乡村空间治理政策对乡村韧性的影响<br/>——以上海市西南三区为例

乡村空间治理政策对乡村韧性的影响
——以上海市西南三区为例

2024-01-15徐小峰

上海国土资源 2023年4期

徐小峰

（1.上海市地质调查研究院，上海 200072；2.上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

韧性一般是指系统的抗干扰能力，后来逐渐被用于解释系统、社区或社会在经历快速或缓慢发生的扰动时，抵抗、吸收、适应扰动或从扰动中恢复的能力[1-3]。乡村韧性是乡村面对危机、灾害或困境等扰动所表现出的抵御、适应和转变能力[4-5]，为许多国家乡村地区应对突发灾害变化、社会经济衰退、气候变化、全球化和环境灾难等问题提供了重要的理论指导与解决方案[1,6-8]。目前乡村韧性研究多集中在乡村社区、乡村治理、发展政策、乡村建设、气候变化对乡村发展的影响等方面[9-14]。乡村韧性评价是衡量乡村韧性水平、反映乡村韧性变化情况的重要手段。国外乡村韧性评价多以农户和社区尺度为主，较多采取问卷调查、深入访谈、德尔菲法、结构动力学方法等开展评价分析；中国学者对乡村韧性研究相对较晚，较多尝试从自然、社会、经济、基础设施、文化、生态、制度、产业等方面构建指标体系开展乡村韧性评价[15-16]。

发达国家和地区的经验表明，当城镇化和工业化发展到一定程度时，城乡差距和矛盾显化，政府开始重视乡村地区发展，积极采取措施推动乡村空间治理和乡村振兴。2018 年以来，国家决定大力实施乡村振兴战略，提出将乡村振兴放在优先发展位置。乡村地区是承载山水林田湖草生态体系的主要空间，也是城市可持续发展的战略空间，优化乡村空间治理是乡村振兴战略实施的基础前提和重要环节。乡村空间按照空间功能可细分为生产空间、生活空间和生态空间[17-18]。乡村空间治理以乡村空间为治理对象，采取一定手段重构生产、生活、生态等乡村物质空间格局[19-20]，重塑乡村空间权属关系[21]，重建乡村空间组织关系[22-23]，实现人口、土地和产业等乡村发展要素的全面激活，以增强乡村韧性，支撑乡村振兴发展。乡村空间治理模式包括“自上而下”由政府主导开展基础设施建设和土地开发的模式，也有土地综合整治为代表的乡村自我发展能力营建模式[24-26]。乡村空间治理通过城乡建设用地增减挂钩、低效工业用地减量化、土地综合整治、农村居民点整治、郊野公园建设、生态小流域治理等系列措施，着力解决目前乡村国土空间碎片化、三生空间需求与供给不平衡、经济发展与生态保护利益不均衡、建设用地利用低效闲置等系列突出问题，促进乡村空间结构和功能优化、空间权属调整、城乡要素流动和乡村价值显化，提高乡村地区社会、经济和生态韧性，最终实现乡村振兴、城乡统筹和乡村可持续发展的目标（如图1）。乡村空间治理政策的实施对乡村的稳定性、可持续性、抗风险性和抗冲击能力都会造成较大影响[27]，受到学者们的重视，如研究证明农村宅基地退出政策实施可以从工程、生态、经济和社会等不同层面提高乡村韧性水平[18,28]。

图1 乡村空间治理助推乡村韧性提升的机制Fig.1 Mechanism of rural spatial governance promoting rural resilience

从乡村韧性角度研究不同乡村空间治理政策效果，从而选择、改进、推广增强乡村韧性的治理举措，对于推进乡村长远可持续发展具有重要的现实意义。本文拟从生态韧性、社会韧性、经济韧性等三个维度构建乡村韧性评价指标体系，选择上海市西南部闵行区、松江区、青浦区三个毗邻郊区作为研究对象，分析乡村空间治理对乡村韧性影响效应，为地方政府制定增强乡村韧性、助力乡村发展的政策和行动计划提供参考借鉴。

1 研究区域与数据来源

1.1 研究区域

本文选取位于上海市西南部的闵行区、松江区、青浦区三个行政区作为实证分析区域，分析不同区位、不同城镇化水平下大都市郊区乡村空间治理对乡村韧性影响效果差异。

闵行区属于上海市近郊区，土地总面积约373 km2，下辖9 个镇、4 个街道，2020 年年末常住人口265.35 万人，城镇化率98%。2020 年，全区生产总值完成2564.82亿元，第一产业、第二产业、第三产业占比分别为0.04%、35.56%、64.40%，其中工业增加值855.92 亿元，通信设备、计算机及其他电子设备制造业、通用设备制造业、电器机械及器材制造业、化学原料及化学制品制造业为主导产业。《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》已将闵行区纳入上海市主城片区，进行城镇重点开发建设，属于城镇化发展模式的典型代表。

松江区属于上海市西南部的郊区，有着“上海之根”的美誉，土地总面积约604 km2，下辖6 个街道、11 个镇，2020 年年末常住人口190.9 万人，城镇化率79%。2020 年，全区生产总值完成1637.11 亿元，第一产业、第二产业、第三产业占比分别为0.39%、50.44%、49.17%，其中工业增加值793.90 亿元，以机械、轻纺、冶金、化工、电子、食品等行业为重点。2008 年松江区被纳入国家新型小城镇建设试点，近年来承接了中心城工业转移，工业发展和新型小城镇建设成效明显，一些农村居民点通过城乡建设用地增减挂钩方式迁移到镇区集中安置，农用地以家庭农场规模化经营为主，工业用地通过减量化措施向工业园区集中，城乡融合发展趋势明显。

青浦区属于上海市西部远郊区，土地总面积约668 km2，下辖3 个街道、8 个镇，2020 年年末常住人口127.14 万人，城镇化率76%。2020 年，全区生产总值完成1194.01 亿元，第一产业、第二产业、第三产业占比分别为0.67%、35.31%、64.02%，其中工业增加值401.06 亿元，快递物流、软件信息、绿色金融、会展商贸、北斗导航、新材料、人工智能等为主导产业。青浦水系丰富，农业较发达，生态优势明显，2019 年被纳入长三角生态绿色一体化发展示范区建设范围，是上海市粮食、蔬菜重要生产基地，属于乡村振兴发展模式的典型代表。

1.2 数据来源

考虑到上海市在2014 年出台土地资源节约集约利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”政策（简称“五量调控”）[29]，集中推出了低效建设用地减量化、农民相对集中居住、土地综合整治、郊野公园建设、生态空间建设等系列乡村空间治理政策和行动，因此本文将研究时段聚焦在2015—2020 年期间，对乡村空间治理政策实施前后的乡村韧性进行评价和对比。研究数据主要来源于2016 年和2021 年上海市统计年鉴、2016 年和2021 年三区统计年鉴、2016 年和2020 年上海市河湖报告、2015 年和2020 年三区政府工作报告、三区生态环境保护“十三五”规划和“十四五”规划、青浦区水务发展“十三五”规划和青浦区水系统治理“十四五”规划等资料。

1.3 研究方法

结合以往学者研究成果，考虑指标数据可获性，将乡村韧性分为生态韧性、生活韧性和生产韧性，并选取12项指标构建乡村韧性评价指标体系（表1）。生态韧性反映乡村生态环境质量和资源禀赋状况，选择人均公园绿地面积、森林覆盖率、人均耕地面积和河湖水面率等自然生态景观和人类活动影响较大的生态景观作为表证指标。经济韧性关注地方经济发展水平、经济运行效率以及乡村居民收入情况，选择人均可支配收入和工资性收入反映居民个体层面在遭受灾害后的经济承受能力和经济来源的多源性，选择人均GDP 和地均GDP 反映区域整体层面的经济状况和复原能力。社会韧性反映地区和个人在社会自助和救助中的能力，选择道路网络密度反映灾害应急处理设施的韧性，选择恩格尔系数反映居民承受能力，选择社会保障和就业支出占财政总支出比重、每百万人医生数反映区域在社会保障和卫生健康等方面的救助能力。研究采取极值法进行标准化处理，正向指标X'ij=Xij/Xmax，负向指标X'ij=Xmin/Xij，其中Xij为指标原值，X'ij为指标标准化值；采取熵值法确定各指标权重。

表1 乡村韧性评价指标体系及权重Table 1 Indicator system and weights of rural resilience evaluation

2 评价结果与影响分析

2.1 乡村韧性评价分析

（1）指标权重

熵值法确定的指标权重表明，乡村空间治理政策实施对乡村韧性的影响程度由高到低依次是生态韧性、经济韧性、社会韧性，这可能与乡村空间治理政策实施效果的延时性有关。生态韧性与乡村空间结构直接相关，表现也更为明显；经济和社会效应则是乡村空间变化在经济和社会发展上的间接影响。

（2）评价结果

评价结果显示（表2），闵行区乡村韧性指数从0.4499上升到0.5758，乡村空间治理政策实施后上升了28.0%，生态、经济和社会韧性变化分别为6.8%、41.3% 和20.8%，其中经济韧性的影响最为明显。松江区乡村韧性指数从0.4899 上升到0.4912，乡村空间治理政策实施后仅上升了0.3%，生态、经济和社会韧性变化分别为-24.5%、55.9%和22.7%，经济韧性明显上升，生态韧性有所下降。青浦区乡村韧性指数从0.6893 下降到0.5854，乡村空间治理政策实施后下降了15.1%，生态、经济和社会韧性变化分别为-26.1%、35.1%和0.9%，经济韧性明确上升，生态韧性有所下降。

表2 乡村韧性变化情况表Table 2 Changes in rural resilience from 2015 to 2020

总体来看，三个区域乡村空间治理政策实施后对乡村韧性的变化呈现出闵行区＞松江区＞青浦区，乡村韧性依次是上升、基本不变和下降。从生态韧性、经济韧性和社会韧性三方面来看，乡村空间治理政策实施对乡村经济和社会韧性都产生了积极影响，但对于乡村生态韧性产生了消极影响，其中经济韧性影响远超过其他两类指标。

2.2 乡村空间治理政策影响

（1）生态韧性

快速城镇化地区乡村空间治理的生态韧性受到城镇化进程的负面影响较大。闵行区、松江区、青浦区乡村生态韧性变化分别为6.8%、-24.5%和-26.1%（表2）。乡村空间治理政策实施对乡村生态韧性产生了一定促进作用，并未从根本上改变城镇化发展对乡村生态韧性的不利影响，乡村生态韧性总体还是处于下降状态（图2），主要受到城市建设扩展占用耕地资源的不利影响。闵行区已基本完成了城镇化建设，人口变化不大，“十三五”期间随着土地综合整治、农民相对集中居住、建设用地减量化复垦等乡村空间治理政策的实施，耕地面积有所增加，总体来说建设占耕行为得到控制；松江区和青浦区还处于城镇化快速发展时期，常住人口逐年增加、城镇化发展导致耕地总量持续下降，虽然林地等生态空间有所增加，但总体来说生态空间呈现萎缩趋势，从而影响了地区的生态韧性。在其他生态空间治理方面，各区政府通过公园绿化、生态造林、河道整治等具体空间治理政策和行动，有效提升了蓝绿指标，促进了生态韧性的增强。

根据目前出现的医院职工思想政治的问题，经分析可知，只要工会善加利用本身特征以及优势，就可以帮助医院职工走出困境，解决问题，接下来，从以下几个方面，简单阐述工会如何在医院职工思想政治工作中发挥作用：

图2 乡村生态韧性变化图Fig.2 Changes in rural ecological resilience

（2）经济韧性

乡村空间治理政策实施对乡村经济韧性产生了积极的促进作用。闵行区、松江区、青浦区的乡村经济韧性分别提高了41.3%、55.9%和35.1%（表2）。在政策实施之前，郊区空间普遍存在低效工业用地较多、农村宅基地规模大、耕地破碎化程度较高等问题；政策实施后，工业向园区集中、农民向城镇集中、低效工业用地和农村宅基地减量复垦，耕地更加规模化，农民得到耕地流转费补偿、宅基地退出补偿或实现了农民向工人身份的转变，整体收入水平普遍得到提高；乡村低效工业用地用地粗放但产出效益较低，随着低效工业用地减少和建设用地内部结构优化，国民经济发展获得了更多的有效建设空间和建设用地指标保障，乡村产业进一步转型升级，各地单位土地产出效益得到较大提高，乡村经济韧性普遍得到显著提升（图3）。

图3 乡村经济韧性变化图Fig.3 Changes in rural economic resilience

（3）社会韧性

乡村空间治理政策实施对乡村社会韧性产生了积极的促进作用。闵行区、松江区、青浦区的乡村社会韧性分别提高了20.8%、22.7%和0.9%（表2）。乡村空间治理政策实施之前，郊区断头路较多、医卫和社会保障等相关体制不健全；政策实施后，结合新农村建设、乡村振兴示范村建设、土地综合整治和乡村社区生活圈等建设行动，农村宅基地相对归并集中，乡村各类公共服务设施不断健全；随着农村“五好公路”建设，乡村道路体系更加完善、乡村道路设施得到改善；随着农民进镇集中居住的推进，很多农户纳入到镇保或新农保，镇村集体经济组织收益增长，经济的增长带动乡村社保、就业和公共卫生服务体系的投入，乡村医疗卫生、社会保障等方面都不断改善，承受各种灾害的乡村社会韧性普遍得到提升（图4）。

（4）综合韧性

从乡村综合韧性水平来看，2015 年青浦区、松江区、闵行区乡村综合韧性水平依次递减，其中生态韧性差距较大，呈现青浦区＞松江区＞闵行区特征；其次是经济韧性，呈现闵行区＞松江区＞青浦区特征；社会韧性差异不大，呈现闵行区＞松江区＞青浦区特征（图5），这与远郊区发展农业、生态，近郊区逐步城镇化的发展趋势切合。2020 年，三个区域乡村综合韧性水平发生变化，青浦区＞闵行区＞松江区，主要受到城镇建设和经济发展影响，随着上海市“五量调控”政策的推进和经济转型发展，近郊的闵行区建设用地利用综合效益持续提升，生态空间相对稳定；中远郊区的松江区和青浦区的经济韧性、社会韧性都有所提升，但随着城镇化和工业化的推进，生态空间韧性有所下降，与2015 年乡村综合韧性水平相比，松江区整体保持平稳、青浦区有所下降。

图5 乡村综合韧性变化图Fig.5 Changes in rural resilience

从整个样本带发展来看，随着城市社会经济发展，建设空间和生态空间将逐步优化并趋于稳定，后续主要推进精细化、内涵式、高质量发展，大都市郊区将呈现出类似闵行区的发展趋势，乡村综合韧性水平进入持续稳步提升阶段。

3 结论与建议

3.1 主要结论

城镇化发展水平对乡村韧性时序变化影响较大，对经济韧性和社会韧性具有显著的正向影响，对生态韧性具有负向影响。总体上城镇化发展水平高的闵行区经济韧性和社会韧性要明显高于城镇化水平较低的松江区和青浦区，两类指数韧性与城镇化水平成正相关关系；闵行区生态韧性要明显低于松江区和青浦区，生态韧性指数与城镇化水平成反相关关系。同时，从乡村空间治理政策实施前后韧性变化情况来看，城镇化发展促进了地区经济韧性和社会韧性的提升，但总体上降低了区域的生态韧性，尤其是对城镇化快速发展的地区，主要因为城镇化发展过程中城镇建设用地扩展占用了大量的生态空间（尤其是耕地资源），这是城镇化发展过程中的普遍现象。但从国家长远发展来看，还需采取“长牙齿”的措施，坚持最严格的耕地保护政策，以确保地区耕地红线不突破和国家粮食安全。

区域发展定位对乡村韧性结构影响较大，以城镇化和工业化为发展目标的区域经济韧性和社会韧性相对较高，以生态绿色和粮食蔬菜保障功能为目标的远郊区域，生态韧性相对较高。闵行区属于上海市近郊区和上海市中心城拓展区，并在《上海市城市总体规划（2017—2035年）》被划分为上海市主城片区，耕地保护任务较小，服务业和高新技术产业发展在郊区中优势明显，经济发展水平和财政能力较强，因此经济韧性和社会韧性高于中远郊区。松江区随着新型城镇化改革的推进和G60 科创走廊的发展，中心城很多工业转移到松江区，因此工业发展较快，经济水平整体好于青浦区。青浦区属于上海市著名的水乡、粮食生产重要保障基地和长三角生态绿色一体化示范区，生态韧性相对较高。

空间治理政策导向影响乡村韧性，乡村空间治理重点有所差异，对乡村韧性的影响也会有所不同。上海市“五量调控”策略实施后，各区建设用地进入总量控制并逐步缩减的状态，农用地和未利用地逐步增加。闵行区作为近郊区，空间治理的重点在于保经济和保民生，因此重点推进了农民相对集中居住、城市更新和存量用地盘活等行动，为社会经济高质量发展提供支撑，社会和经济韧性显著提升。松江区作为国家新型小城镇建设试点区，积极推进G60 科创走廊、新型城镇化和工业化建设，产城融合发展趋势明显，经济韧性提升较快。青浦区尚处于城镇化快速发展期和经济转型启动期，城乡发展对建设用地占耕需求仍然较大，产业转型对经济和社会韧性的带动效应尚未展现，总体韧性水平呈下降趋势。