乡村振兴：以粮食安全为根基的逻辑机理与实现路径

卜风贤，周 煊，柯艳娜

（1.陕西师范大学 西北历史环境与经济社会发展研究院，陕西 西安 710119；2.西北农林科技大学 经济管理学院，陕西 杨凌 712100）

一、前 言

2022年我国粮食总产量稳定在1.3万亿斤以上，脱贫攻坚成果得到进一步巩固，粮食生产能力不断增强，农村改革持续深化，农业现代化全面发展，农业科技进步贡献率快速提升，农业基础设施建设明显改善，全面推进乡村振兴迈出坚实步伐。然而，乡村振兴是一场持久战，在全面推进乡村振兴的进程中始终不能忽视粮食安全这一根本问题。在当前世界处于百年未有之大变局的背景下，2023年中央“一号文件”指出，要坚决守牢确保粮食安全、防止规模性返贫等底线，扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作，加快建设农业强国。

近年来，我国粮食内生需求持续增长，对粮食质量的要求不断提高，与此同时，资源环境的外生约束却越来越紧，因此，单位亩产量和稳产保供能力需要进一步提高，这样才能满足人民的粮食需求。另外，国际格局动荡给我国利用国外农业资源以保障粮食物流链和供应链安全稳定带来了一定的风险。我国作为农业大国，粮食安全问题一直以来都是关系着国计民生的重要议题，全面推进乡村振兴离不开粮食安全的保障。

因此，本文基于粮食安全与乡村振兴的逻辑机理关系，结合我国具体国情，阐述以粮食安全为根基，最终实现乡村振兴目标的现实挑战与实现路径。在实现乡村振兴战略的目标下，我国粮食安全面临生产潜力不足、结构性供需失衡、国际市场风险加剧等问题，这些问题与全面推进乡村振兴进程中遇到的现实挑战有着更深层次的关联。将粮食安全保障问题作为实施乡村振兴战略的根基和底线任务，既能够维护社会稳定、保障民生，也符合乡村振兴战略的逻辑机理和现实发展需要。

二、保障粮食安全作为乡村振兴底线任务的逻辑机理

在全面推进乡村振兴过程中，我国将粮食安全作为乡村振兴的底线任务有着严密的逻辑机理。正确认识粮食安全是乡村振兴的根基，能够确保农业农村高质量发展，建设农民幸福感、获得感不断提升的现代化乡村。

（一）理论逻辑：维护社会稳定、增进民生福祉的重要保障

人民群众是历史的主体和创造者，这是从中国共产党百年奋斗史中汲取的以人民为主体和尊重人民群众首创精神的宝贵经验［1］。因此，在实施乡村振兴战略的过程中，也要尊重人民群众的主体地位，充分发挥人民群众的创造性和积极性，才能确保乡村振兴战略的成功推进。

我国是一个农业大国，粮食是关系国家安全的重要战略物资，是人民群众最基本的生活资料。因此，粮食安全对人民生活和社会和谐稳定会产生巨大影响，是满足人民对美好生活向往的基本前提条件，直接关系到人民群众的幸福感与安全感，对社会经济发展和国家安全起着至关重要的作用。

中华人民共和国成立70 多年来，基于人口众多的基本国情，大力发展粮食产业、保障国家粮食安全，始终是我国一项重要而又艰巨的工作。如图1所示，2012—2022年我国粮食产量总体上呈稳步增长的发展态势，其中，2022年粮食产量为68 652.77万吨，达到历史最高水平，较2012 年增长了7 430.15 万吨，提高了12.14%。自2012 年起，粮食产量始终保持在6 亿吨以上，我国用占世界9%的土地养活了近20%的世界人口，创造了人类历史上的奇迹。坚持把粮食生产摆在国家经济发展的第一位，对于建设中国特色社会主义，特别是实施乡村振兴战略，有着十分重要的意义。

图1 2012—2022 年我国粮食产量

民生问题既是乡村振兴的起点，也是乡村振兴的重点。解决粮食安全问题能够助力乡村产业振兴、增进民生福祉，不断助力中国式现代化建设成果更多、更公平地惠及全体人民。同时，乡村振兴能够为农业现代化和高质量发展筑牢根基，粮食安全问题事关民生建设和国家安全，是乡村振兴的首要任务。因此，将粮食安全作为乡村振兴的底线任务，是维护我国经济社会和谐稳定、实现中华民族伟大复兴的重要保障。

（二）历史逻辑：保障粮食安全实践探索的历史承续

粮食是生存的基础，粮食生产是关乎国计民生的头等大事。在全面建设社会主义现代化国家的进程中，中国共产党始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，始终把解决全体人民的粮食安全问题作为全党的重要使命［2］。

改革开放以来，农业生产力和生产关系不断变化，粮食安全政策也因此而不断调整。1978年开始的家庭联产承包责任制最终确立了农户家庭在农业生产经营中的主体地位，提高了农民的生产积极性。我国在1990 年颁布了《关于建立国家专项粮食储备制度的决定》，将市场机制引入粮食流通领域，提高了粮食安全系数。20 世纪90年代后期，城镇化和工业化进程加快，耕地面积因基础设施建设占用和退耕还林政策而有所减少，农业生产结构调整较大，农民生产积极性有所减弱。为此，21 世纪以来，我国制定了“多予少取放活”“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针［3］，推进农村税费体制改革，实施一系列强农惠农政策措施，明确提出了“坚守18 亿亩耕地红线”，从而调动了农民种粮积极性，保障了种粮农民收益，使得我国粮食供求基本平衡，为经济平稳发展和深化改革奠定了坚实的物质基础。

党的十八大以来，党中央在支农惠农、粮食流通基础设施建设等方面出台一系列政策，进一步巩固了粮食安全。2016年，提出建立健全中央储备与地方储备、政府储备与社会储备协调机制；2017年，提出要大力建设粮食主产区，全面提高粮食主产区综合生产能力。党的十九大之后，乡村振兴战略为新时期做好“三农”工作指明了方向，依托国内较成熟的粮食加工产业与物流体系，我国在探索“双循环”格局中更好保障粮食安全方面卓有成效。2019年6月，提出要围绕延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，培育壮大一批龙头骨干企业，促进粮食“产购储加销”体系建设和一二三产融合发展［4］；2019年11月，强调要按照保质保量要求划定永久基本农田，保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊的耕地保护政策［5］；2020 年，国家“十四五”规划提出坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地数量保护和质量提升，严守18 亿亩耕地红线，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，建设国家粮食安全产业带，实施高标准农田建设工程［6］。党的二十大报告提出加快建设农业强国，而保障粮食安全是农业强国建设的首要任务。2023年，中央“一号文件”强调，必须坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。同时，继2021 年、2022 年之后，2023 年中央“一号文件”再次明确了“1.3 万亿斤粮食产量”的目标，并提出实施“新一轮千亿斤粮食产能提升行动”［7］。

在国际形势不断变化、世界贸易格局调整、气候变化等因素影响下，基于人口众多、资源有限的基本国情，我国以符合世情国情农情的方法解决粮食安全问题，为推进乡村振兴、农业高质量发展奠定了良好基础。

（三）现实逻辑：全面推进乡村振兴的坚实基础

农业兴则国家兴，全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务。其中，粮食安全不仅是农业发展的基础，而且是乡村振兴的重要基石。我国政府将粮食安全作为当前农业农村工作的重点和基础，这对提高农业生产水平、促进农业农村现代化和全面推进乡村振兴具有重要意义。

国家统计局数据显示，2022 年末全国总人口约为14.12 亿人，人口众多仍然是现阶段的基本国情，解决好人民的吃饭问题仍然是关系国计民生的头等大事。从中长期来看，我国粮食供求紧平衡态势将会持续较长一段时间，供给侧结构性矛盾突出、粮食进口量居高不下、增产边际成本增加、库存水平不高等问题将持续困扰我国粮食产业的发展。在当今国际形势日趋复杂的大背景下，粮食安全的重要性进一步凸显。总体来看，农业、农村，特别是粮食主产区，是我国实现第二个百年奋斗目标的薄弱环节。关于粮食安全问题，我国内部发展面临保产能稳增长的压力，外部供给面临错综复杂的国际环境引致的不确定性。

解决粮食安全问题对粮食产业而言，能够推动粮食产业结构升级，延伸粮食产业链，提升粮食综合生产能力；对农业而言，有利于农业生产各要素整合，促进农业科技成果研发转化，降低粮食生产成本，从而带动农业全产业链的转型升级；对农民而言，能够提高农民收入，提高农民生产积极性。因此，保障我国粮食安全能够为全面推进乡村振兴和农业农村现代化打下坚实的基础。

三、乡村振兴目标下我国粮食安全面临的问题与挑战

国际上关于粮食安全的标准有三条线，分别是谷物自给率达到95%以上、人均粮食占有量400公斤以上、粮食储备达到本年度消费的18%以上。2022 年，我国粮食产量约6.87亿吨，人均粮食占有量约486公斤，三大主粮自给率在90%以上，其中，小麦和稻谷甚至100%自给，供需结构基本平衡。从库存量方面来看，稻谷、小麦全社会库存量处于历史较高水平，能够满足一年的口粮消费需求，玉米库存也有所增加。从这三个指标看，我国粮食供给均达安全标准以上。

虽然我国粮食总量基本安全，但是粮食的稳定生产、供需平衡、政策与结构转型以及进出口等问题仍然突出，且正处于从旧产能模式向新产能模式转换的过程中。所以，我国要进一步提高粮食等重要农产品的供应保障水平还有很长一段路要走。在全面推进乡村振兴过程中，如何保证粮食产业的基础地位，以及在新的挑战与压力下不断创新与完善保障粮食安全的支撑系统，都是值得关注与深思的问题。从供给侧、需求侧、进出口和流通储备四个方面分析我国粮食安全面临的问题和挑战。

（一）供给侧

我国粮食生产存在成本持续推高、种粮收益下降、科技创新能力不强等供给侧发展潜力不足问题。

从生产结构角度来看，我国粮食结构性短缺仍然突出，存在有效供给不足的问题。虽然谷物基本自给、口粮绝对安全，但饲料、工业和高品质粮食等供需缺口依然需要依靠进口弥补。尽管粮食储备充足、基本粮食供给能力较强，能够满足目前人民群众需要，但是，随着居民消费水平的提升，我国人民群众对健康营养食品的多元化需求不断增长，因此粮食的有效供给还远远不够，与需求不能完全匹配。

从生产成本来看，我国粮食种植生产成本持续推高。我国粮食生产成本大体包括土地租金、劳动力成本、化肥农药种子等生产资料投入和农机作业费等。2022年以来，全球出现新一轮粮食价格上涨，受此因素的影响，国内粮食价格也有所上涨，从而拉动我国农民种粮积极性上涨，土地租金逐步攀升；由于农业科技的发展，粮食耕种收综合机械化水平大幅提高，劳动力成本有所下降，但是由于油价持续上涨，又导致了农机作业费用增加；受生产成本推动、国际市场传导、社会库存降低等因素综合影响，化肥价格涨势明显。

从生产意愿来看，我国农民粮食种植生产意愿普遍较低。随着工业化、城镇化进程加快，在我国粮食产量增加的同时，生产成本也快速上升，长期的种粮低收益影响了农民和地方政府的种粮积极性。在推进乡村振兴过程中，农民作为理性经济人，为追求利益最大化，提高收入水平，更倾向于选择种植有明显比较优势的其他经济作物、从事其他非农产业工作或者向城市流动。而农民增收这一目标也使得当地政府更加倾向于将生产要素配置于比较收益更高的其他农产品甚至非农产业生产。除此之外，由于粮食生产收益低，部分以粮食种植为主的地区社会经济发展相对缓慢，且存在着财政收入不足、基础建设欠缺、公共服务低下等问题，导致招商引资、人才引进困难，进一步削弱了该地区粮食生产的持续提升能力。

从生产技术来看，我国一直努力通过改善种植技术、发展农业科技等手段来提高产能，以缓解由于耕地资源、水资源和劳动力资源不足而产生的资源环境刚性约束，但是目前的粮食生产科技水平与乡村振兴的目标要求还存在着明显差距。虽然当前我国农业生产已经进入机械化阶段，科技对于农业生产的支撑作用持续增强，主要粮食作物耕种收综合机械化率均超过80%，但是我国主要粮食的单产增速减缓，粮食平均单产增长率由“十二五”时期的2.1%下降到“十三五”时期的0.6%，农业机械和种业等领域的关键核心技术与主要农业发达国家依然存在较大差距，科技创新能力不强日益成为我国粮食安全保障的制约因素，未来实现粮食的稳产增产对科技进步提出了更高的要求。在机械化发展上，我国农机的研发能力较薄弱，关键核心技术依然存在短板，区域化、标准化的农业机械装备生产体系也有待完善。在种业科技上，虽然我国水稻、小麦、玉米、大豆等主要粮食作物的种子可以基本实现自给，但是我国种业整体竞争力不足。研发投入低、高端人才短缺等使得我国与国外种业巨头在育种创新能力上存在较大差距，乡村振兴进程中的粮食安全保障迫切要求我们弥补种业等产业竞争力的短板。

（二）需求侧

随着我国经济和城市化的不断发展，人均收入和人民生活质量不断提高，粮食消费结构发生显著改变。我国居民对于农产品的需求总量不断增长，食物消费逐渐向营养均衡多元化方向演进。肉类、蔬菜、水果等产品的食用需求逐渐增加，谷物消耗量持续下降，对畜禽水产品的需求继续增长，饲料粮（玉米和大豆）需求压力将不断增大，高质量瓜果蔬菜产品的需求也将继续增长。

如图2所示，全国居民人均粮食消费量明显下降。从2013 年的148.7 公斤下降至2018 年的127.2 公斤，下降了21.5 公斤，降幅约为14.46%，但质量和安全要求不断提高。之后，又从2018年的127.2公斤增长至2021年的144.6公斤，增幅约为13.68%。整体来看，2013—2021 年，中国居民人均粮食消费量呈“V”字形波动变化，整体下降了4.1 公斤，降幅约为2.76%。此外，农村人口进一步向城镇转移以及饲料用粮需求的显著增加等因素使得粮食需求增长的压力持续增加。

图2 居民人均粮食消费量

在未来一段时期，我国粮食总需求将保持刚性增长。其中，人均口粮消费虽然在缓慢减少，但降幅逐渐收窄，随着全国人口的不断增长，我国口粮总需求量仍将不断增加。种子用粮与播种面积呈极强相关性，预期全国粮食作物播种面积将长期保持较为平稳的发展态势，种子用粮需求量将基本保持不变，但其在全国粮食总需求量中所占的比重将随着全国粮食总需求量的增加而逐渐下降。预计饲料用粮和工业用粮将成为我国粮食总需求量的主要增长点，一方面，人们对肉、禽、蛋、奶、鱼的消费需求不断增加，玉米、大豆等饲用粮成为粮食总需求量最主要的增长点；另一方面，作为主要原料或辅料生产食品、医药、化工、酒精、酒类、淀粉等产品的工业用粮需求量也将随着市场需求的增加而不断增长。

（三）进出口

当前，我国粮食进口面临很多挑战。从粮食进口结构来看，结构性短缺仍是影响我国粮食安全的隐患之一，适度进口是保障国家粮食安全的重要手段。见表1 所列，2022 年我国粮食进口数量下降，达到1.4 亿吨，占2021 年全年粮食进口量的89%，是2022 年粮食产量的21%。从目前进口结构来看，大豆进口9 108.1 万吨，占粮食总进口量的62%；玉米进口2 062 万吨，占总进口量的14%；小麦和大米进口量很少。由此可见，2022 年我国粮食进口结构相对于2021 年有所改善，但是大豆对外依存度仍然高，来源地高度集中，90%以上从巴西、美国和阿根廷进口，如果发生国际贸易摩擦或冲突，将影响我国粮食进口的稳定性。

表1 2022 年粮食进口数量及金额

续表1

从国际贸易格局来看，全球农产品市场与贸易格局近年来受到多重不利因素冲击，国际粮食价格波动对国内市场的影响越来越大。逆全球化趋势加剧，单边主义、保护主义抬头。全球极端天气多发频发，部分农业主产国生产受到严重损害。2020—2022年的新冠疫情对全球粮食供应链造成冲击，全球粮食贸易和供给的不确定性增加。俄乌战争等地缘冲突影响不断扩散，农产品流通不畅，国际市场可及性下降，能源市场和金融市场波动导致生产成本和贸易成本上升。部分国家的农产品贸易限制政策一再扰乱市场预期，造成国际农产品市场价格剧烈波动，将加大畜牧业所需饲料原料的价格传导风险［8］。

除此之外，各国普遍优先保障本国粮食安全，对维护世界粮食安全的认识和立场不同，我国在国际粮食贸易竞争格局中的定价权和话语权不强，对国际粮食市场和粮食价格的影响力较小。我国是全球最大的大豆进口国，国内大豆产业几乎受控于国际粮商，大豆进口价格由国际资本决定。近年来，全球粮食价格持续大幅上涨，粮食进口成本随之提高。为了实现保供稳价的目标，我国在进口粮食的同时，不得不承受国际粮价上行带来的采购成本压力。

（四）流通储备

我国粮食储备供应总量充足，政府储备规模稳中有增。中华人民共和国成立后，从中央到地方，各级政府不断完善粮食储备，提高有效仓容量，以保障粮食安全。目前，中储粮在全国建立起了980 多个直属库和分库，覆盖全国90%的地级市和95%以上的县，总仓容和罐容超过1 亿吨，占全国总仓容的五分之一，构筑起“大国粮仓”的储存和调控网络体系。结构和布局不断优化，涵盖加工、供应、配送、储运的粮食应急保障体系基本建立，企业商品库存增加较多，小麦和稻谷商品库存均同比增加50%以上，但仍然存在一些问题和短板。

在粮食流通储备方面，我国部分地区粮食仓储容量不足、设施老旧，粮油仓储物流设施水平仍相对落后，成本高、效率低、损耗大、委托代储隐患大等问题仍很突出。同时，由于粮食生产重心加速向北迁移和人口以“胡焕庸线”为分界向南、向东迁移，粮食产需出现空间错配，跨区域粮食流通量进一步增加，物流通道发展不平衡，形成“北粮南运”的产销格局，既给粮食流通、储备带来较大压力，又增加了经济成本。又由于全球粮食价格波动，供应链和运输链面临挑战，粮食贸易物流商多为中小企业，物流管理模式落后，粮食流通效率和现代化程度仍然不高，全产业链条较短、延伸不够，制约了粮食产业高质量发展。

在体制建设与宏观调控方面，粮食市场化程度加深，政府宏观调控手段有限，粮食市场价格较大幅度波动的风险依然存在。粮食政策性储备效能有待提升，粮食流通体制还存在一些问题，如国有粮食企业管理落后、粮食市场发育不完全、粮食补给政策不完善、粮食储备主体单一、储备布局和补贴制度不合理、粮食市场监管主体不明确、监管能力薄弱、粮食宏观调控效果不佳等［9］。除此之外，近年来涉粮腐败案件时有发生，一定程度上影响储粮安全。

四、乡村振兴目标下保障我国粮食安全的实现路径

粮食安全是关系国家经济发展、社会大局稳定的重大问题。从上文的分析来看，我国部分粮食品种的出口依赖程度较高，未来粮食消费量将持续增加，粮食安全整体形势趋紧。在这一背景下，把握我国居民膳食结构变化趋势，在确保粮食供给的前提下，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，进一步完善我国粮食安全保障体系、多途径提高保障能力，对保障我国粮食安全、促进乡村振兴、全面建成社会主义现代化强国具有重要意义。贯彻落实党的二十大精神，全方位夯实粮食安全根基，需要从多方面共同发力。

（一）保障粮食供给安全，提高粮食综合生产能力

保障我国的粮食供给安全，不仅需要使市场在资源配置中起决定性作用，也需要更好发挥政府的宏观调控作用。市场作用主要解决短期生产结构调整问题，政府作用主要解决长期生产能力提升问题。在政府作用方面，既要更好发挥中央政府在宏观管理体制改革、乡村振兴相关政策实施方面的主导作用，也要发挥好地方政府在粮食及延伸产业链规划、农业科技转化与推广、国际市场营销、农业财政投入和农业劳动生产率提升等方面的积极作用。

第一，保持耕地规模与质量。稳定粮食有效供给，要深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，坚守18 亿亩耕地红线，继续加强高标准农田建设，加强农田基础设施建设，提高土地规模化和集约化利用水平，通过休耕政策、完善土肥技术创新和转化等方式提高耕地质量。

第二，推进农业种业科技创新。政府部门要通过建立健全奖励机制等方式激发企业积极性，提升企业商业化育种水平与能力，积极引进农业高水平人才，重视育种技术自主研发与创新，加大农业技术的应用与转化，同时加大财政支持力度，对基础性研究与重点育种项目予以长期稳定支持。

第三，降低种粮成本，保护农民种粮收益，激发农民种粮热情。通过降低化肥企业税率降低化肥企业经营成本；通过降低化肥运费价格、发放农资补贴、农机作业补贴等措施，帮助农民降低粮食生产成本；坚持对外开放，加强大宗商品进出口调节，增强保供稳价能力，缓解国内化肥生产成本上涨以及化肥供需紧平衡问题；继续推进适度规模经营，通过集中采购化肥、农药、种子等农资降低粮食生产成本。

第四，深入推进粮食全产业链建设。发挥龙头企业产业引领作用，重视区域品牌建设，建设优质生产基地、推广优良品种、开发优质产品，培育具有自主知识产权和较强市场竞争力的全国性粮食名牌产品，推动粮食产业全产业链转型升级。在种植环节，借助后台人工智能与大数据分析，有效指导灌溉和施肥等；在仓储环节，通过数字信息化技术，实现粮食仓储作业管控的精细化；在销售环节，通过物联网、电子商务等新途径，推进企业线上线下互动，创新销售新业态。

（二）平衡粮食供给与需求，提高宏观调控能力

在平衡供需方面，首先，要适应我国粮食消费的发展规律，根据市场需求变化对我国粮食供给品种结构进行合理的调整，在保证稻谷和小麦产量的基础上，增加玉米和大豆的种植面积，以满足饲料粮和能源粮的消费需求；其次，根据膳食营养与健康需求，结合我国居民膳食结构的发展趋势，对我国不同区域、不同人群的膳食健康现状进行调查研究和分析，提出合理的食物供给方案，从而为我国居民提供更加健康科学的膳食环境；最后，强化对我国粮食消费情况的宏观控制，通过构建可靠的市场消费信息渠道，实现对市场变化的实时监控，提高我国粮食产业的抗风险能力。

在加强宏观调控方面，要统筹好粮食生产地区和销售地区的关系，加强保障粮食安全的资源配置。加快粮食物流设施体系建设，促进不同地区间粮食顺畅流通，提高粮食供应链的韧性和安全性。健全粮食储备的运作和管理体系，优化粮食储备区布局，促进粮食生产、收购、存储、加工、销售等各个环节的有机结合［10］，确保在紧急情况下粮食供应能够有效及时。

（三）积极参与全球粮食市场，改善进口结构

在粮食进出口方面，应继续保持当前的农业贸易结构特点，继续坚持对外开放，出口以劳动密集型农产品为主，进口以土地密集型农产品为主，充分发挥我国劳动力资源优势，缓解我国耕地资源不足的压力。

在积极参与全球市场方面，首先，我国应积极建设海外粮食生产种植基地，以共建“一带一路”国家为重点，在水稻、玉米等粮食作物的规模生产、精深加工与科学储运等方面，加强国内粮食企业和国际粮商的沟通与合作，打造国际粮食产业合作联盟。其次，通过吸引外部投资、国家财政支持等多种方式，培育、创建具有全球影响力的国际化大粮商，综合利用海外资源，提升中国粮食企业在国际领域的综合加工能力、扩大市场覆盖面积和保障供给运输。最后，积极提升国际粮食市场话语权，在制定国内农业支持政策时，综合考虑国际规则、国际惯例和国际承诺等，以避免不必要的国际争端与舆论压力；积极主动开展多层次、多领域的国际交流与合作，深度参与全球粮食安全治理，争取更多农业支持政策，为粮食产业发展营造良好的全球贸易环境。