河南省农民专业合作社参与乡村治理困境及促进对策研究*

◎马玉乐

十九大报告明确指出，要逐渐完善社区治理体系，要加快社会治理重心下移，将更多资源投入到基层，要充分发挥各类社会组织的积极作用：政府发挥治理作用，社会实现调节功能，居民开展基层自治，使各方贡献力量，形成良性互动［1］。此外，中办与国办联合公布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中也清楚指明了农民合作组织参与乡村治理的有关事项，必须依法履行职责和行使职权［2］。由此可见，国家重视农民专业合作社的发展，其不仅是承担农村农业发展的经济组织，还是农村社会治理的重要载体，基于乡村振兴战略探索最大化发挥合作社治理功能的实践具有深远意义。

一、农民专业合作社参与乡村治理的现实意义

成立农民专业合作社，对促进农村发展有重要意义。一方面，能够起到经济带动作用，助力乡村振兴，提高村民收入水平；另一方面，还能够发挥政治功能，激发社员主体意识，带动村民共同参与乡村治理［3］。农民专业合作社直接参与到乡村治理中，有利于健全基层民主制度、健全乡村协同治理体系、创新改进基层治理。具体如下：首先，入社是完全尊重村民自身意愿的行为，村民也可以自由退社，而且合作社内部实行民主选举和开展商讨会议等原则是民主管理思想的具体实践，能够强化社员政治意识和提升村民政治素养。随着合作社日渐壮大，村民的经济利益得到了有效维护，政治权利得到了切实保障，诸多矛盾也得以妥善处理，进一步强化了村民政治担当，增强了其社会责任意识；其次，“自愿联合、民主管理”是合作社设立及管理的典型特点，体现出较强的互助性，但其本身作为经济组织还具有相对独立性，具体表现在经济方面，用利益连接与团结村民，共同投身于乡村治理实践中；最后，从农村发展现状来看，人口基数大，经济基础薄弱，二、三产业不发达，使得农村剩余劳动力数量较多，如何解决其本地就业问题和吸引农民回乡创业是当前实现乡村振兴面临的现实难题［4］。在此情况下，合作社为当地剩余劳动力提供了就业平台，集中了村民，优化了基层管理和服务功能，有利于创新乡村治理方式，提高治理水平。

二、河南省农民专业合作社参与乡村治理的困境

近年来，河南省农民专业合作社在数量上增加明显，域内基本实现村村覆盖。但合作社并未充分发挥挥其功能，据调查，大多数合作社只是较好地履行了经济职能，在履行社会职能上存在缺位问题，未能使其成为推进乡村治理的关键抓手，当前，合作社参与乡村治理仍面临诸多困境。

（一）规模偏小，服务能力有限。从整体上看，合作社当前仍然面临发展规模小、形式单一等问题，在抵抗市场风险方面能力不足，自身实力偏弱，市场竞争力明显不足。虽然合作社顺应农民需求，积极转变职能，逐步优化功能，向服务多元化方向转变，让服务贯穿整个生产流程，但仍未能为社员提供资金互助、农机设施、品牌建设以及信用担保等高层次服务，从而影响其参与乡村治理工作。

（二）权责利划分模糊，社内矛盾突出。在分配制度方面，部分合作社在权责利界定与划分方面较为模糊，使得内部成员办事不积极，缺乏主体精神。而且由于权责利分配不明确，各社员都以获得利益最大化为导向，造成利益分配不合理，出现较多内部矛盾，致使合作社解散。此外，在这种不明晰的权责利划分下，小型合作社更倾向于实现自身经济效益，不注重社会利益，进而可能产生以环境换经济的行为，但又由于在人力物力及财力资源方面较为匮乏，经济效益不高，难以维系组织发展，几乎没有余力参与社会治理。

（三）运转缺乏规范性，内部治理不完善。近年来，河南省在专业合作社的发展过程中更重视的是总体数量和增速，使得一些合作社在运转方面缺乏规范性，合作社内部未形成完善的治理机制，省内合作社的发展水平参差不齐，难以激发社员参与乡村治理的热情，影响力基层自治进程。具体表现为：一是部分合作社运作不合规，未形成高效管理机制，无法真正发挥作用；二是民主决策机制不健全，相关信息未按规定公示，社内事物由少数人决定；三是利益分配机制不合理，没有按照共享利益、共担风险的原则管理组织，无法凝聚社员力量吸引村民加入和参与乡村治理。

三、推进农民专业合作社参与乡村治理的主要举措

农民专业合作社当前处于发展转型阶段，为使其进一步参与乡村治理，就必须以目标为引领，并围绕相关问题在内部管理、组织功能以及行政职能等方面进行优化，充分发挥其政治功能和乡村治理功能，提升乡村治理现代化水平。

（一）完善内部治理，提高组织化水平。从合作社角度出发，强化自身能力建设，健全内部治理制度，汇聚社员力量，提高农民组织化水平，实现良性运作和持续发展。一是规范建设。积极贯彻落实国家公布的新版《农民专业合作社法》以及现行法律法规的各项要求，建立健全合作社内部的民主管理机制，明确工作具体职责，主动承担组织责任，充分发其政治功能；二是打造高效能管理团队。围绕强管理、提质效、增活力三大目标强化管理，健全人才培养和选用机制，细化责任分工，落实职务职责，打造一支能够担当重任、业务能力突出、专业技能优秀的高素质团队；三是创建品牌。凭借自身独有优势发展现代特色农业，高效开展绿色有机产品质量管理与认证，拓展合作社功能，促进产品加工、运输、经营等环节一体化，实现三产深度融合，从而打造农民专业合作社知名品牌，做好品牌推广，扩大影响力，发展专业化生产，增强产品竞争力。

（二）明确各类组织功能，实现多元主体共治。乡村治理涉及很多方面，是一个体系工程，必须整合本土资源，鼓励各方参与其中，实现多元主体共治。一是准确界定和把握各类组织职能。一般来说，农村地区拥有基层党组织、村委会以及合作社三大类组织，其中，基层党组织作为党的执政根基，是党在基层阵地开展各类活动、推进各项工作的领导力量；村委会作为基层自治组织，不仅要依照相关法律规定进行乡村治理，还要在治理过程中体现出民主性，实现村内事务自主办理；农民专业合作社作为新型农业经营主体的同时也承担着乡村治理的责任，是新型乡村治理的主体，其首先应满足农业与经济发展的要求，其次要在确保经济功能得以实现的基础上探究延伸应用其他方面功能的方法和途径，使其在政治、文化以及生态等方面发挥重要作用，提升自身话语权；二是妥善协调合作社和村两委之间的重要关系。在确定各参与主体应当履行的具体责任的前提下，合作社和村两委应立足自身职务，依托资源优势，提高治理能力，加强组织间联动，形成合力。一方面，村两委要从全局的角度出发，理解和团结合作社，为合作社提供多方面的支持与鼓励，深入挖掘和有效整合合作社的诸多优势，尤其是经济优势，提升社内成员自我管理和服务的水平。另一方面，农民专业合作社要准确界定自身责任和职能，明确任务安排，补充不足，引导社员参与治理工作，提升社员归属感、满足感和幸福感，并通过构建能够与村两委相辅相成的运行机制，使其治理功能实现最大化；三是坚持党建引领社建，深化村社共建。合作社应依靠基层党组织与村委会加强沟通联系，在管理组织、活动开展、资源利用等方面实现各种要素共享，使社内成员的知情权、监督权等合法权益得到保障，不断拓展两委功能，提升合作社服务效能，协作配合解决问题，讨论协商取得共识，实现多方共赢。

（三）转变政府职能，促进合作社进一步融入乡村治理。政府要加快职能转变，强化政策扶持，落实相关责任，应用各种方案为农民专业合作社解决实际问题，加强自治能力建设，完善公共服务。一是支持合作社多元发展。当前，农民专业合作社尚未形成较大规模，发展形式也较为单一，为使其朝着规模化、多元化方向转型发展，进而增强其在乡村治理中发挥的作用，各级政府应支持优质人才投身农村基层建设，积极鼓励能人返乡创业，促进行业领军企业、新型职业农民等主体在其从业领域内发挥表率引领作用，延伸业务领域，实现多元发展；二是深化简政放权。政府要进一步优化审批流程，使行政机关遵循“宽进严出”原则对合作社成立、项目设计开发等活动进行审查认定，并做好全过程跟踪管理，助力合作社瞄准并抓住市场机遇，增强综合竞争力；三是加大财政投入。政府应认真执行各项决策，按照相关法律规定对合作社发展给予政策扶持。在税收方面，可以采取税收减免等优惠方式；在信贷方面，鼓励银行向其提供更多资金支持，为部分具有相当规模、实行规范化管理、运转畅通高效的合作社提供相应的授信额度，并在一定范围内降低贷款利率和完善信用担保制度，使其获得适当的贷款优惠和金融支持；在财政方面，政府应设立专项资金并扩大专项支出，以财力支持助力合作社发展；四是强化宣传培训。改变农民现有观念、增强民主意识、提高农民素质的重要方式就是宣传和教育，一方面要广泛宣传，用典型事例引导农民群众，逐渐影响其思想观念，使广大农民深刻认识到合作社的经济、政治等功能，充分理解共享理念内涵，带动更多农民加入其中；另一方面要强化培训，增强社员个人能力，培养一批具备知识、善于管理、精通技术的新型职业农民，做好专业人才储备，以此实现农民专业合作社良性发展。