乡村治理视阈下村干部队伍建设的潜在风险与治理对策

罗新远，王光明

（西北政法大学 管理学院，陕西 西安 710122）

乡村治理作为国家治理体系的基石，其治理成效和发展方向都直接影响着国家治理体系和治理能力现代化的进程。作为我国行政体制的神经末梢，村干部是国家政策落地的直接执行者，也是乡村治理的“排头兵”。“功以才成，业由才广”，党和国家政策方针的落实以及村一级基层事务的有效治理等都离不开村干部。村干部队伍作为开展乡村振兴工作的主体和基石以及党和政府联系农民群众的桥梁纽带，不仅肩负着农村各项治理工作的责任，其工作成效直接影响基层的总体稳定和中央政策在农村地区的施政效果。[1]村干部队伍来源渠道多元，驻村干部、大学生村官以及致富能人、乡贤、离退休干部等群体为村干部队伍提供了充裕的人才储备。虽然村干部未被纳入中国公务员体制范围，但相较于其他普通村民而言，其仍处在乡村社会关系网络中的有利位置和关键节点,更担负着村民增收和乡村经济发展的责任。[2]国内已有的研究表明，村干部的个体素质与治理能力等因素对于提升村级政策执行效果、改善乡村社会治理质量、促进乡村经济发展具有显著影响。[3-6]村干部专业化、年轻化等因素对农民家庭收入提升的作用显著。[7]村干部队伍结构优化和能力素质提高为乡村振兴战略实施提供了良好的人才资源支撑。诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨强调人力资本在农业领域的重要作用，并认为其是农业经济增长的主要原因。村干部的人力资本含量包括村干部个体本身的知识储备与综合能力等素质特征，都会对农村经济发展产生影响。[2]在村民需求日趋多样和乡村社会急剧转型的背景下，村干部队伍必须拥有过硬的工作能力和政治素养，才能有效应对乡村振兴过程中所面临的复杂局面。

随着我国户籍制度的松动、全国统一劳动力市场的形成和城镇化的加速，社会流动性不断增强，致使大量农村劳动力涌入城市。[8]大量农村青壮年的流失不仅导致乡村的空巢现象严重，同时也造成乡村建设的关键人才主体缺位。尽管在新农村建设阶段出现过人才回流的现象，但现状依然是乡村精英群体匮乏并严重阻碍了乡村治理现代化的进程。[9]目前相比较于我国其他地区而言，西部贫困地区乡村人才流失现象更为严重，乡村治理已然面临着治理主体缺失与内生发展乏力等问题，增加了乡村社会治理的难度。[10]乡村社会治理一般由秩序和发展两个基本内涵构成，村干部作为乡村治理与乡村振兴的关键主体，其自身综合素质特征对于推动农村地区经济发展，提升乡村治理水平的作用得到学术界普遍认同。[11]除此以外，在国家力量渗透较低的部分西部地区，村干部可凭借其自身宗族纽带影响，打破集体行动的僵局，提升乡村治理效率。[12]由此可见，村干部队伍建设对于乡村经济发展与有效治理具有显著影响。然而，在农村空心化和乡村社会转型双重背景下，如何防范化解村干部队伍建设风险，保障乡村治理有效与乡村振兴稳步推进，成为现阶段村干部队伍建设的重点。基于此，文章以西部地区Q 县为例，从乡村社会秩序和乡村社会发展出发，探究乡村治理视阈下村干部队伍建设的潜在风险，并为此提出相应对策，通过有效防范化解村干部队伍建设风险来实现乡村治理有效与乡村振兴。

一、加强村干部队伍建设的必要性和重要性

乡村振兴的战略目标是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，这对村干部的工作能力水平提出了更高要求。治理有效是乡村振兴的保障和前提，村干部作为村庄发展的引领者，其综合素质能否契合乡村振兴战略要求将直接影响村庄治理绩效。[13]因此，现阶段村干部队伍的整体素质水平将直接关乎乡村治理有效与乡村振兴的实现。

（一）村干部队伍建设与乡村治理

国家治理体系和治理能力现代化，离不开乡村治理的现代化。实现乡村治理现代化的关键在于提升村干部队伍素质。村级组织作为直接与乡土社会接触的行政组织，发挥着连接党和政府与基层民众的纽带作用，同时也是感知和回应基层民众诉求的重要“感应器”。新时代的乡村治理模式已从传统的资源汲取型转变为资源供给型模式，对乡村输入的治理资源和嵌入治理力量日渐加强，乡村社会迎来了前所未有的发展契机。这种形势下，若要发挥村级组织的关键作用，必须建立起高素质、高水平、高标准的村干部队伍。乡村振兴战略持续推进过程中，不仅赋予了村级组织和村干部对乡村治理资源一定的自主配置权，同时拓展了村干部和村级组织的自主行为空间，这使得村干部自身素质对于助推乡村治理有效而言具有重要作用。[14]

（二）村干部队伍建设与公共服务

农业税费改革后，基层政府财政收入从传统的农村资源汲取转为依靠上级政府转移支付，导致乡镇政府财政自主权以及有效控制基层社会的能力不断下降。同时，由于国家涉农补贴大部分都是跳过乡镇，采取直补到户的方式，这一做法虽然能够减少腐败机会，但在一定程度上淡化了乡村两级与村民之间的利益纽带。乡村两级干部受权力上收限制，已然没有能力提供相应公共服务。大部分乡村干部秉承“不出事逻辑”，致使其在上级未明确要求的情况下，不会主动地介入村庄公共服务的提供。[15]随着新时期乡村振兴战略的持续推进，2017 年2 月，国务院发文《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中指出，要强化乡镇政府服务功能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。在国家与社会资本下乡的情况下，乡村干部“不出事逻辑”已然不再适用。维持“政治正确”不等于“就此躺平”。村级组织作为国家与农民群众联系的纽带，掌握着最广大人民群众的公共服务需求。村干部作为“第一负责人”，肩负着提供效率与公平兼备的公共服务的职责。

（三）村干部队伍建设与政策执行

村干部队伍作为乡村振兴的直接利益相关者，是乡村振兴战略政策执行的基本主体，其自身素质和角色认同对于其能否准确地理解乡村振兴战略的内容、明确自身职责定位具有重要影响。乡村振兴具有长期性、艰巨性和复杂性等特点，其在执行过程中难免会出现一些“梗阻”“阻滞”“变异”等问题。这种情况下，村干部就要通过其过硬的自身素质和角色认同感，把握乡村振兴政策的实质，根据本村自然禀赋及自身综合水平采取科学合理的执行策略和方法，抓住执行工作的重点和关键，以此来有效整合乡村资源，支持并主动地参与乡村振兴工作，从而增强乡村振兴战略实施中的政策执行力。“政策执行主体只有对政策的内容和精神实质特别是政策所蕴涵的潜在价值和利益有了正确的认知才能准确地理解政策制定者的意图，才可能形成正确的政策态度进而产生积极的行为动力和符合政策的目标保证政策获得预期的执行效果。”[15]在我国的多数具有发展潜力的乡村地区，其特有的宜居生态环境及稳固的产业基础已为其发展奠定了重要基础。然而，为进一步助推乡村振兴，仍需建立起一支具备战斗力的村干部队伍负责领导农民、推动农村地区经济发展和治理有效。具体来说，在留村人口致富培训以及支持村民自主创业中，村干部起到重要的领导作用；在确定各自辖区乡村的产业发展策略时，村干部需要凭借其知识储备与综合素质，依据乡村自身比较优势，确定本乡村主导产业，以此来形成能够充分利用乡村自身优势资源禀赋并符合现实市场需要的特色产业结构；在乡村治理与乡风建设方面，村干部作为国家与农村之间的执行“中介”，其肩负着村民集体的利益代表以及农村与外界的沟通桥梁的重要职责。

二、当前村干部队伍建设的风险识别

笔者以Q 县为样本，对2021 年村级换届以来村干部队伍建设情况进行了调研。Q 县是关中西部典型的山区农业县，地处渭北旱塬丘陵沟壑区，总面积996.46 平方公里，辖7 镇65 个行政村和3 个社区，总人口13.4 万人，其中农业人口11.1 万人。新时代以来，Q 县在乡村治理方面取得了重大成就，为推进Q 县经济和社会的稳定发展做出了重要贡献。同时，我们必须清醒地认识到，随着时代的变迁，乡村社会的形势、治理基础和居民观念均发生了巨大变化。其中，作为乡村治理的重要主体——村干部队伍，在面临新时代重大任务挑战中，如何防范村干部自身道德风险成为当下Q 县村干部队伍建设的一大难题。同时，在面对干部年轻化、农村空心化的整体趋势下，Q 县应该如何调整村干部队伍、激发基层发展活力，这对Q 县能否实现治理有效，全面推进乡村振兴战略具有重要意义。

（一）村干部双重角色诱发的道德风险

根据委托代理理论对人的假设，人所从事的各种经济活动其目的是追求自身效用最大化，这一假设说明村干部队伍在面临“公民”与“村干部”双重角色时可能会产生机会主义。村干部若以经济人角度出发，其作策略选择时便会充分利用自身信息优势并以此来获取自身利益，由此引发村干部道德风险。村委会作为由全体村民组成的公共机构，作为公共利益的代表，这种投机主义道德风险仍旧难以避免。恩格斯曾指出：“以往国家的特征是什么呢？随着时间的推移，这些机关为首的是国家政权，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”[16]因此，村干部在行使其决策权的同时必然会面临公共利益与自身利益最大化之间的抉择[17]。布坎南认为：“公共选择的显著特征是假设政治舞台上的个人像市场上的个人一样，理性地按照他们自己的自利方式行动。”[18]这一问题在“富人治村”“村企合一”模式的乡村较为常见。在东南地区市场经济发达的农村，其地方村政的演变不再是传统的“民选村官”，而是村企合一，企业“吃掉”村级组织，这与现如今的“富人治村”类似。[19]虽相较于之前“一元化”控制下许多赤贫农村“干部轮流当”式民主有所进步，但其中村干部队伍作为“经济人”一方，需警惕其在利益取向中诱发的过度道德风险，防止村干部受经济利益驱动，将个人的利益凌驾于公共利益之上。

（二）村干部队伍过度年轻化带来的风险

2019 年中央一号文件中，提出要“实施村党组织带头人整体优化提升行动，落实村党组织5 年任期规定”。在2021 年陕西省村“两委”换届中，村干部年轻化现象突出[20]，原因是地方政府为强化村干部在产业发展中的引领作用，对换届政策进行了硬性规定，如55 岁以上人员不得入选村“两委”班子，至少应有1 名35 岁以下干部。从表面看，政策只要求一名35 岁以下干部，但实际上55 岁的年龄上限显著推动了村干部队伍建设的年轻化进程。从乡镇自身角度看，若选择任用50 岁左右干部，其任职年限较短，不利于村干部队伍的稳定。因此，乡镇政府选择动员35 岁以下年轻人加入村干部队伍，培养并稳定村干部队伍。截至2023 年7 月，Q 县全县共有65 个行政村，现有“一肩挑”干部61 名，村党支部书记2 名，拟任人选2 人。65 位干部平均年龄51.6 岁，其中，35 岁以下1 人，占1.5%；36 岁至45 岁11人，占16.9%；46 岁至52 岁25 人，占38.5%；53 岁至55 岁13 人，占20%；56 岁至59 岁12 人，占18.5%；60 岁以上3 人，占4.6%（见图1）。整体来看，Q 县村“两委”成员年龄偏年长化，这正是Q 县乡村治理有效的中坚力量。为遵循换届政策的硬性要求，Q 县下届村“两委”班子换届必然会涌进大量新鲜血液，大量年轻干部将入驻村“两委”。

图1 Q 县村干部队伍年龄构成

年轻村干部户籍虽为村庄村民，但与村庄关系并不密切，身心均不在村庄，有“村外人”特点。他们虽是村民，但与其他村民不同，村民受到村庄社会规范约束，人际关系也在熟人社会的影响下形成。传统的村庄是一种以熟人为基础的社会形态，其社会规范对村干部与其他村民均具有约束力。然而，随着农村地区人口不断流失，熟人社会亦在逐渐瓦解，村民与村民之间的熟悉程度逐渐降低，村民人际关系也在向着“理性”转变，农村地区渐渐演化形成“无主体熟人社会”[21]。村民在农业生产中产生固定的社会关系。费孝通在《乡土中国》里说：“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的。”[22]年轻村干部则因经济上脱离土地，其生产活动与村庄不相关，导致他们的社会关系难以在村庄内再生产。这种状态使他们的社会关系、生活方式以及自我价值归属等均不在村庄。并且，由于其自身与村庄的关系脱嵌，使其在村庄内部缺乏必要的社会性资源支持，致使村干部除经济激励以外的社会激励（如人际交往）很难对其产生效果。由于缺乏社会性的正向激励，一些年轻村干部往往将其工作视为一种职业，以一种相对功利的方式对待，将其视为谋生的手段，而非服务村民、推动村庄发展的责任和使命。此外，村干部的权威并非仅来源于乡村治理的过程，而且还和他们与村民之间的日常互动密切相关。这种权威的积累是全方位的，涵盖了各种层面。由于大部分年轻村干部并未在村庄中土生土长，因此他们在村庄内部也相应缺乏权威的积累。

（三）新机遇新挑战下村干部队伍素质能力不足的风险

中国农村发展步入了新发展阶段，全面脱贫的胜利完成揭示出农村干部亟需应对更多发展机遇和挑战。技术治理与智能治理逐渐成为国家和社会治理的关键趋势，大数据和数字政府等技术的广泛普及显著提升了基层治理效率和精准性。[23]“十四五”期间，Q 县政府致力于提升第一产业中的农业科技含量，积极推动农业多元化发展和特色农业的发展，以壮大农村集体经济。然而，部分农村干部仍存在“小富即安”“小得即满”的思维，耽溺于过去的成绩，并因此产生了认知模糊，导致治理措施的犹豫不决和因循守旧。

Q 县65 位村干部中，致富带头人49 人，退伍军人3 人，外出务工返乡人员3 人（见图2）。受传统小农思想影响，少数村干部接受新事物、新技术、新模式的能力有限，使得原本带领村集体致富的“领路人”反倒成为循规蹈矩的“老旧人”。部分村集体仍然种植老旧品种的农产品，不仅维护费时费力，经济效益也不高。加之受环保约束畜禽养殖污染治理成本加大，村集体产业经营粗放，品牌意识淡薄，只重产量、数量不重品质，重实用不重加工、销售与包装，这种“经验主义”“小农主义”思潮主导农业经济发展的思维误区已严重阻碍Q 县特色产业的整体发展进程。

图2 Q 县村干部队伍人员构成

（四）农村空心化背景下“村”“民”联系纽带淡化风险

城市化和工业化的进程导致了农村社会结构的重构，农民迁移进城，土地使用权与农民的关系解体[24]，传统的“熟人治村”“能人治村”模式在这种背景下逐渐消失，农村人口的流出以及精英人士的流失导致了乡村的凋零，使农村空心化现象愈发严重。一方面，人才是乡村治理的关键要素。农村空心化所导致的乡村治理人才匮乏主要有乡村治理决策人才与执行人才匮乏，直观地体现在现行村干部队伍综合素质上。另一方面，农村空心化制约着农村治理有效和经济发展。具体来说，Q 县农村空心化对农村事务治理产生的最直接影响便是村干部队伍与村民联系缺失。大量农民涌入城市中谋生，导致本村的公共事务与外出农民群体的分离，乡村治理俨然成了村干部的“独角戏”。农民因户籍所在地与其现居住地不一致，往往对其原户籍所在村庄的公共事务缺乏关心和参与意愿。这是因为伴随农民离开乡村赶赴城市的同时，农村公共服务是否改善对其影响甚微，其对本村公共服务的需求强度也在同步降低，导致农民对农村公共事务治理的依赖程度下降，对于相关治理活动的回应不足。此外，农民进城现象不仅体现了农村劳动力的流动，也揭示了许多农村精英对农村发展状况的困惑和不满，他们渴望在城市中寻求更好的发展机会和更高的生活质量。这种情况下，农村基层治理在逐步失去“能人治村”模式的有效性，与此同时，农村和村民之间的联系纽带也遭受了破坏，致使农民对于公共事务治理的内在动力无法得以充分有效地激发。

三、防范化解村干部队伍建设潜在风险的主要路径

（一）加强村级财政预算硬性约束，完善村干部离任审计制度

预算硬性约束是确保村级组织的运营活动都在预算范围内的关键步骤，农村集体经济与基础设施方面是村干部道德风险的“高发地”。通过强化村级财政预算硬约束，明确资金使用去向及可用范围，防止村干部在面临抉择时因利益纠结而产生道德风险，避免给村组织带来不必要的经济损失。一是加强对预算执行情况的监督和审查，以确保预算得到严格执行。建立健全预算编制和审批程序是保证预算合理性和合规性的关键环节，这需要从源头上保证预算的质量和可行性，并充分考虑村级组织的实际情况和发展需求。在审批过程中，必须严格按照规定的程序进行，避免人情关系等不正当因素的影响。二是完善村干部离任审计制度。摒弃“新官不理旧账”这一观点，加大对离任干部的审计力度，制定详细的审计方案和流程，并由专业审计人员对离任干部进行经济责任审计，客观公正地评价其工作表现，离任审计要做到“人走事结”，不留赖账。审计过程中若发现村干部存在违规行为必须进行严肃处理，以形成有效的震慑力。三是建立健全村级组织财务信息公开制度。财务信息公开是增强群众对村级组织的信任度和认可度的重要手段。通过公开财务信息，让群众了解村级组织的财务状况和运营情况，保障群众的知情权和监督权，鼓励群众对村干部的工作表现进行监督和评价，促使其认真履职，防范道德风险。

（二）采取青老结合推进村干部队伍更新，扩充青年干部“储备池”

在乡村治理现代化的转型背景下，乡村治理事务增多、治理标准提高、治理资源下沉、治理过程精细，这对村干部提出了更高的要求，因此，基层治理转型呈现出村干部年轻化的趋势，这一政策具有合情合理的依据。但在政策执行过程中应清晰看到老村干部在乡村治理中发挥的重要作用，防止村干部年轻化政策在执行中出现了偏差，严格杜绝“全盘年轻化”现象。在Q 县推动村干部队伍年轻化建设工作过程中，要积极引导和培养本村具备致富能力的群体与杰出青年群体发展党员，并逐步将党员群体培养成村干部，以此来实现村干部队伍的年轻化。此外，应经常性开展“荐贤举才”活动，以组建一支年龄在35 岁左右、整体素质良好的村级后备干部队伍。每个行政村应确保2 名至3 名后备干部的常数，以培养和壮大村干部的后备力量，确保后备干部与现有的村干部队伍之间能够形成有序的衔接。通过这种方式，年轻村干部可以逐步融入现有的村干部队伍中，并充分发挥其人力资本的优势。注重发挥后备干部制度的重要作用，年轻村干部需围绕行政村资源禀赋，明晰全县产业空间布局，熟知乡村积分制等有效治理手段，依托各行政村产业特色并结合自身“发展能人”的优势建立起一个老中青有机结合的梯度结构，为年轻村干部上任提供缓冲期，同时充分发挥不同年龄村干部的自身能力优势。年轻村干部可以在切身的实际工作中观察学习、积累经验，从而快速提升自身综合素质，为村干部队伍培养出合格优秀的青年治理人才，从而提升村级组织的总体治理能力。

（三）提升村干部队伍综合素质，发挥乡村治理主体的积极主动性

村级领导者的素质特征与农村经济的成长呈现出明显的正相关，而其文化素养和综合能力是影响农村经济增长的核心因素。[25]在“乡政村治”的权力架构中，村级领导者既是政府在农村治理政策实施中的委托执行者，也是村民自治的核心参与者，对于提高农村管理水平和推动农村的持续发展，具有重要的示范引领作用。Q 县目前正处于推动农村高质量发展、促进乡村振兴战略加快实施的关键节点，村级领导者必须强化自身项目思维、市场思维和巧妙的治理思维，以实现更高层次的农村治理，激发农村更高品质的发展活力。在村集体经济发展事务中，一方面，村干部需立足村庄资源优势和各方面条件，积极谋划农村产业发展和村社治理项目，以项目为抓手，积极争取上级政策、资金与技术支持。另一方面，村干部应充分树立市场导向思维，并以此指导农村治理与发展的各项工作，找准本村的资源优势，对特色发展项目进行精准把握。在实际村务治理中，村干部应具备巧妙的治理思维，严格遵守法律法规，注重实际效果和目标实现，充分动员和利用农村资源，协调农村内部各方利益，凝聚村民对于村社发展的共识。同时，村干部应在推动“三治融合”创新发展上下功夫，发挥“1+1+1＞3”的治理效能，恰当地运用贤治、情治、威治等，打造多元共治的“共同体”。借鉴参考“村民积分制”优秀治理方案，在全县村集体经济组织收入积累达到50 万元以上的村制定“村干部积分制”，考核计划采用定性与定量相结合的方式进行。其中，定量考核占总成绩的70%，定性评价占30%。在考核对象方面，分为村“两委”班子的集体考核与村“两委”成员的个人考核两个层次。考核类型则包括平时考核、专项考核和集中考核三种，以便更加全面地了解其工作情况。围绕村干部经济、社会发展能力等方面建立硬性考核指标对村干部进行打分，根据各村实际情况进行指标权重及分值设定，并按个人所获分值，分四档对村干部积分情况进行月排名、季汇总、年兑现，激发村干部自身活力[21]，并建立奖惩机制，以此顺利高效地推进农村治理和农村经济社会发展。

（四）坚持“内培外引”两条腿走路，密切“村”“民”联系纽带

一方面，改革创新选人用人渠道，扩大选人用人范围。选拔和任用村级干部时，应同时关注村内和村外的人才资源，拓宽人才选拔多元渠道，为村干部队伍注入新的活力。在选拔过程中，应注重从村级后备干部、具有致富能力的个人、回乡知识青年、复员退伍军人、科技示范户、务工经商人员等群体中选拔优秀人才担任村干部。同时，应积极引导在乡镇企业工作和外出务工经商的优秀人才回到本村担任村干部。此外，可采取选派的方式，从县级机关选派优秀年轻干部、大中专毕业生、涉农科研人员到村上任职。若所在地的村干部人选暂时不足，可面向社会公开招聘优秀人才担任村干部，尤其是注重从先进村选派优秀干部到后进村任职。另一方面，强化村民认同，应重视并解决村民外流问题。作为农村基层治理和乡村振兴的关键力量，农民发挥着至关重要的作用。通过增加农村对农民的吸纳能力，为村民自主创业和就近择业创造便利条件。此外，构建村民利益关联机制，通过情感规则、程序规则和利益规则的引导，强化村民与本村公共事务的联系，充分调动农民参与公共事务治理的积极性和主动性，强化村干部与村民联系的纽带。