关于我国政府绩效管理法治化的思考

2024-01-12万子禾

理论观察 2023年9期

万子禾

摘要：政府绩效管理在政府行政体制深化改革，推动政府职能转变，提升公共服务能力和回应公众关切方面发挥着重要作用。由于现阶段我国政府绩效管理法治化的缺失，绩效管理还未体现出其更大的价值。鉴于此，文章旨在明确政府绩效管理法治化原则，提出绩效管理立法的法律框架，建议通过完善领导、协调、救济机制，改善行政绩效环境，采取自下而上，渐进立法的方式实现我国政府绩效法治化建设。

关键词：政府绩效管理；绩效管理立法；法治化

中图分类号：D922.1 文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）0９ — ００55 — ０5

党的十八届三中全会明确提出要“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，党的二十大报告进一步指出，要更好发挥政府作用，优化政府职责体系，根据党中央的指示精神，多地政府部门相继开展了绩效管理。从总体上看，我国绩效管理尚处于起步阶段，虽然已出现了值得借鉴的典型模式和成功经验，但部分地方政府绩效管理出现了停滞甚至中断的现象。政府绩效管理是一种管理方式同时也是规范行政权的运行、保证行政管理秩序、平衡公民个人权利和国家公权力、维护国家利益与公共利益的有效实现方式，涉及到对国家权力的制约与对公民权利的保障的本质问题。若要使绩效管理真正发挥作用，改善绩效管理实施过程中的随意性、盲目性等弊端，需要积极探索政府绩效管理法治化建设，完善绩效管理立法、执法、守法和法律监督全过程，促进政府绩效管理的规范化、可持续发展。

一、政府绩效管理法治化的价值导向

（一）结果导向

结果导向强调经营、管理和工作的结果，这要求政府绩效管理不仅要重视已经做了什么，也要关注取得了怎样的成果。政府各部门以及公职人员在结果导向的规制和引导之下会形成采取行动与判断取舍的一致标准，在绩效计划、绩效评估、绩效测量、绩效使用、申诉救济等各个环节拥有相同的价值选择，有助于避免绩效管理的盲目性和随意性，也能改变绩效管理碎片化、部门化等弊端。成果处于绩效管理的核心地位，绩效管理的目的就是显示政府的社会服务职能，关注人民诉求，回应人民关切，最终增益公共价值。若仅仅是为了完成任务而忽视追求的结果注定是无效率的，而且产出导向极易导致唯GDP论，滑向形式主义，忽略人的全面发展与民主、和谐、绿色全面协调和可持续发展的价值目标。而结果导向为了成果可视化，绩效管理就必须关注其可测量性和有效性，这有助于完善绩效管理的各个环节，从而确立为了成果而管理的原则。另外，结果导向也并非唯结果论，依法行政是政府绩效管理必须满足的前提，绩效管理不会为了结果而超越法律行事。同时，结果导向也要求绩效管理过程中政府、公职人员所变现出的能力、态度等均要符合结果的要求，也就是在重视结果的同时，也需要考虑的投入与收益，即怎样以最少的资源获得最大的成果，在法治化的动态过程中提高政府管理的责任意识、服务意识与决策质量。

（二）人民满意

政府绩效管理的价值指向与最终落脚点在于人民的满意度，结果导向所要求成果的衡量标准不在于政府内部，而在于人民满意度。人民是国家的主人，政府的合法性源于人民让渡的一部分权利，所以政府执政核心理念在于以人为本和执政为民，政府职能的本质要求在于为社会和公民提供优质高效的公共服务。以人民满意为导向，首先要求政府坚持“以人为本”的发展理念，重视公众需求，在绩效管理中重视“服务”而不是“控制”，扭转“官本位”思想，强化“人民本位”意识。目前政府绩效管理仍然带有封闭化、神秘化的特点，公众既缺少获得相关信息的渠道，也很难真正参与政府的绩效管理工作。以人民满意为导向有助于鼓励公众积极主动参与政府绩效管理，提高公众在相关政府工作中的话语权。政府应满足公众全过程深度参与绩效管理的要求，确认公民参与的主体地位，健全公民参与制度、政民互动机制与多方参与模式，鼓励第三方专业机构参与绩效评估，保障人民参与政府绩效管理的权利，充分体现以人民满意为导向的价值内涵。将人民满意作为政府绩效的最终衡量标准蕴含了双向互动模式，公众的满意程度也能反过来对政府施加一定的压力，让政府部门明确民众迫切需求的是什么，倒逼政府重视行政管理过程的漏洞，促使政府部门落实职能转变，及时对未来工作进行改进，改善政府形象，提高政府公信力。

（三）公平公开

公平公开是保障人民知情权、监督权的前提。以公平公开为价值导向要求绩效管理遵循结果导向和人民满意导向，平等对待政府绩效管理中的参与主体，依照规章制度严格执政。“阳光是最好的防腐剂，公开是最好的监督”，管理过程与评价结果等信息均应公开透明，如实向外公布，接受来自外部的评价和建议，允许普通民众、媒体多方参与评价和监督。政府部门掌握着绝大部分的绩效信息，并在绩效信息的产生与流通过程中处于垄断地位，政府部门对于是否发布绩效信息、发布绩效信息的内容多少有着极大的自由裁量权。公平公开原则要求政府打破信息垄断，将收集、生产、加工的绩效信息及时发布，首先应公开绩效管理相关制度、法律法规，明确绩效管理的主体、客体、内容（权利和义务）以及实施方式、流程，其次应向全社会公开绩效评估使用的原始数据以及评估结果，允许公众批评质疑与媒体公开报道与合理使用。政府绩效管理讲求效率，同时也应兼顾正当程序原则与比例原则，关注绩效管理的过程与结果的公正，平衡绩效管理目标的实现与相对人权益的保护，即在政府绩效管理立法中需要清晰明确的规定政府绩效管理的方法、步骤、顺序、时限，尊重评估主体的参与权、监督权、管理权，保障保护评估对象的合法权益，在政府绩效管理的执行过程中保障权力行使的合法性与合理性。

二、政府绩效管理的立法框架

（一）绩效战略和计划

政府部门需要根据当地的经济社会发展情况制定中长期绩效战略和计划。立足国情，政府部门可根据中央、省（市）级人民政府发布的五年规划来制定长远的绩效战略和计划，并且最少在两或三年之內进行修改或更新。绩效战略主要内容包括：政府的主要职能与工作任务陈述、政府未来将要完成的目标、所需资源和影响任务完成的关键因素分析。以政府绩效战略为基础，政府部门需提交年度绩效计划。其内容应涵盖政府一年内的绩效目标、不同部门的职权分配、完成一项绩效目标的负责单位和官员和为了完成绩效目标所施行的具体措施。同时规范政府绩效计划的制定程序，包括内容格式要求、持续时长要求，绩效战略修改的具体方式和流程，可参与制定的主体，比如政府、党组织、人大、第三方专业机构、新闻媒体或是公众等。绩效战略与计划制定之后需要交给绩效管理机构、上级领导部门和人民代表大会审核通过之后才能实施，并且及时向社会公开。

（二）绩效评估内容

绩效立法应对评估内容、评估指标体系、评估标准和指标权重分配做出指导性设定标准。评估内容应包括经济、社会、文化、生态文明这四个方向作为一级指标。政府在设定经济指标中需摒弃“唯GDP”论，将经济指标分成经济总量发展、经济效益发展和经济增长速度三个二级指标，既要重视经济“量”的发展，也要综合考虑经济“质”的进步。在社会指标之下，可以涵盖社会结构、社会稳定与发展、人民生活、公共事业与服务等二级指标。对于文化指标来说，可以包括传统文化的保护与弘扬，文娱事业产业发展、文化创新等二级指标。对生态文明方面，可以细化成污染企业的整顿工作、城镇绿化率、空气质量指标等。在具体的评估过程中，各地方政府既需要与中央制定的评估体系框架保持一致，又需结合自身实际，根据自身发展的需要和战略发展计划设定特色二级、三级指标并对指标进行赋权。规范政府绩效评估活动的实施是取得绩效结果的关键。评估工作的时间、评估时长、内容格式都应有明确规定。另外评估主体、评估方式如何实施应体现结果导向和人民满意导向，注重公民参与。在评估报告的基本内容方面应涵盖绩效结果综合评价、绩效数据获取情况陈述、绩效目标实现情况、绩效结果分析、将来如何改进等。评估工作方案需向绩效管理部门、人大、上级政府部门提交方案，审核通过之后方可施行。

（三）绩效测量

量化的方式更能直观地反映绩效结果，政府应尽量采取量化方式进行绩效测量，在实践中部分绩效指标会出现无法量化的情况。当政府需要对某一绩效指标采取定性的方法时，需要向绩效管理部门等相关权力部门提交说明报告，陈述采取定性测量的原因以及测量的方法。定性方法主要运用于公众满意度调查、政府职能运行情况和政府行政创新等方面。其测量方式应具备多样化的特点，既要灵活运用传统的调查方法，如电话访问、问卷调查等，也需熟练掌握因数字技术衍生的新调查方式，例如通过微信公众号、微博、建立专门的网站、组织第三方专业机构提供专业的评估窗口等方式进行主观评价。同时规范测量流程，对采用的测量方法、数据来源、分析的理论方法等步骤要求具有书面、录音等记录，以便后续检查。

（四）绩效信息的使用与公开

政府绩效信息使用与公开是切实保障公众知情权、监督权和参与权的重要方式，也是帮助协调行政组织内部的不同部门沟通的便捷途径。在公开之前，绩效管理部门应提前将绩效信息与评估结果告知评估对象，并进行充分沟通。双方对评估体系内容是否全面，评估指标设计是否合理、测量与评估过程是否合规、绩效结果是否真实、绩效评价是否客观真实达成共识，并书面签字之后，绩效信息才可以公开。如果评估对象对其中任何一项有异议，需要提供具体的说明和证明材料，并按照规定流程进行申诉。在信息公开中，应遵循及时、全面、真实、各方认同的原则，规范信息公开的内容与范围、信息公开的渠道与信息公开的操作流程。信息公开是双向过程，政府部门不仅要重视绩效结果信息的发布，也需要注意绩效结果的反馈。政府部门要拓宽与公众双向交流的渠道，通过开放评论区，鼓励公众提出建设性意见、建立现代化的公众投诉渠道，公开邮件、电话等交流地址，真诚的接受各方对于绩效信息结果的评价和建议。

（五）绩效结果的使用

对于政府内部来说，绩效结果应与薪资奖励、升值评优和行政问责挂钩。在立法上，应明确工作人员的法律责任，对徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为规定相应的惩罚措施，以此限制和规范行政权力的运行，保障政府绩效管理的公平公正。对于没有达成的绩效目标，负责的工作人员需要向上级政府和绩效管理机构提供解释报告，包括哪些目标没有完成，没有完成的程度及原因。并且提供补救措施或是新的绩效计划。如若多次没有完成绩效目标或者在绩效管理过程中存在违法违纪的现象，需对部门及部门负责人或者相关责任人员进行问责。绩效评估结果也应进入外部视野，法律应规定外部主体使用绩效评估结果的权限与范围。公众、媒体等根据绩效评估结果并对政府运转提供的建议，有助于政府正确预测社会发展事态，及时解决问题。外部和内部共同作用能够促进政府公职人员积极工作，服务人民，减少懒政怠政。绩效评估结果的使用是一个长期动态的过程，立法需提倡政府重视绩效评估结果，利用绩效结果及时调整政府的政策计划和发展计划。

（六）申诉救济

在法律上，申诉救济必不可少。申诉是指公民、法人或其他组织，认为对某一问题的处理结果不正确，而向国家的有关机关申述理由，请求重新处理的行为，也是公民维护权益的一种方式并且具有法律效力。这是对评估对象和评估参与者合法权益的保护。评估对象和评估参与者对绩效管理全过程都有提出异议的权利，包括事前救济、事中救济和事后救济。法律使评估相关者对于绩效战略与计划、绩效评估体系有权提出异议，对于绩效测量的方法、过程的公平性有权质疑，对于绩效结果的公开和使用有权投诉。另外法律需要明确规定申诉主体的义务和要求，申诉的条件、申诉时限，申诉方式等和规定设立相应的申诉途径和救济渠道。

三、政府绩效管理的法律实施路径

（一）完善相关运行机制

1．领导机制

法律的生命与权威在于实施。构建独立高效的绩效管理专门机构是保障政府管理绩效法律落地的重要方式。在国家层面，设立专门的绩效管理办公室，统一指导地方政府的绩效管理工作，由上至下成立各级管理机构，将绩效管理法治政府概念融入各级政府的日常工作中。独立部门能从整体上保证绩效评估不偏离行政体制改革的正确方向，统筹管理协调全国政府的绩效管理进程，扭转地方政府部门绩效管理过程中的随意性和不稳定性。对于地方来说，独立的绩效管理机构能提高其专业性和权威性。如果將绩效管理工作分配给审计局或者其他机构，绩效管理的评估体系的构建，绩效测量和评估结果的公正性和权威性都会大打折扣。受到部门的局限性，评估主体容易从单一的视角考虑问题，也让本该接受评估的单位成为绩效管理的组织者，管理权、组织权和评价权分配不清，陷入“既是运动员，又是裁判员”的境地，公共价值能否通过绩效评估体现受到质疑。再者，单独成立绩效管理部门也能很大程度上避免各政府部门之间出现权力博弈等情况，有利于对政府绩效进行客观全面的考量，保障政府绩效管理的科学性和正确性，同时也提供了更宽广的社会公众与第三方专业机构的参与路径，保证了政府绩效管理的公正性和透明度。

2．协调机制

构建政府内部不同部门之间，建立政府与外部社会的多方协调机制。在协调政府与外部主体方面，由绩效管理部门建立领导小组作为协调的指挥中心，囊括人大、各政府部门、政协社会公众、专家学者、第三方专业机构等多元主体共同组成绩效管理小组作为协调绩效管理的主管。同时推行电子政务，搭建官方信息平台实现政务公开，过程透明，结果可查。明晰各方主体的分工，通过及时信息共享，相互沟通和资源配置来相互协作。对于协调政府内部不同部门而言，建立政府绩效管理各部门之间的联席会议制度。在绩效评估中，会包含环境、经济、公共服务等众多领域，必然会涉及政府内部的多个政府部门和行业管理部门。所以在设置专门的绩效管理部门之下，还需要授权其他政府部门承担一定的绩效管理工作。协同审计、财政、卫生、组织、纪检等政党部门共同组成绩效管理小组，统筹协调绩效管理所需的人力物力资源帮助绩效管理政策更好的落实。这种主管+协管的方式符合我国行政环境，既可以兼顾大局又可以照顾细节，改善实践过程中的部门壁垒。

3．申诉救济与监督机制

“无救济即无权利”，除了保护多元主体共同参与绩效评估的权利，也要保护评估对象的权利，防止评价主体滥用权力。因此兼具沟通和监督的双重功能的申诉救济制度至关重要。申诉救济机制除了要有明确的法律规定之外还应设立相应的申诉管理机构。关于申诉管理机构的选择，需要遵循评价主体与救济主体相分离的原则。选择客观中立、权威公正和容易了解事实的机构作为申诉管理机构。立足中国国情，可以选择各级人民代表大会常务委员会作为申诉管理机构。地方或中央人民代表大会常务委员会既具有权威性、中立性，又可以便捷的获取绩效管理的相关信息，能保证申诉救济的真实可靠。根据时代要求和行政效率原则，申诉管理机构应从书面和网络两个方向建立流畅便捷地申诉渠道，暢通提交书面申诉的渠道，同时在网络上搭建官方申诉系统，及时回应当事人的诉求。

（二）增强法治文化环境建设

绩效文化是指政府通过绩效管理体系的建立和逐步改进，特别通过绩效评价指标筛选和完善，推动成员逐步确立起组织所倡导的共同价值理念。［6］他是一种以满足公共诉求，保重公共利益为理念的行政文化。浓厚的绩效文化一旦形成，便会渗透到组织的方方面面，提供政府绩效管理法治化的潜在动力，从而在各个方面促进绩效管理工作顺畅进行。绩效文化是多层次、复合的文化。体现在行政目标、行政行为和行政结果多个方面。从历史上看，中国的传统行政文化具有封闭性、排异性、官本位思想、人治主义等特点，一些负面的传统行政文化仍存在于行政部门中，这些过时的传统行政文化制约了绩效管理法治化的发展。所以，构建新的绩效文化环境需要做到以下几种观念的转变。第一，从“物本”观念向“人本”观念转变。破除唯GDP论的发展观念，以人的全面发展为政府工作的主要目标。第二，从“人治”观念向“法治”观念转变。政府组织和政府工作人员都必须置于法律和制度的约束之下，置于社会的监督之下，权力背面的责任永远不能缺席，无论官职大小，都必须在法定的范围内行使职权，不能将自己的意志强加于社会和人民。第三，从“官本位”转换至“民本位”。“权为民所赋，权为民所用”，人民是国家真正的主人，公职人员的工作就是为人民服务而不是为一己私欲。要营造良好的绩效文化还需加强绩效管理培训。通过专项教育、定期培训、开展宣传等方式，让公职人员深入了解政府绩效管理的内涵，培养核心素养。

（三）自上而下、渐进立法

从立法的时机上可以分为先行性立法和后行性立法。我国常用后行性立法方式，即先实践，再立法。目前我国政府绩效管理的理念尚未成为政府管理工作的重点，绩效文化还不突出，政府部门内部存在着对绩效管理工作开展的很多制约。因此，政府绩效管理的法治化不能急功近利，循序渐进，自上而下的立法方式符合我国国情。首先，地方根据自身情况，地方立法先行。根据《立法法》第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方可以先吸取经验，自主创新，通过人大立法。在此原则上，为了避免地方法治冲突，地方法治割据，地方政府绩效立法效力低下，约束力不强，难以取得实际进展等情况，国务院也可先行制定地方政府绩效管理立法指南，其中包括立法程序、立法条件、立法内容、格式标准等，用来指导具体实践。经过一段时间的实践并充分结合中国国情总结了成功经验之后，中国人民代表大会及其常务委员会便可以参考各地政府绩效管理法治化的实践成果制定全国范围内的法律。

四、结语

从中国实际来看，改进和创新政府管理值得关注。政府绩效管理是政府回应民众关切，提高政府执政效率和公信力的管理工具，如何使这一管理工具发挥最大效用，法治化至关重要。遵循结果导向、人民满意与公平公开的价值取向，让政府绩效管理本身依照正确的绩效管理法律操作，并结合中国本土资源提供相关制度保障，才能改善目前政府绩效管理中存在的问题，使之科学化、规范化，从而有助于转变政府职能，建设服务型政府，促进我国依法行政和依法治国进程。

〔参考文献〕

［1］谢能重.政府绩效管理法制化：导向、体系与原则［J］.领导科学，2018（23）：16-19.

［2］尚水利.中国行政文化的嬗变趋势分析［M］. 北京：时事出版社，2015．

［3］石富覃，包国宪.我国政府绩效评价监管法制体系建设问题研究［J］.甘肃社会科学，2011（03）：109-112.

［4］Guy S.Saffold. Culture traits，Strength，and

Organizational Performance［J］.Academy of management review，1988（13）：04.

［5］邱佛梅.我国政府绩效管理制度运行机制与立法路径研究［J］.科技智囊，2021（12）：31-40.

［6］杨明珠.我国地方政府绩效管理问题探析［J］.国际公关，2021（08）：55-57.

［7］杨勇.加强和改进地方政府绩效管理的四个着力点［J］.中州学刊，2020（11）：8-11.

［8］包国宪，刘强强.地方政府绩效管理制度持续发展的路径研究［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2021，23（02）：81-91.

［9］盛明科，闫胜跃.加快推进政府绩效管理法治建设的对策建议［J］.中国行政管理，2016（09）：

156-158.