育文凭的劳动者,理论上应该和具有同等教育水平的其他职业劳动者相比,将政府定价机制下的中小学教师工资与市场定价的其他劳动者工资进行比较,以市场机制为“锚”判断政府确定的教师工资机制的合理性。但我国的劳动统计以行业为划分标准,并不提供按照教育水平划分的劳动者平均收入数据,因此,我们使用城镇单位就业人员平均工资作为参照。

(三)结构参照:教师工资占教育经费的比例

在保障教师工资的政策语境下,将教师工资水平与处于同一经济环境、生活水平下其他职业的劳动收入相比,能够提供评判教师工资支出合理性的有力参照标准。然而,教师工资毕竟是教育过程中投入的要素成本,考察教师要素成本在教育经费支出中的比例,能够更清楚地描述既定的教师工资制度对教育体系内部经费结构特征的影响。

教师工资在教育经费中的占比应该是多少,这个问题很难回答,但是,合理的教师工资制度应该保持工资支出在教育经费总支出中具有可解释、可描述的比例和趋势,这是宏观分析的方法论基础。在此基础上可以发掘一些指标,对总量和结构进行描述,寻找变量之间的关系;确定和发现宏观结构特征;分析政策干预或者宏观调控措施对于总量与结构的影响。

在教育领域,我们对教育发展阶段性的认识还停留在表征的层面,对于不同发展阶段教育经费支出结构特征的变化缺乏问题思维和测量方法,由此,政策干预手段也就不清晰、不系统。而全要素贡献率的分析方法根据教师工资在教育经费中的比例,则可以从经验层面诊断教育发展模式主要靠人力资源推动还是资本投入推动。如果将人员成本、资本成本和经常性支出占教育经费的比例进行时间和空间的分析,就可以发现不同阶段人员成本与教育经费增长之间的关系,以及这种关系的区域差异。

三、中小学教师工资合理性参照系的应用与验证

在中国,教师工资是按照初等教育、中等教育教师平均工资进行统计的,没有按照教龄划分的工资数据。因此,我们选择以全体教师的平均工资作为比较的基础,将其与人均GDP、城镇单位就业人员平均工资进行比较,判断中小学教师工资整体的合理性;根据教师工资占教育经费的比例,判断教育经费支出结构的合理性。

数据来源有两个:2000—2019年间分省区人均GDP和2000—2019年间居民可支配收入数据来源于《中国统计年鉴》;2000—2019年初等教育阶段教师平均工资、中等教育阶段教师平均工资均来源于《中国劳动统计年鉴》。

(一)中小学教师工资总体上超越了人均GDP和城镇单位就业人员,但增长机制还不稳定

21世纪的前二十年中,中国经济经历了持续的高速增长,人均GDP和人均收入都获得显著增长。从全国教师的总体水平上看,教师工资跑赢了人均GDP,超过了城镇单位就业人员平均工资,如表1所示。

表1 2000—2019年中小学教师工资相对水平

21世纪初,小学教师工资水平基本等同于人均GDP,中学教师的平均工资是人均GDP的1.2～1.4倍。2015年是一个明显的增长节点,这一年,小学教师工资与人均GDP之比提高到1.236,而中学教师工资与人均GDP的比值上升到1.319。相应地,2016年中小学教师的工资均超过城镇单位就业人员,且职业工资的相对优势在缓慢地提升。

在我国GDP持续增长、城镇单位就业人员工资不断提升的时期,教师工资能够以更快的速度上涨,得益于工资制度调整,能够让中小学教师更好地分享经济增长的红利,持续提高教师收入的行业相对地位。然而,这是一种借助套改和薪级工资调整实现工资增长的方式,并不稳定,调整的依据是教师的岗位等级、薪级等特征,与实际工作绩效之间的关系不明显。

(二)不同省份中小学教师工资与当地城镇单位就业人员工资的相对水平差异很大,且呈惯性分布

将中小学教师工资与城镇单位就业人员平均工资进行比较,可以直接考察中小学教师职业在各个行业中的地位。同样,选择2000年、2007年和2017年三个重要的时间节点,考察各个省份的教师工资水平差异。将初等教育教师、中等教育教师与当年的全国城镇单位就业人员平均收入进行比较,如表2所示,详细展示了三个年份中该比例的变化趋势。

表2 不同省份中小学教师工资与城镇单位就业人员平均工资之比

2000年,作为教师工资制度演进分析的起点年份,初等教育教师的年收入和城镇单位就业人员的平均收入相比,处于较低的状态,比全国平均水平低17个百分点。从区域分布来看,分布的离散程度不高,河南、广东、广西、贵州、陕西的教师工资不足当地城镇单位就业人员平均收入的80%,而教师工资与城镇单位就业人员平均收入之比高于或等于1的,也只有黑龙江、江苏、海南、青海、新疆。就全国平均水平来说,中等教育教师的年收入约等于城镇单位就业人员的年收入,仅低了2个百分点,且省际间的离散程度也不大。北京、黑龙江、江苏、海南、青海、新疆的中等教育教师的年收入高出城镇单位就业人员平均收入10个百分点(≥1.1),天津、广西、贵州的中等教育教师的年工资收入比城镇单位就业人员的平均工资低10个百分点(≤0.9)。

到了2007年,中小学教师的相对年收入获得较大提高,初等、中等教育教师的年工资收入相比城镇单位就业人员平均工资收入,分别提高7个、6个百分点,比值达到0.9和1.04。省际间分布的离散程度仍然不大,北京、湖北、广东、重庆、四川、陕西的初等教育教师年收入比城镇单位就业人员平均收入低了超过10个百分点(≤0.9),黑龙江、浙江、海南、青海高出10个百分点以上(≥1.1)。

2017年,得益于中小学教师工资制度中的动态调整机制,中小学教师工资已经高于城镇单位就业人员平均工资。从全国看,初等教育教师、中等教育教师年收入已经分别达到城镇单位就业人员平均工资的1.04倍和1.11倍,其中,天津、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、云南、青海的初等教育教师工资收入都达到城镇单位就业人员平均工资的1.2倍以上,只有上海和陕西的初等教育教师工资收入低于城镇单位就业人员平均工资。对中等教育教师来说,省际间的分布格局基本与初等教育教师相同,更多的省份该比例达到1.3以上,天津、江苏、浙江、云南这一比例最高,而上海、陕西的中等教育教师仍然达不到城镇单位就业人员平均工资水平。

从总体趋势上看,进入21世纪以来的二十年间,中小学教师工资与其他职业一样,其绝对值都在持续、高速发展,在不进行换算的情况下,初等、中等教育教师工资收入的绝对水平,已经从2000年的7713元/年、9132元/年,增长为2007年的22 288元/年和25 740元/年,以及2017年的77 046元/年、82 583元/年。2019年,又进一步达到91 706元/年和100 748元/年。其他职业劳动者的收入也在高速增长,教师工资的增长速度要更快一些,初等教育和中等教育教师的年工资收入均已经超越城镇单位就业人员平均工资收入水平。

以上,通过将教师工资与外界水平进行多维度比较,确定教师工资与外部经济环境(人均GDP)的关联程度以及教师职业的职业地位(相对工资水平),从而判断中小学教师工资的合理性。分布在不同省份的中小学教师职业报酬与本地其他行业的相对水平差异明显,这不仅与地方政府提高中小学教师工资的努力程度有关,也与不同地区城镇单位就业人员的行业构成有关。

(三)中小学教师工资在教育经费中的份额呈持续上升之势

按照《中国教育经费统计年鉴》的统计口径,教育经费支出划分为事业费、基建经费两类,事业费又可以划分为个人部分和公用经费。个人部分的事业费支出,除了奖贷助学金支出外,其他支出都属于教师工资和福利支出,因此,教师工资的计算口径是地方教育经费支出中的个人部分教育事业费减去奖贷助学金支出。需要注意的是,此处的教师工资包括地方所属各级各类教育机构中的教师,并没有将地方高等教育和职业教育教师剥离出来,因此,此处所计算出的教师工资在教育经费中的比例有被低估的趋势。

就全国情况看,教师工资在教育经费中所占比例在21世纪的前二十年变化幅度不大,基本上在10%的范围内增减。2010年前,教师工资占教育经费之比一直在55%左右;2012年,我国教育经费占GDP的比例里程碑式地达到4%的目标,而教师工资并没有同步增长,致使教师工资占教育经费的比例短期内下降到低于50%的水平,之后缓慢回到56%的水平;2016年后,教师工资的薪级调整将教师工资在教育经费中的占比提高到58%;2019年突破60%(图1)。

图1 2000—2019年教师工资占教育经费的比例

教师工资在教育经费中的占比应该是多少,这个问题很难回答,但是,趋势和结构变化却可以揭示非常丰富的制度含义。全国水平上教师工资占教育经费的比例在若干年之间变化10个百分点,这很难说是由于教育系统内部技术进步引发的要素成本结构的改变,而教师工资政策对教师薪酬的重新定价,应该是引发要素成本变动的主要原因。

理论上讲,教师工资在教育经费中占比较低的时候,教育经费支出能够在满足教师“吃饭”需要外,有更多的基建费用、更多的办公费用和发展性的费用。图1中我国教师工资与教育经费之比随时间变化呈现出先抑后扬的趋势,其中可能有哪些驱动力量?这是宏观描述性分析要回答的问题。2016年后,教师工资占比持续上升,可能得益于当年的教师工资动态调整,教师工资和教育经费都在上升,但教育经费总量的增长幅度显然落后于工资增长幅度,整体拉升了教师工资在教育经费中的支出比例。

四、中小学教师工资保障研究可能产生的政策议题

劳动作为生产过程的要素,具有典型的异质性,因此,教师工资决定(wage determinants)机制主要由教师职业的特征所决定,影响教师工资的变量主要有四类,即教师专业特征、工作特征、财政性的教师需求(财力、财政支付意愿)以及地方生活成本差异。[5]其中,教师专业特征和工作特征是教育系统内部的特征,而财政性的教师需求和地方生活成本是教育系统的外部特征,教师工资的决定机制由这些特征决定,形成后的合理性判断标准,来自教师工资收入保障教师生活的相对水平以及对教育经费支出结构的影响。利用前文三个主要的参照系,分析我国中小学教师工资在21世纪前二十年的趋势和结构,可以得出三个主要的政策议题。

(一)中小学教师工资增长的动力机制

21世纪前二十年,中小学教师工资以超越人均GDP和城镇单位就业人员的水平增长,但整体趋势并不稳定,此间有三次教师工资调整,分别在2006年、2016年和2018年,主要措施是提高教师岗位等级和薪级工资。前两次相隔十年,后两次仅相隔两年,可见教师工资的动态调整机制包括调整频率和调整幅度都没有明确的规定。

国家层面上动态调整教师工资,是提高由岗位工资和薪级工资组成的基本工资部分。地方政府动态调整的是教师的绩效工资部分。这是教师工资增长的两个动力机制。基本工资按照教师的专业特征,如职称、教龄来加以调整;绩效核算一般按照工作量、岗位特征和额外工作量决定;基本工资体现专业地位,而绩效体现工作效率,两者之间的激励效果存在根本差异,分别由中央和地方政府所掌握。两个工资增长的动力机制如何联动和均衡,还需要更多的经验研究奠定认知基础。

(二)教育经费支出中的要素结构

2012年起,我国实现了财政性教育经费支出占GDP比例4%的目标,自此,教育经费的分配与使用效率日益成为新的关注重点。[6]然而,从“增长导向”到“支出管理”转型并不容易。目前,已经有一些研究将我国教育经费投入规模与配置结构同OECD国家进行比较,发现在经费配置结构上,我国高等教育资本性支出比例过高,经常性支出尤其是人员经费支出比例严重偏低。[7]这一研究显示出对教育经费的研究趋势正在进行转变,即从最初关注总量投入达标,到越来越重视教育经费支出结构的变化。随着学龄人口逐渐减少和地方教育财政压力不断加大,教师要素配置总量也会逐渐变化,教育经费增长速度也会受到抑制,这些变化都会持续引发教师工资在教育经费总量中占比的变化。

在教育经费总量中,人员支出(教师工资和学生资助)、资本支出和经常性支出分别占比多少,是支出自动汇集的结果,也是教育发展战略的体现。在这些支出中,有些支出是为了体系的发展,如人员经费中的奖励性绩效和项目支出等,大部分支出是维持系统正常运转的支出,如大部分的人员工资以及大部分的经常性支出,但两种功能的支出各占多少,并没有普适的恰当比例。

每个学校所处的发展阶段不同,发展的诉求也有差异,很难对学校的支出提供普适的结构模板,但是,如何将支出结构与学校个性化特征进行关联,体现学校教育支出结构与发展战略的关联,是提高支出合理性的关键,却也是教育经费、教师工资支出场景化的难点。

(三)中小学教师工资的内外部参考标准

从制度设计的底层逻辑上看,中小学教师工资制度的参照主体是公务员。这一参照制度经历了两个发展阶段。第一个阶段是1985年进行工资改革之前,中小学教师和公务员都属于国家干部系列,工资制度完全一致,教师基本工资部分(岗位工资、薪级水平)和公务员工资制度的职级制是一致的,由纵向的岗位(职位)工资和横向的薪级(档级)工资交叉对应。第二个阶段是1985年以后,通过工资改革将干部和专业技术职务分离,建立独立的专业技术职务系列,以体现对专业人员的工作激励,教师绩效工资的制度设计也体现出多劳多得的逻辑。直到2008年12月24日国务院办公厅发布的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》,对教师绩效工资的水平和确定方法提出了指导性意见,规定了绩效工资发放要参照当地公务员的标准。后来的多个中央文件也都特别强调了地方政府在决定教师绩效工资时要以本地公务员作为参照主体。

由于教师工资保障机制不够健全,教师工资特别是由地方政府自主决定的绩效工资的标准制定和按时发放都有可能成为问题,因此教师工资制度捆绑公务员可以获得“搭车”之利。从政策设计的角度看,以公务员为参照的确体现了政策实践中的智慧。但这一参照体系还需要国家层面和地方层面进行更有效的完善,以实现这一制度的初衷。

在很长一段时间里,教师工资制度并不稳定,受到阶段性政策目标的影响,教师工资制度的研究要么立足于地区均衡的政策需要,要么定位于保障教师工资、提高教师地位的政策需要,鲜有从内外部寻找参照系,对教师工资制度的执行效果特别是对教育经费支出结构的影响进行分析。目前,随着教育公共财政框架的不断落实,教师工资支出合理性研究越来越重要,但我们的知识和经验显然还不足以立刻做出回应,因此,我们将这一问题呈现在教师工资政策研究者面前,以期未来获得更深入的研究成果。