超大城市土地利用计划执行监测方法研究——以上海市为例

许 伟，范 华，卢方方

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

土地资源是经济运行的基础要素。土地利用计划是根据国土空间规划和经济社会发展需要，对土地资源进行有计划开发、利用、整治和保护所采取的行政调节措施，发挥着土地资源要素配置的“中央阀门”作用[1]。我国已实行20 余年的土地利用计划管理，在抑制建设用地过快增长、严守耕地保护红线、弥补土地市场缺陷等方面发挥了重要作用。当前，国家在深化经济体制改革中要求改革土地利用计划管理方式。2020 年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要素市场化配置改革的重中之重是提高土地资源配置效率，促进土地资源要素配置向优势发展区域集中。同时，自然资源部实施以“土地要素跟着项目走”为核心的计划管理制度，要求建立计划执行的监测预警机制实行监管考核，并将计划执行年度评估考核结果作为下一年度计划编制和管理的依据。实践层面，各地相继建立了土地利用计划的编制、实施、执行考核体系[2]，其进展远远快于土地利用计划的理论研究，如成都将计划编制纳入国土空间规划近期实施方案，实现建设行动与土地利用计划配置、项目落位实施无缝衔接；深圳强化计划的空间和时序刚性管控及公益项目供给质量与效率；上海建立土地利用计划联动管理体系，通过土地利用计划编制—执行—监测全流程管理，提高土地资源利用的调配效率。然而，基层政府“计划重下达轻执行监督”的惯性管理方式依然存在，计划执行管理主要依据台账数据简单量化汇总和定性评估，属于静态、结果评判型的评估范畴，对计划配给是否与城市发展重点相匹配、是否及时满足项目实施需求、是否兼顾社会公平与效率等方面缺乏科学的监测支撑。评估结论通常较为粗略、碎片化，导致管理部门往往只能依靠经验决策，大大降低了管理效能。为此，探索科学有效的土地利用计划执行监测方法，对落实国土空间规划蓝图、优化土地资源配置、促进经济社会转型发展有重要意义[3]。

近年来，学术界关于土地利用计划监测研究主要集中在三个方面。一是从资源配置角度对计划治理[4-6]、计划科学配置[7-8]、流量管理模型[9-10]、规划与到计划之间的传导机制[11]的研究较多，普遍认为土地利用计划调节是推动资源要素优化配置的重点，但极少关注土地资源配置效率及其与国民经济社会发展需求在空间上匹配关系。二是相关学者在土地资源安全利用与运行的监测指标体系[12-13]、监测-评估-预警模型[14-16]、大数据融合应用[17]等技术研究积累大量研究经验，但针对土地利用计划的监测评估技术研究相对缺乏。三是开展计划执行考核监督[19]、计划综合评价体系与计划管理方法[20]、计划管理制度[21]等方面的研究较常见，但计划执行的量化与空间特征分析、计划执行的影响因素及对城市发展需求的响应机制研究相对不足，缺少土地利用计划执行的实证分析。综上，现有的研究对土地利用计划管理方法和政策制度进行了有益探索，但在土地利用计划执行监测要素、技术方法、问题诊断等方面的研究仍存在空白点。此外，超大城市具有人口密集、土地资源紧缺、高密度人居环境等特征，产业高质量发展、优质公共服务保障、优良生态环境建设、高品质公共空间供给等对土地资源的需求居高不下，在有限的资源条件下提升土地资源供需效率、国土空间利用的整体性与关联性、土地资源的投放精度至关重要。

为更好地发挥土地利用计划在资源优化配置和用地功能统筹中的作用，本文解析超大城市土地利用计划执行监测的内涵与动态发展，探索土地利用计划执行监测的技术方法，通过及时检验土地资源配置状况、识别土地资源利用的问题，为土地利用计划执行监测提供有效手段，促进土地利用计划管理决策能力和国土空间治理水平提升。

1 土地利用计划执行监测的动态发展

1.1 土地利用计划监测内涵

超大城市土地利用计划执行监测的本质是衡量土地资源要素配置状况，可描述为：一是空间精准性，即土地资源供给与空间需求的精准匹配，避免高资本投资回报率和强开发热度对区域土地资源空间与布局产生不利影响，造成土地资源空间错配和结构失调。二是时间效率性，即土地利用计划执行时序与规划实施、有效投资方向、重大工程项目建设时序相匹配，预防土地资源供给过度超前或进展缓慢，偏离计划实施的正常轨道。三是流量稳定性，即通过存量土地盘活和低效建设用地减量化实施，产生土地资源流量的速率与土地利用节奏相匹配，促进不同区域、不同类型的土地资源合理流动，满足城市发展的土地资源需求。

超大城市土地利用计划监测是依据经济社会发展和国土空间规划目标，构建监测指标体系和运用科学的技术方法，跟踪各项指标变动情况，获取规划期内一定年限的用地规模、空间布局、用途结构及变化趋势等状态信息，反映城市土地资源运行特征、规划到计划的传导落实、重大工程和重点项目资源保障等情况，并通过关联分析发现计划执行存在的问题，进而提出具有针对性的优化建议。

1.2 土地利用计划执行监测思路转变

长期以来，我国土地利用计划已从传统的新增建设用地计划逐步扩展为土地储备、土地供应、新增建设用地等多种类型计划，土地利用计划监测思路也朝着多目标、多维度方向转变。

1.2.1 监测对象由规模向“规模—空间—行动”三位一体拓展

面向国土空间规划实施和国土空间用途管制制度实施的要求，土地利用计划执行监测对象从单一的用地规模向用地规模结构、空间布局和实施行动的多方位拓展，将规划-空间、空间-行动、行动-用地之间复杂关系进行综合表征。其中，规模监测主要关注用地规模是否超出批复计划、用地结构合理性、规划指标符合性等。空间监测考量国土空间利用与区域发展定位一致性、与功能分区衔接性、空间管制实效性、城乡功能优化程度，例如崇明生态岛土地资源利用是否符合生态地区“小集中、大分散”的空间形态，是计划执行监测的重点。行动监测侧重土地资源利用和管理政策对重大发展战略、建设行动、区域宏观政策实施的响应支撑，例如长三角生态绿色一体化发展示范区土地利用计划配置应赋能长三角一体化发展战略实施。

1.2.2 监测视域由城镇建设空间向全域国土空间转变

加强“山、水、林、田、湖、湿、村、镇、城”等国土空间要素统一管控和协同治理[22]，是提升国土空间发展质量和空间竞争力的关键所在。土地利用计划监测视角从城镇空间转到覆盖农业、生态和城镇全域国土空间，其中，农业空间以低效建设用地减量化计划实施、土地复垦等方式，增加耕地、完善农业生产配套设施，带动乡村地区人居环境改善和农业现代化发展；生态空间依据规划将与主导功能不相符的低效建设用地减量退出，增加生态基础设施及生态空间的连通性，有效提升区域生态功能和生态效益；城镇空间通过增量资源的精准投放，引导生产力合理布局和城镇功能优化，让有限的资源发挥最优效益。

1.2.3 监测周期由年度监测向多维度时间序列动态监测转换

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间与时间上作出的安排[23]，土地利用计划是从用地指标分解、空间落位等方面分阶段实施规划的行动规划体系[24]。土地利用计划监测周期从聚焦年度计划执行监测转为与规划体系相协调的年度、三年、五年等多维度时间序列监测。其中，年度监测对接行业部门重大项目和年度财政资金安排，衡量年度土地资源利用、重大项目建设情况；三年监测是对照城乡建设三年行动计划、三年储备专项规划实施，监测衡量三年滚动计划执行效果；五年监测衔接自然资源利用和保护“十四五”规划、国土空间近期规划，从更长时间维度审视规划实施和土地资源保障作用。

1.2.4 监测价值导向由单一的经济价值转向综合价值提升

土地利用计划配给是国土空间发展权的再分配、平衡经济社会发展目标、协调政府—市场—社会等主体利益的结果。土地利用计划执行监测价值维度从单一的注重土地经济价值转向土地利用的经济增长、生态服务、社会功能、历史文化等综合价值，关注保障性住房、绿色开敞空间、基础设施、公共服务设施等公益性设施的空间保障和土地优先供给，发挥政府在公共资源配置、公共安全保障等方面的主体作用，进而提高城市经济社会发展的协调性和平衡性。

2 研究方法

2.1 构建监测指标体系

土地利用计划监测指标体系构建应坚持以下原则：

（1）监测指标与规划实施和土地资源管理目标互联耦合。通过归纳总结国内外先发地区空间资源利用的监测评估研究成果，可以发现指标设置与城市发展目标、宏观政策、管理导向等有着紧密的对应关系。土地利用计划执行监测着重建立土地管理目标与指标之间的对应关系，将目标细化分解并转译成指标，在国土空间规划、土地利用计划编制、城市体检标、土地节约集约利用、土地资源综合监测评价等指标体系中，遴选约束性、高频次且能较高反映土地资源利用特征的指标，纳入监测指标体系。

（2）监测指标具有定量、定位、定性“三定”特征。国土空间是重要的空间实体，监测指标应能够定量表征、定性描述和定位表达管理成效与不足。其中，定量指标是在某一时点、某一段时期内计划执行与计划目标的差异，包括规模、结构、比例、比率等形式；定位指标是监测土地利用的空间特征，侧重于空间聚集度、空间可达性、空间覆盖度等空间适配性表达；定性指标是监测变化趋势、管理政策落实、执行措施等情况。

（3）监测指标可获取、可对标、可研判。首先，指标设置应紧扣国土空间规划和土地利用计划实施，指标有长期连续和安全可信的数据获取来源；其次，指标应具有一定的普遍性，便于不同区域、不同时间的横向对标与纵向对比；最后，指标内涵和相应的管理指向应清晰明了，可研判指标项对应的管理事权、管理政策的适应性。

根据上述原则，从规模合理、空间适配、功能优化、联动效率、政策保障等5 个监测维度（表1），设置24项土地利用计划执行监测指标，其中涉农区24 项指标、中心城区17 项指标。

表1 土地利用计划执行监测指标体系Table 1 Indicator system for monitoring the implementation of national land and resource utilization plan

2.2 指标评价方法

2.2.1 单项指标评价

（1）阈值对比法。将预警指标实际值与阈值差值的绝对值的合理波动范围，作为计划执行状况单项指标定量化判断标准。当土地利用计划执行实际值越近阈值，说明计划执行效果越好。其公式如下：

（2）空间覆盖率分析法。空间覆盖率分析采用功能性设施用地服务半径缓冲区分析方法（图3），在土地利用现状底板数据中提取功能性设施用地图斑数据，利用ArcGIS 软件分析处理，生成从图斑边界或图斑中心点向外缓冲一定距离的覆盖范围，识别功能性设施覆盖范围和空间覆盖盲点区域，计算功能性设施用地实际覆盖率，作为评价功能性设施用地空间合理性及用地调配的依据。其公式如下：

（3）集中连片程度分析法。采用空间聚合分析是依据一定的空间集聚规则的判断标准，测度一定空间范围内的集聚程度及连片程度提高率，将符合判断的区域认定为集中连片区。其公式如下：

（4）权重法。指标权重确定主要有层次分析法、模糊法、专家评分等方法，文本选择专家评分法，方法简单、直观性强，但准确度取决于专家的知识和经验。

（5）标准化处理法。数据标准化主要目的是消除量纲影响，所有单项指标数据进行数据标准化处理，形成统一的标准衡量。

2.2.2 预警指标选取及阈值确定

预警是链接计划执行监测评估与优化调节、纠正土地资源调配失灵的重要环节。基于监测数据和评估结果，合理设置土地利用计划执行的预警阈值，对严重违反土地资源保护与利用要求、计划执行进度和执行效率严重偏离计划目标的现象及时预警[25]，通过事前预判与风险防范，为管理决策提供依据和建议。

本文遴选底线性、基础性、刚性管控要素监测指标作为预警指标，包括年度经营性土地储备规模（A4）、土地储备库预计保障土地供应年期（D2）、住宅用地中保障性租赁住房用地比例（C2）、乡村地区减量化指标使用规模（C3）和低效建设用地减量化验收规模（A5）等。

预警指标阈值确定方法包括：（1）从历史经验数据中确定阈值。土地储备与供应规模、结构的契合度是形成土地要素供需动态均衡的重要体现，可避免土地储备量过大或不足造成土地供给端功能结构失衡，实践中一般按照经营性土地储备规模不高于近三年平均经营性土地供应规模的1.5 倍、土地储备库总规模不高于近三年土地平均供应规模的3 倍进行管理，将此经验数据作为指标A4、D2 的阈值，促进土地“以储保供、以供定储”策略实施。（2）从土地资源管理政策中确定阈值。依据土地资源政策调控方向和行业管理政策规定，如自然资源部规定了重点城市年度租赁住房用地供应占住宅用地供应比例不低于10%、新增用地计划用于乡村地区的比例不少于5%，将此项上位调控政策目标值设定为指标C2、C3 的阈值。（3）以空间底线约束目标作为阈值。超大城市通常将建设用地减量化纳入国土空间规划底线约束目标，通过加大减量腾挪形成跨行政区流动的土地资源流量，应对区域发展土地资源紧缺的困境。因此，将减量化底线约束目标值作为指标A5 的阈值。

2.2.3 加权求和法

采用加权求和法测度土地利用计划执行水平。加权求和法是将各项指标权重乘以标准化后的指标值，通过算术累计方式求取综合分值的方法。采用“单项指标测度、多维度指标评定和区域综合评价”三级评价方式，基于单因素和区域两个层面评估土地利用计划执行成效。其公式如下：

式中：Fm表示二级指标分值和：Fk表示一级指标分值：Fij表示二级指标标准化值；Qi表示二级指标权重；Fk表示一级指标分值；Qm表示一级指标权重；n 表示二级指标个数；m 表示一级指标个数。

为直观表达评估结果，借鉴相关研究和专家咨询方式，采用分级赋分法进行综合评估结果等级划分，将各区综合分值赋值1～5 分，评估结果划分为5 个等级（表2），等级越高表明执行效果越好。

表2 综合评价标准Table 2 Integrated evaluation criteria

3 实证分析

3.1 研究区域

上海市位于长江入海口冲积平原。根据2022 年上海统计年鉴数据，2021 年底，市域总面积6340 km2，常住人口为2489 万人，居民人均可支配收入78027 元，人口密度3926 人/km2。市下辖16 个行政区（7 个中心城区、9 个涉农区），中心城区涉及土地储备、土地供应、批而未供土地处置计划，涉农区涉及土地储备、土地供应、批而未供土地处置、减量化、净增空间指标等计划。

3.2 数据来源

本文的数据来源主要有：（1）1:2000 上海市土地利用现状矢量数据（2021 年），以此为基础获取公园绿地、住宅、产业、商办用地等数据；（2）2021 年土地储备、土地专项准备、土地供应、减量化、净增空间指标使用、批而未供土地处置等审批数据；（3）全市高德地图POI数据，含各类设施的经纬度、地址、名称等地理信息；（4）2021 年底土地储备库数据（shp 格式）；（5）上海市基础地理数据，以此获取路网数据。

3.3 权重赋值

邀请20 位业内人士对指标权重进行打分，回收汇总后剔除存在极值的3 份打分，得到有效权重打分17 份。17 位人员来自规划设计单位、科研单位、基层管理、高校等机构，他们对土地利用计划较为熟悉，对土地利用计划、国土空间规划既有深厚的理论认知又有较强的实践经验。从权重结果看，“规模合理”因素权重最高，符合土地利用计划规模调节的基本属性和上海优化土地资源要素保障的导向；“空间适配”因素权重次高，体现上海土地利用计划管理的国土空间统筹方式的特色创新。

3.4 土地利用计划执行监测结果分析

3.4.1 年度土地利用计划执行成效

（1）中心城土地利用计划整体运行正常（表3），关键性预警指标未突破。中心城区综合分值均为60 分以上，中心城区2、4 执行效果等级为好，其他区执行效果等级为较好。“规模合理”因素高分区域是中心城区2、6，土地储备、土地供应节奏与计划安排基本一致。“空间适配”因素高分区域是中心城区4、5，土地资源向中央活动区、黄浦江沿岸滨水活力区等重点发展区域投放力度较大；“功能优化”因素高分区域是中心城区5、7，轨道交通站点周边地区商务办公、文化休闲功能高强度集聚开发；“联动效率”因素高分区域是中心城区2、3，土地储备库存稳定及对土地供应保障及时；“政策保障”因素高分区是中心城区2、7，土地利用计划工作组织与推进有力。

表3 上海中心城区监测因素综合分值与监测结果Table 3 Integrated scores of monitoring factors and monitoring results in the central city of Shanghai

（2）涉农区建设用地总量控制效果较好（表4），有效协调了产业发展、住房产品保障、公共服务、生态环境建设等用地供给与需求。涉农区综合分值均为60 分以上，涉农区1、6、8 执行效果等级为好，其他区执行效果等级为较好。“规模合理”因素高分区域是涉农区3、8，土地利用计划指标完成度较高，土地储备结构与供应结构匹配性较好；“空间适配”因素高分区域是涉农区4、7，产业基地产业社区内产业用地、新城内经营性和市政公益用地供应度明显；“功能优化”因素高分区域是涉农区1、4，乡村产业、公共服务和基础设施用地保障较为突出；“联动效率”因素高分区域是涉农区1、6，增量用地与减量用地联动效率较强，生态廊道内低效建设用地减量化比例较高；“政策保障”因素高分区是涉农区1、8，工作组织推进有序、计划方案编制成果质量较高。

表4 上海涉农区监测因素综合分值与监测结果Table 4 Combined scores of monitoring factors and monitoring results in agriculture-related areas in Shanghai

3.4.2 土地利用空间适配性结果分析

（1）公园绿地用地配置合理性分析。基于主城区公园绿地覆盖率分析，上海主城区公园绿地500 m 服务半径覆盖率达到89%，接近国土空间近期规划中确定的90%的目标，呈现“中心城区密、主城片区疏”的空间特征，即中心城区公园绿地覆盖率较高，主城区的川沙片区、闵行片区西南部、虹桥片区西北部公园绿地服务能力仍有提升空间，也是未来公园绿地用地优先投放的重点区域。

（2）社区公共服务设施覆盖率分析。参考方遥、黄经南等人对公共服务设施布局研究[25]，利用2021 年高德地图上海中心城区POI 数据和现状城镇住宅用地图斑数据，分析社区公共服务设施15分钟步行可达范围覆盖率（图1）。结果表明：主城区住宅区周边社区公共服务设施覆盖率较高，约有5%左右的盲点区域，应针对盲点区域有序增加公共服务设施用地或公共服务设施的混合利用空间。

图1 中心城区某区域社区公共服务设施15 分钟步行可达范围住宅用地覆盖情况Fig.1 Coverage of residential land within 15-minute walking distance of community public service facilities in an area of the central city

（3）减量空间合理性分析。借鉴王瑶[26]等耕地集度研究，将相邻耕地地块边界距离小于等于10 m（即农村道路8 m 及两侧沟渠各1 m）、连片耕地面积大于等于20 hm2（考虑耕作便利度和机械化作业条件，）作为上海耕地集中连片的判断标准，通过减量化地块与周边耕地组合形成的集中连片程度来判断减量化地块空间分布的合理性。结果表明，约56%减量化地块位于耕地集中连片区块（图2），耕地集中连片度提高9%，说明减量化计划实施利于推动耕地集中连片保护和城乡用地优化布局。

图2 某区域低效建设用地减量化实施促进耕地集中连片布局Fig.2 Implementation of reduction of inefficient construction land in a region to promote concentrated and contiguous layout of arable land

3.4.3 土地利用计划执行问题诊断及优化建议

（1）区级土地利用计划编制的空间引导不足，规划与计划的沟通传导机制有待加强。土地资源向重点发展区域集聚趋势不明显，土地资源投放的精准度不高。主要原因是市级国土空间近期规划对区级土地利用计划编制的指导较为粗略，部分区国土空间近期规划和土地供应、减量化、存量土地盘活等专项规划缺位。建议加强区级国土空间近期规划编制全覆盖，完善区级土地供应、减量化、存量用地盘活等专项规划编制，促进土地资源增量、存量、减量统筹优化。

（2）土地利用计划编制的前瞻性有待加强，配套政策措施支撑薄弱。部分区土地储备、减量化等计划执行与目标任务有差距，主要原因是土地利用计划编制对市场需求、区域热度版块、年度财政投资预算的研判不足；低效建设用地减量化实施经济成本越来越高，存量土地盘活利用难度大，配套政策整合与创新力度有限。建议加强土地利用计划编制的前瞻性研究，注重土地资源利用安排与区域经济、社会、民生、生态发展需求相适应，完善计划执行配套政策措施和协调机制。

（3）土地利用计划执行联动效率仍有较大提升空间，土地资源空间流量稳定性不强。全市土地储备库存总量较大，土地供应未能与储备库“流入”“流出”形成的良性联动机制；减量化实施进度滞后于增量指标使用进度，土地资源流量出现阶段性不稳定的特征。建议加强土地储备时效性管理，调整储备库存结构、有序消化土地储备库存，强化“以用定减、以减定增”用地计划实施策略，提升经济社会发展的土地资源要素保障。

4 结论与讨论

4.1 主要结论

（1）土地利用计划执行监测对检验规划实施和土地资源优化配置起到了积极作用。本文将土地利用计划执行监测融入城市经济社会协调发展、土地资源利用公平效率等视域内讨论，关注土地资源配置对城市功能提升、社会民生保障、经济快速发展、人居环境优化等方面的支撑作用，符合当前我国土地利用计划管理统筹国土空间保护与发展、效益与品质的关系，加强土地资源配置的宏观引导和计划调控作用等改革要求。

（2）土地利用计划执行监测指标体系与方法切实可行。本文从规模合理性、空间适配程度、功能优化成效、联动效率和配套实施政策5 个维度，构建了具有一定普适意义和创新性的土地资源计划执行监测指标体系，利用权重分析、空间叠加等方法进行评价，以分级赋值的方式对土地资源计划执行效果进行划分，并结合计划执行的问题诊断提出调节优化建议，为超大城市提高土地资源要素保障效率提供可行的实施路径。

（3）上海土地利用计划执行取得了良好的成效。定量、定位、定性相结合的监测评估方法有利于准确掌握城市土地资源利用运行状态特征，及时发现城市发展中土地资源配置的短板与不足，进而提出规划、计划、土地管理等方面的优化建议，这与上海当前加强土地资源精细化管理的发展导向相吻合。

4.2 讨论

土地利用计划执行受多重影响因素，市场环境及资源市场化配置、政府-市场-社会等多元利益主体的博弈、宏观政策也不同程度的影响土地利用计划执行，大数据获取及应用、监测评估结果反馈调节模型等也是丰富土地利用计划执行监测方法的重要组成部分，这些尚待深入研究和探索。基于管理实践需求，建议建立市区一体、多部门协同的土地利用计划执行监测评估机制，加快制定上海土地利用计划执行监测技术规程和管理办法，从而推动土地利用计划管理制度完善。本文实证研究是基于上海区域的探索，有一定的代表性和可行性，但也具有地域的局限性，后续可在其他超大城市进一步验证推广，进而改进土地利用计划执行监测方法。