农村土地制度改革背景下产业融合用地集成方案研究

朱 蕾，陈基伟

（上海市地质调查研究院，上海 200072）

2015 年“中央一号文件”第一次明确提出推动农村产业融合发展，随后每年的“中央一号文件”都对农村产业融合发展提出要求和规定。目前，对于农村产业融合的探讨和研究，主要集中在以下领域[1-6]：一是，对于农村产业融合发展内涵的阐述和讨论；二是，对农村产业融合经营主体、产业链延伸或融合模式的研究；三是，开展农村产业融合现状、问题以及解决方案的研究和探索；四是，关于农村产业融合综合效应的评价；五是，对于农村产业融合用地政策和实践的研究等。目前，缺乏用于指导地方实践的农村产业融合模式、经营方式、用地政策的集成研究。本文提出农村产业融合用地集成方案理论基础和内涵，并在理论指导下，提出衔接匹配农村产业融合模式、经营组合方式以及用地方式和政策，适合农村发展现状、现实需求、功能定位、产业策划以及规划导向的产业融合用地集成方案。

1 农村产业融合用地集成方案内涵

农村产业融合的理论基础包括农业产业化理论、资源互补理论和农业多功能发展理论[7-8]。农业产业化理论注重从农业纵向一体化角度去分析农业产业化组织，多功能农业产业发展指农业由高产增产转向更加关注生态景观、文化传承、社会稳定等多种功能，侧重于对农业产业与传统产业以及高新技术产业融合发展中的多功能横向一体化分析。而资源互补理论是由美国学者约翰·梅勒提出，梅勒指出农业资源的投入具有互补性，将各要素的投入达到适当的比例对于提高农业生产效率具有重要作用。农村产业融合用地集成方案是衔接产业融合模式、新型经营组合模式、土地利用方式以及适用政策的用地集成方案。随着经济的发展、交通的便利、信息化发展以及城乡一体化发展战略的提出，城乡间要素的双向流动日趋顺畅，产业融合用地集成方案应以提供符合城市定位和主导功能的拓展空间为目标，以满足城乡功能协调衔接、更多元和更高能级需求、农村高质量发展为原则。

2 国内外农村产业融合案例和模式

2.1 国内外农村产业融合典型案例

2.1.1 依托城市实现农业向多功能转变

多功能农业是依托城市、服务城市、适应城市发展要求，从提供单一的农副产品向发挥农业多种功能转变的典型，通过建设各类农业示范园，实现郊区农业由满足城市商品消费的单一需求向市民日益增长的多种需求转型[4]。英国伦敦家庭农场，除了采摘、旅游观光外，还配有地头超市，提供新鲜优质农产品以及种子、工具、肥料等。新加坡的农业科技园则通过集中展示先进农业科技成果、垂直农场等种植场景以及珍稀鱼种、名优花卉果树等，每年吸引600 万旅游者。法国的乡村旅游，已形成完善管理制度、运营模式和技术标准，对推动农业直销、文化遗产的保护和促进农村经济繁荣方面都起到了很大作用。

2.1.2 依托市场引领发展产销一体农业

依托市场引领发展产销一体农业是销售带动生产的典型代表，这种产业融合模式的主要代表有法国、西班牙、日本和中国等国家，在法国巴黎、西班牙马德里、澳洲墨尔本、日本东京等城市都设有全球性的农产品批发市场，利用贸易带动农民和公司优化产业结构，推动都市农业高质量发展[4-6,9]。我国广州建有一级批发市场，从而促进了广州园艺盆花和水产营业额的高速增长。而昆明政府也通过建立和发展花卉交易市场，大幅度提高了鲜花交易量，进而带动整个云南的鲜花产业发展，使昆明成为具有重要影响力的鲜花产地。

2.1.3 依托农业知识创新体系形成高效农业产业链

美国是商业发达、农业产业化体系比较成熟的国家，通过突破产业行业边界，建立一条连接农业制造、加工、运输、营销以及金融等配套服务的整体产业链，极大推动了美国农业产业的蓬勃发展。而农业资源的匮乏促使荷兰发展集约节约农业，构建形成了健康高效的农业产业链，荷兰一方面推行高科技农业横向渗透，优先发展温室农业、无土栽培、生态防控、数字现代农产品等高新技术农业项目；另一方面，荷兰通过不断提高农产品创新补贴和农产品附加值，大力发展创新创意农业，形成乡村创新产品新业态。最后，荷兰通过推行OVO，集结政府、企业与高校三方力量,建立国际农业技术协作机构，形成农业新技术研发、推广和教育的农业知识创新体系，进一步提高农业的产出效率[10]。

2.1.4 依托现代科技的都市现代农业或精品农业

日本农业发展特点是以工促农，通过农产品加工提高附加值，俗称第六产业[11]。时至今日，日本依靠现代农业科技，以发展优质、高技术、高增加值的农产品制造为宗旨，以特色化布局、规范化生产、产业化经营为重点，建立了以产品精选优质、经营精细、质量精益求精为特色的现代精细农业体系，达到对现代农产品经济利益的最优化利用。新加坡也是都市现代农业的典型代表，通过大力发展农业科技园、高科技立体农业，提高农业生产效率，缓解耕地面积不足的资源瓶颈。

2.2 国内外农村产业融合模式总结

通过对国内外农村产业融合案例的分析总结，农村产业融合方式可归类为以下几种，分别是农业内部融合、农业产业链纵向延伸、农业高科技横向渗透、农业产业集聚融合的城镇村一体模式以及农业多功能拓展模式等[12-13]，其主要的内涵和类型如表1 所示。对于不同地区，有单一农业产业融合模式和不同模式的组合，且不同融合模式对经营主体、经营方式以及用地方式、政策配套的要求也有所差异。

表1 农村产业融合发展模式表Table 1 Table of rural industries integration mode

3 农村产业融合用地主要方式和存在问题

3.1 主要方式

从农村产业融合用地实现形式来看，主要表现为以下几种[13-15]。

3.1.1 加强产业融合项目规划、计划管理

村庄规划是统筹协调农村各类用地规模、结构和布局的实用性规划。为支持乡村振兴发展，规划一般预留不超过5%的建设用地机动指标，用地计划则预留不低于5%的新增建设用地计划指标，用于村民居住、农村公益设施、零星文旅设施和农村新产业新业态，同时结合产业用地类型和规模需求，分别选择在开发边界内外或产业园区内、城镇建设区内以及村庄建设区内布局。

3.1.2 利用农用地“三权分置”（流转）政策

依托农用地“三权分置”政策，农民将农用地承包权流转给种粮大户、家庭农场、农业合作社、农业企业，通过收取流转费或将农地经营权作价入股获取收益，实现农民集体、承包农户、新型农业经营主体土地权利共享，同时提高农用地规模利用效率，促进特色农产品加工及休闲农业等延伸产业的发展。

3.1.3 借助农村“三块地”改革政策

以农村土地制度改革试点为契机，加强农村集体经营性建设用地与深化农村宅基地制度改革、农村集体产权制度改革、城乡融合发展等政策的协同改革。一方面可以集体经营性建设用地出让、租赁等方式发展农村产业融合项目，另一方面通过农村宅基地“三权分置”盘活农村闲置房屋，发展乡村养老产业或精品民宿。

3.1.4 借力全域综合整治和城乡增减挂钩

通过全域土地综合整治，统筹区域内土地利用布局和产业发展。利用城乡建设用地增减挂钩，保障农民集中居住以及配套产业用地，实现布局集中优化、农业规模化生产和农村产业融合发展。

3.2 存在问题

近些年，农村新产业新业态和产业融合得到了一定发展，但仍面临一些问题，包括融合度不高、经济主体带动力不强、土地资源要素供应紧张等问题，在规划、土地等方面突出表现为以下方面[13-14]。一是，村级规划缺失或规划深度不够，产业发展缺乏精准定位和差异化引导，农村产业融合方向与模式不明，产业策划和规划空间、用地保障不匹配，而土地整理、村庄整治以及城乡增减挂钩节余的新增建设用地指标难以留在本地，造成规划落地难、产业配套难和用地保障难。二是，在农村产业融合项目新增建设用地指标难保证基础上，还存在存量土地资源利用效率不高、资源盘活力度不够、设施农用地使用不规范等问题，需构建增量调节、存量整合和差异管控的用地保障机制。三是，经营主体和经营方式单一，产业发展、融合模式、经营方式以及用地方式衔接不够。四是，农村土地制度尚处于改革探索期，需要不断积累经验、完善制度和规范操作程序。比如农村土地流转关系不稳定，短期行为突出，流转登记制度标准规范程度不高。集体经营性建设用地入市和宅基地“三权分置”改革，则需要集体经济组织独立法人制度、财税制度、集体民主和集体资产管理以及会计核算等领域配套制度改革的支撑。

4 农村产业融合用地集成方案建议

4.1 农村产业融合用地集成方案考虑因素

针对农村产业融合用地方面规划缺失或规划深度不够的问题，镇、村规划编制应当根据城市功能定位，考虑地方资源、环境、人文和农业特色，明确产业发展定位和产业策划方案。产业融合用地集成方案应落实镇、村规划提出的城市定位、主导功能并充分衔接产业策划方案。针对新增指标不足、存量用地盘活不够的问题，需充分考虑城乡间功能和要素的协调衔接，促使农村土地向高质量利用转型。一是对于规划预留机动指标和计划新增建设用地指标，使用和配置需严格控制并优化配置，充分体现“杠杆效应”，通过适宜少量的新增建设用地，撬动周边涉及上千亩土地的项目化发展，服务城市农产品、观光休闲和旅游等多种需求。二是应依托全域土地综合整治项目和城乡建设用地增加挂钩，创新规划计划和用地政策，利用集体经营性建设用地使用、作价入股、入市以及宅基地“三权分置”政策加大农村集体存量建设用地盘活力度，发展农村新产业新业态，唤醒沉睡的土地资源。

4.2 农村产业融合用地集成方案

4.2.1 科技创新引领型融合用地集成方案

针对实施“科技+”农业战略的科技创新城市，应规划建设科技研发基地、应用示范区和农业科技创新型项目，农业科技创新型项目包括农业科技生产、农业精深加工、农业智慧服务等。其中，农业科技生产包括立体种植、种养结合、自动化种植技术等。农业智慧服务则依托农产品智能平台，利用农业自动化和智能控制技术进行农业生产精准感知、农业精细化管理与决策、农产品可视化远程检测以及突变控制和报警系统等农业智能控制与管理。农业科技和农业智慧服务适用于规模化农业生产，通过农用地“三权分置”政策保障土地归集，实现农业自动化、设施农业、农业内部融合和立体种植等农业高科技生产。农业精深加工主要包括优势品种深度加工、生产销售一体精深加工模式。农业精深加工用地需求可以通过村庄规划预留的机动指标，通过乡村振兴预留的新增建设用地计划指标，以全域土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩政策，保障项目新增建设用地需求，借助集体经营性建设用地使用或入市政策实现农村存量土地资源盘活。

图1 科技创新引领型融合项目用地集成方案图Fig.1 Integration scheme for convergence projects of rural primary,secondary and tertiary industries leading by technology innovation

4.2.2 农业+农村产业融合用地集成方案

对于文化旅游城市，应积极发展农事体验、休闲旅游、高端农庄、文化展览等项目，构建农业+文旅创教型融合用地集成方案。该用地集成方案结合区域农产品特点和文化特色，通过农用地“三权分置”政策，坚持集体所有，稳定承包权基础上放活经营权。从经营模式上，农户可以自己经营，也可以将承包地经营权通过流转或出租方式转给种粮大户、合作社或企业，或者将经营权入股给农业合作社或农业企业，农民享受股份分红，而采取入股方式也可分为农民入股和农民集体共同入股两种方式。对于依托优势农业种植、特色文化民俗发展的餐饮住宿、观光休闲、旅游娱乐、文化服务、教育体验等配套设施以及必要的加工、文化创意用地，则通过集体经营性建设用地使用或入市政策，盘活闲置农房用地以及低效、闲置的农村经营性建设用地。对于这些经营性活动，则有农民自主开发、出租、联办企业等不同选择，形成农户+村集体+企业，村集体+企业，农户+企业，农户+村集体等不同合作模式。

图2 农业+文化、旅游、创意、教育等产业融合项目用地集成方案图Fig.2 Integration scheme for industries convergence projects of agriculture, culture, tourism, creativity and education

4.2.3 三产融合镇村联动模式融合项目用地集成方案

对于自然条件优越、种植规模大、乡村文化带动辐射强的地区，应在镇级层面统筹规划指标和用地布局，协调衔接产业规划和国土空间规划、用地布局和配套政策，实现产业融合的镇村联动模式。一方面，利用农用地“三权分置”政策实现农用地集中到农业企业，实现农业规模化、产业化生产和向前向后的产业纵向延伸，发展农业生产资料、农产品精细或深加工。另一方面，规模较大的农业加工业需要更高的配套，布局应向镇区工业园区集中，通过指标预留或增减挂钩政策保障用地需求。对于延伸的文化旅游、创意休闲、展览等服务产业以及相应的观光休闲和住宿配套，坚持高端的配套向镇区集中，农家乐及简单服务配套则在乡村地区通过集体经营性建设用地使用、入市或点状供地方式保障用地需求。

图3 农村三产融合镇村联动模式融合项目用地集成方案图Fig.3 Integration Scheme for Convergence Projects of Rural Primary, Secondary and Tertiary Industries in town and village linkage mode

5 结论与建议

研究基于农业产业化理论、多功能农业产业发展理论和资源互补理论，通过模式和问题总结分析，提出了产业融合用地集成方案内涵和三种农村产业融合用地集成方案，结论如下：

产业融合用地集成方案可以有效应对农村产业融合项目用地方式缺乏规划引导和产业策划、新增指标难以落地以及存量土地盘活不够、经营主体和经营方式单一等问题，是农村土地制度改革在乡村振兴产业融合项目中的重要探索，对农村产业融合发展、农业用地多元功能价值实现以及乡村振兴具有推动作用。

三种产业融合用地集成方案分别适用于实施“农业科技+” 战略的地区、发展农业文化旅游的地区以及特色小镇农村产业融合发展，充分考虑了不同规划定位和产业发展导向下的产业发展模式、经营组合方式，并辅以针对性的用地方式和用地政策，适应农村产业融合项目对生产规模和模式、科技含量和技术水平、管理能力和经营水平、服务能力和发展活力的新要求和新标准。

建议各地在实践过程中，结合区域农产品优势、空间分布规律和农业发展模式科学合理确定农业产业规模和结构、产业融合模式、农户和企业参与方式，因地制宜选择新型经营主体合作模式、用地方式和规划土地政策，不断发展和丰富产业融合用地集成方案类型，走出一条具有地方特色的产业融合发展和乡村产业振兴道路。