默许程度与生存空间:缅甸军人政权的国际合法性分析

张 添

(北京大学 区域与国别研究院,北京 100871)

一、引言

缅甸是一个具有军人执政传统的国家,1962年军人政变后执政近半世纪,直至2011年退役军人登盛开启“自上而下”的政治转型。缅甸转型一度被西方视作“民主转型”的经典范例,甚至类比“阿拉伯之春”,称之为“缅甸之春”,(1)Bertil Lintner, “Realpolitik and the Myanmar Spring”, Foreign Policy, December 1, 2011, https: //foreignpolicy.com/2011/12/01/realpolitik-and-the-myanmar-spring.尤其是最大反对派全国民主联盟(National League of Democracy,以下简称“民盟”)获得2015年大选压倒性胜利并得以执政。2020年大选,民盟再度取得压倒性胜利。然而,2021年2月1日军人拘捕了民盟政权的总统温敏和国务资政昂山素季等主要领导人,宣布接管国家政权并宣布国家进入紧急状态,成立“国家管理委员会”(以下简称“2·1”事件)。缅甸军人政权遭到以美国为首的西方国家和国际组织的谴责,部分国家重启对缅甸军人和实体机构的制裁,撤出在缅投资,部分舆论还谴责缅军没有组建主权国家的资格。(2)“Myanmar Military Fails Sovereignty Test”, Bangkok Post, February 4, 2022, https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/2258375/myanmar-military-fails-sovereignty-test.军方任命的代表未在联合国获得合法席位,看守政府的首脑和外长亦未受邀参加东盟正式会议,缅甸军人政权被指陷入严重的国际合法性困境。(3)“Who Will Win the Battle for Myanmar’s UN Seat?”, The Diplomat, September 3, 2021, https: //thediplomat.com/2021/09/who-will-win-the-battle-for-myanmars-un-seat.一些国家或国际组织将军人上台称为“非法政变”,要求其“归还政权”。(4)“United Nations Wants to ‘Make Sure’ Myanmar Coup Fails, Says Secretary General”, South China Morning Post, February 4, 2021, https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3120448/united-nations-wants-make-sure-myanmar-coup-fails-says.缅甸反对派建立的“民族团结政府(National Unity Government)”(5)缅军接管政权后,2020年11月大选中取得席位的人民院、民族院的15名议员在2月5日宣布组建“当选议员代表委员会”(Committee Representing Pyidaungsu Hluttaw, CRPH),后CRPH逐步扩大,其成员主要是民盟代表。2021年4月16日CRPH宣布组建“民族团结政府”(National Unity Government, NUG),作为与军方竞争合法性的平行政府行政机构。得到美国2022年《国防授权法案》的支持,(6)“The U.S. Senate Passes the Bipartisan Amendment in the National Defense Authorization Act to Support Democracy in Myanmar”, Eleven Myanmar, December 28, 2021, https://elevenmyanmar.com/news/the-us-senate-passes-the-bipartisan-amendment-in-the-national-defense-authorization-act-to.还取得法国议会与欧盟议会的支持。(7)“RÉSOLUTION portant sur la nécessité de reconnatre le Gouvernement d’unité nationale de Birmanie”, N° 2 SÉNAT, 5 octobre 2021; Sebastian Strangio, “EU Parliament Voices Support for Myanmar’s Opposition Government”, The Diplomat, October 11, 2021, https://thediplomat.com/2021/10/eu-parliament-voices-support-for-myanmars-opposition-government.

虽说面临极大的外交挫折,但新上台的军人政府历经近三年时间的过渡,勉强稳住国内局势,得到不少国家实质性的承认。东盟国家将缅甸问题视为“东盟内部问题”,俄中印日等与新政府恢复了日常交往,欧美国家和部分国际组织虽然在道义和经贸上施压,但未与缅断交,而是保持了最低限度的来往。从近三年执政的情况看,缅甸军人政权面临的是非致命的、有限的困境。那么,为什么会产生这样的现象?缅甸军人政权能否顺利走出国际合法性危机?

对此,既有文献进行了不同角度的相关分析。一是从国内政治和合法性视角进行解释,认为军人执政虽然不具备程序合法性,但在其他指标方面夯实了合法性。石燕山(David Steinberg)认为目前的混乱仍是“军人制度管控下的混乱”,(8)David I. Steinberg, “Myanmar’s Military Coup Redux”, East Asia Forum, December 28, 2021, https://www.eastasiaforum.org/2021/12/28/myanmars-military-coup-redux/#more-550981.这与缅甸军方此前利用执政便利,通过弥补商品和服务的供应不足来获取外部合法性如出一辙。(9)David I. Steinberg, “Civil Society and Legitimacy: The Basis for National Reconciliation in Burma/Myanmar”, in Trevor Wilson, ed., Myanmar’s Long Road to National Reconciliation, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2006, pp. 149-176.还有学者指出,缅甸军人政府通过稳定政局、防止经济下滑、防治新冠疫情等方面的努力,也缓解了其外部合法性方面的困境。(10)宋清润、郝雪妮:《当前缅甸政局发展及前景评估》,《和平与发展》2022年第2期,第95—116页。二是从互动视角来评估,认为主要国际行为体的诉求将极大地影响缅甸政府的国际合法性,相反,国内合法性没那么重要。即便军人政权“天然缺失合法性”,外界仍倾向于通过地缘政治来评估缅甸政府的政策,并根据利益诉求赋予其合法性。(11)Po Pyae Shang, “Myanmar’s Foreign Policy: Shifting Legitimacy, Shifting Strategic Culture”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, October 22, 2021, pp. 88-105.三是从实践视角,即是否获得实质认可来评估。缅军执政获得俄罗斯、白俄罗斯、塞尔维亚等国的公开承认,并通过与中、印、日和东盟各国的外交往来,有效对冲了美欧国际合法性方面的否决。(12)Ardeth Maung Thawnghmung, “Back to the Future? Possible Scenarios for Myanmar”, ISEAS Perspective, No. 30, March 12, 2021. p. 8; International Crisis Group, “Coming to Terms with Myanmar’s Russia Embrace”, Crisis Group Asia Briefing, No. 173, August 4, 2022. p. 21.此外,缅军1990年拒绝交权给竞选获胜的民盟后,相关文献对缅军巩固合法性方式的论述,亦为本研究提供了参照。例如,寻求与邻国强化友好关系,巧妙借用地区一体化机制的“庇护”,从国际组织获得“国际援助支持”的数量等,均被视为军人赢得部分国际合法性的指标。(13)刘务:《缅甸独立后外交政策的演变与中缅关系的发展》,《当代亚太》2010年第1期,第109—118页;David Steinberg, “Myanmar Regional Relationships and Internal Concern”, Southeast Asian Affairs, 1998, pp. 179-195; Morten B. Pedersen, “Rethinking International Assistance to Myanmar in a Time of Transition”, in Nick Cheesman, Monique Skidmore and Trevor Wilson, eds., Myanmar’s Transition: Openings, Obstacles, and Opportunities, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2012, pp. 271-299。

以往研究揭示了缅甸军政府延续国际合法性的各类现象及其背后的逻辑,但由于未能清晰地界定国际合法性及其概念边界,导致不同文章之间所探讨的内容有所混淆。一是混淆了国际和国内合法性。一些国家提供经济援助并非支持缅甸军政府,而是实施人道主义救援,这个过程更多的是帮助军政府缓解国内合法性而非国际合法性危机。二是倾向于直接区分军政府有无国际合法性,但抛开具体指标谈该问题容易陷入价值判断和二元对立,很多时候缅甸军政府并非有没有国际合法性,而是有多少的问题。三是将国际合法性等同于国际承认,虽然可以转化为具体的指标来判断多大程度得到承认,进而评估国际合法性,但很多时候缅甸军政府并不是因为承认而获得国际合法性,反而是依靠默许来延续政治生存。本文认为,缅甸军人政权面临的国际合法性是复杂而含混的,有必要透过大部分西方国家当前对缅甸合法性的质疑和部分剥夺的表象,细分国际合法性的指标,甄别目前国际社会对缅甸的态度和合法性的结构分布。同时,结合不同国际行为体的对缅政策,系统地分析此种复杂现象及其逻辑和根源。

二、军人执政的国际合法性问题与困境

二战后,第三世界国家纷纷独立并面临严峻的国家建设难题,军人干政频繁,但冷战时期军人执政的国际合法性问题并不明显。在两大阵营对峙格局下,军人政权能否被承认,通常与该政权是否稳定、持久以及倾向于哪个阵营密切相关,而军人上台的手段与意图以及民主、人权并未成为衡量军政府合法性的主要标准。军人执政一度在第三世界较为普遍,但目前已经难被国际舆论所容忍,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在2022年9月布基纳法索军人政变后直言,“军事政变在21世纪是‘不可接受的’”。(14)《联合国秘书长:军事政变在21世纪是“不可接受的”》,光明网,2022年1月26日,https://m.gmw.cn/baijia/2022-01/26/1302779257.html。

与传统合法性概念(15)传统合法性概念强调人们对政权或权威地位的认同和服从,参见[德]马克斯·韦伯:《学术与政治》,钱永祥等译,桂林:广西师范大学出版社,2004年,第198页;[德]尤尔根·哈贝马斯:《交往与社会进化》,张博树译,重庆:重庆出版社,1989年,第184—190页;Seymour Martin Lipset, Political Man, London: Heinemann, 1969, p. 80。不同,国际合法性(International Legitimacy)是在“国际公法”“国际社会”等概念出现后才产生的。(16)Thomas M. Franck, “Legitimacy in the International System”, American Journal of International Law, Vol. 82, No. 4, 1988, pp. 705-759.托马斯·弗兰克(Thomas M. Franck)等人指出,纯权力政治的“自然状态”难以谈及“国际合法”,后者基于人们对一种共同体秩序的认可。(17)Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy among Nations, Oxford: Oxford University Press, 1990, pp. 204-205; Jean-Marc Coicaud, Legitimacy and Politics: A Contribution to the Study of Political Right and Political Responsibility, Cambridge: Cambridge University Press, 2002, p. 205.基于赫德利·布尔(Hedley Bull)倡导的“国际社会理论”,学者们倡导从权力、利益、价值和制度等不同视角来思考国际合法性。(18)Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, London: Palgrave, 1977, p. 13; Hedley Bull, “The Importance of Grotius in the Study of International Relations”, in Larry May and Emily McGill, eds., Grotius and Law, London: Routledge, 2017, pp. 317-345; David Armstrong, Revolution and World Order: The Revolutionary State in International Society, Oxford: Oxford University Press, 1993, pp. 12, 36; Timothy Dunne, Inventing International Society: A History of the English School, London: Palgrave Macmillan, 1998, p. 188.伊恩·克拉克(Ian Clark)运用国家间关系的规范性以及相互责任与义务来界定国际合法性,包括但并不限于国际承认、内外政策,尤其是外交政策的正当性和国际共识等。(19)Ian Clark, Legitimacy in International Society, Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 1-10.

合法性之所以国际化,最初与美苏争霸过程中美国学界与政界推崇民主与人权有关。美国政治社会学家西摩·李普塞特(Seymour Martin Lipset)主张将大多数社会群体参与、政党竞争形式的选举式民主纳入合法性理论,推崇其“道德化的过程”,并将其作为“制度产生并维持”的重要前提。(20)Seymour Martin Lipset, Political Man: The Social Basis of Politics, New York: Doubleday &Company, 1960, pp. 65-67; Seymour Martin Lipset, “Social Conflict, Legitimacy, and Democracy”, in Jean Blondel, ed., Comparative Government, London: Palgrave Macmillan, 1969, pp. 52-59.这一贡献得到了其他学者的认可,并日益形成“合法性来自选举授权”这一标准。(21)Gary Marks and Larry Diamond, “Seymour Martin Lipset and the Study of Democracy”, American Behavioral Scientist, Vol. 35, No. 4-5, 1992, pp. 352-362.1977年吉米·卡特当选总统后,美国开始大力推行人权外交,平等、民主等规范逐步成为评估第三世界政权合法性的重要因素。(22)Jimmy Carter, Public Papers of the Presidents of the United States, Jimmy Carter, Vol. 1, Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1977, p. 954; David F. Schmitz and Fand Vanessa Walker, “Jimmy Carter and the Foreign Policy of Human Rights: The Development of a Post-cold War Foreign Policy”, Diplomatic History, Vol. 28, No. 1, 2004, pp. 113-143.冷战结束后,“华盛顿共识”塑造了西式民主一家独大的话语霸权,美国霸权的建立也让西式民主拥有了“合法”与否的定义权。(23)梁守德:《试论冷战后国际政治中的主权与“球权”》,《太平洋学报》2002年第1期,第19页。许多后起中小国家开始纷纷效仿西方民主,其所展现的竞争性选举,也常常被视为国内政治力量角逐权力的唯一合法手段。由于军人往往以非程序化的手段介入正常的国家政治生活,其所产生的新政府很难同西式民主制“自由和公正的选举”和“多元政府”联系起来。(24)Robert H. Taylor, ed., The Politics of Elections in Southeast Asia, Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 1996, p. 3.冷战结束前后,包括东南亚国家在内的众多发展中国家都把军人执政置于民主政体的对立面,印尼的苏哈托、菲律宾的马科斯等军人出身的政治领袖纷纷谢幕下台。随着互联网和社交媒体的普及,在发达的西方舆论助推下,以普选式民主为基础的宪政治国被多数国家公认为最不坏的制度选择。

军人政变作为二战后长期流行于众多发展中国家的政权更迭手段,一度曾是结束旧制度和推进社会变革的助推器,而美苏冷战所促成的代理人政治和军备竞赛,也间接为军人上台滋生了土壤。冷战结束后,军人干政的困境由内而外暴露出来。首先,军人政变往往涉及暴力颠覆原有政权,而暴力难以维持长久的社会秩序。军人是职业战士,治理国家往往乏善可陈,习惯通过委托治理和屏蔽信息传播来确保稳定,但两者均容易削弱治理的有效性并滋生贪腐。(25)包刚升:《政治学通识》,北京:北京大学出版社,2015年,第149—150页。其次,军人解决程序合法性的最直接方法是给予核心支持者分肥共赃,即通过特权及利益分享来换取权力垄断,但随着支持者规模扩大,军人常常面临“蛋糕不够大”的分食困境,而这很容易引发新一轮政变和暴力迭代。(26)Bueno de Mesquita, Alastair Smith, “Political Survival and Endogenous Institutional Change”, Comparative Political Studies, Vol. 42, No. 2, January 2009, pp. 167-197.

军人上台后不仅要疲于应对街头示威和国内政治的对立与撕裂,更重要的是,军人领袖若未能同世界唯一超级大国美国建立良好关系,往往容易被推向美西方主导的国际秩序的对立面——这种局面一直持续至今。对军人而言,维持国际合法性的主要动机和需求首先是改善国际形象。军人需要通过塑造舆论来冲淡其程序合法性的负面印象,也可以增强前政权的负面形象来佐证军人上台的正确性,如“阿拉伯之春”后政变上台的埃及国防部长阿卜杜勒·法塔赫·塞西,就巧妙利用国内外舆论对穆斯林兄弟会主导的前政府的不满情绪,降低上台后军政府的外交阻力。其次,获得外国政府的支持。除了贸易、援助等物质支持外,舆论、话语、信息的支持也需纳入考虑。美欧手持民主教鞭,常常对政变上台的军政府颐指气使,但若对方是自己的盟友则持双重标准。在西方不干涉甚至暗中扶持的情况下,像巴基斯坦佩尔韦兹·穆沙拉夫、泰国巴育·占奥差等军人领袖接权后都能逐步稳控局势。最后,获得国际权威与法律的认证。军人政府上台往往伴随暴力甚至人道危机,易受国际法与部分外国人权法令的追责。美欧国家的政治领袖有时需要通过所谓反独裁行动来争取选票,第三世界国家就天然成为西方政客们重点攻击的对象,如马里、苏丹、几内亚等国的军人政变及其伴随的暴力现象。当然,即便无法获得以上3种资源,军人也仍可夹缝中求生存,确保最低限度的安全状态和不因国际干涉而被颠覆,这就需要引入一定的指标,甄别军人政权的国际合法性构成分布。

三、军人政权缓解国际合法性困境的逻辑机制与限度

军人政权在遭受西方道义谴责的情况下,仍可通过双多边互访以及经济、防务等方面的互动,尽可能地缓解生存压力。国际合法性并不是简单的承认或者不承认,国家间投资、经贸、民间往来需要维持相对的稳定状态,默许、默认是常态。

(一)默许程度:介于承认与不承认之间

军人能够缓解国际合法性困境,本质上是因为当代国际体系和国际及地区事务仍未超越缺乏中央权威约束的无政府状态,尤其在新冠疫情爆发后,各国自顾不暇,更是暴露了世界性权威和规范的缺乏、主权国家只能自助的事实。(27)李义虎:《无政府、自助,还是人类命运共同体?——全球疫情下的国际关系检视》,《国际政治研究》2020年第3期,第20—21页。即便西方国家将军人接权视为异端,也不可能动辄粗暴介入并勒令军人归还权力,更难约束其他国家与军人代表的国家继续保持交往。国际合法性逻辑有时候成为西方主导国际话语、干涉他国内政的“帮凶”,从而忽略了位于承认或不承认中间的广大空间。本文尝试抽取上述弗兰克、克拉克等人关于国际合法性评价指标的共性特征,尽量剔除价值判断,将国际合法性定义修正为:某个国家的执政者在该国的执政地位以及代表该国所实行的对外政策,得到其他国家一定程度的认可。这里的“认可”,既可以是承认并承担一定的相互义务,也可以是不干涉和默许。军人接权后,大部分国家因为信息不对称,不会直接选择承认或不承认,因为两者都可能面临极大的外交、经济和道义成本,因此外部默许程度大小就成为衡量国际合法性的关键。

默许、默认是指对既成事实最低限度的承认,经常体现为对新生政权的观望、不表态、不干涉等消极指标。(28)Ian Clark, Legitimacy in International Society, Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 213-214.在介于承认和不承认之间的模糊地带中,这些指标不断变化,为新生政权生成具有差异性的国际生存空间。

默许程度差异的存在允许外部行为体对军人政权的政策有容错率。其一,西方国家在对外政策上普遍存在“府院之争”。即便议会通过了对军人执政国家的谴责、施压、制裁的法令,政府在具体实施过程中也可以基于实际利益来选择性贯彻落实。其二,非西方世界与西方国家存在矛盾,西方国家间在具体议题上也不是铁板一块。军人并不需要获得所有国家的支持,只要确保延续政治生存最低程度的国际认同,即默许的最大公约数即可。其三,即便西方国家利用在联合国的优势给军人执政设置障碍,许多国际组织还是拥有一定的自主判断。不同于国际人权组织,地区一体化组织和社会经济类组织对军人临时政府扮演的监护者角色抱有复杂的态度,他们必须考虑地区安全与该国民生,这也给军人政权赢得默许带来契机。

(二)军人执政的国际默许程度评价指标

默许程度的最大值是完全承认,最小值是不承认。弗兰克、克拉克等人所设指标,如权力、利益、身份、共识、规范,都可以成为某种形式的衡量标准。根据默许的不同性质,可以分为国际身份、价值规范、权力平衡及利益捆绑四类。国际身份越明确、价值认同越强、外部权力越均衡、利益捆绑度越大,则越容易给予新政权默许(见图1)。

图1 军人执政获取国际合法性的默许程度:评价指标示意图资料来源:作者自制。

首先,新政权的出现在多大程度上能代表这个国家的国际身份。最为明确的身份是国际承认,即对新出现的政权予以接受、建立关系并愿意承担由此产生的法律后果。接权上台的军人政府缺乏程序合法性,因此其他国家为避免承担公开承认带来的风险,更多地采取间接承认而非直接承认。例如,不反对新政权代表该国出席多边会议与合作,并默许新政权派遣代表常驻。合适的国际身份能够赋予新政权解释国内政局变动的机会,降低信息差和舆论误解,从而为军人政权平稳过渡赢得良好的国际环境。

其次,新政权的行为是否被广泛认定符合国际规范,这一点由于西方民主、人权观的渲染,有时候被认为是国际合法性的直接代名词。是否符合规范,主要通过联合国大会及其他具有国际法约束力的机构的投票、表决、决议来显示。一般而言,越能符合国际法、国际道义的政权,就越容易获得默许。如果军人政权涉嫌卷入种族、宗教冲突且无法控制舆论,则容易被追责。即便如此,鉴于国际法无强制执行力,只要人道主义危机不至于让联合国安理会介入,那么军人政权仍然可以获得一定的默许。

再次,新政权的外交政策能否在主要国际行为体中间保持总体均衡,越均衡则越容易获得各方认可,进而取得更多国际默许。冷战结束后,许多处于大国博弈中间地带的国家,尤其需要通过外交平衡、游走来确保国家安全和利益最大化,东盟国家就是典型的例子。(29)曹云华:《论东盟的“新中间地带”战略》,《南洋问题研究》2023年第1期,第24页。军人上台后,如果能够继续确保外交均衡,则任何大国介入前都要顾及其他大国的态度,并使各方对新政权的延续和不被颠覆形成广泛的国际共识。

最后,新政权能否确保与其他国家的利益捆绑,从而促使其他国家为保护在该国的海外利益而选择默许新政权上台。在外资构成较为复杂的国家,确保该国转型稳定成为各国保障海外利益的最大共识。尤其是,只有军人和警察才有足够的实力保护这些海外资产。一般而言,贸易构成复杂且相对均衡、海外投资占比较大的国家,新政权的上台及其对海外投资保护的态度,将决定新政权能否得到大范围的国际默许。

四、缅甸军人政权的国际合法性问题来源与历史嬗变

缅甸独立后经历过1958年、1962年、1988年及2021年4次军人接权,并非每次都面临国际合法性困境。(30)由于“国际合法性”概念是冷战后才逐步形成的,1958年、1962年接权不符合“国际合法性”概念的适用标准。此外,这两次接权确实也没有面临较大的外部危机。独立后首任国防军总司令、总参谋长奈温(Ne Win)在1958年和1962年两次接管政权,原因均与维持国内政局稳定有关。接权后的军人政府基本延续了文官政府的外交政策,奉行严格的中立主义外交,没有引起大国的非议。1988年接权,系国防部长苏貌(Saw Maung)和副部长丹瑞(Than Shwe)从原军人奈温手中夺权,并不存在关乎选举程序的合法性问题,相反还迎来西方对缅甸重启民主选举的期待。(31)James F. Guyot, “Myanmar in 1990: The Unconsummated Election”, Asian Survey, Vol. 31, No. 2, February 1991, pp. 208-209.1990年5月,军人遵守承诺举行全国议会选举,反对党民盟赢得近80%的选票。然而,军人拒绝交权,并将民盟领袖昂山素季软禁近20年,此举引发美欧等国不满,并逐步演化为军人政权的国际合法性危机。2011年,退役军人政府开启自上而下的政治转型,昂山素季被释放并在2012年通过议会补选得以参政,缅甸军方的国际形象得到改善。军方还在2015年民盟胜选后确保了权力的顺利交接,2016年昂山素季以国务资政身份上台执政。2021年军人上台再度引发美欧等国的强烈反对,并普遍认为和1990年军人拒绝交权如出一辙,而此次军人接权不受国际认可的原因之一,就是军人在政权更迭方式(即军事政变)和政权性质(即军人统治)的国际合法性上均存在“原罪”。(32)Meghan Murphy, “In Myanmar, the Return to Military Rule Is 1990 All Over again”, The Brown Daily Herald, February 11, 2021, https://www.browndailyherald.com/article/2021/02/murphy-23-in-myanmar-the-return-to-military-rule-is-1990-all-over-again; Lindsay Maizland, “Myanmar’s Troubled History: Coups, Military Rule, and Ethnic Conflict”, Council on Foreign Relations, January 31, 2022, https://www.cfr.org/backgrounder/myanmar-history-coup-military-rule-ethnic-conflict-rohingya.2011—2021年的文官执政暂时掩盖了1990年产生但并未完全消弭的军人政权合法性问题,期间的军政博弈也成为2021年军人上台后国际合法性危机再现的重要背景变量。

(一)1990年大选:军人拒绝交权与“原罪”形象的形成

1990年大选是缅甸军人选择融入国际社会的起点,却也成为问题的肇始。军方不愿意按照冷战后美国设想的“民主化”路径,将权力交给从西方留学归来的昂山素季。缅甸军人政权为挽回因1988年全国游行示威而受损的国际形象、提振外国投资者信心,一度与以美国为首的西方国家进行多轮谈判。随着谈判破裂,美西方逐步抛弃缅甸军方并与之决裂,缅军人政权的国际合法性遂成为双方关系中的一大症结。

缅甸军人政权与西方的分歧主要有三:第一,政治过渡的权力归属。军方不反对以西方认可的形式建立民选政府,但出于维护既得利益的考虑,并不希望有西方背景的昂山素季上台。1989年1月,缅甸选举委员会代表接见了美国驻缅大使伯顿·列文(Burton Levin),美方对军方准备多党选举表示肯定。(33)“U.S. Viewed in Favorable Light by Demonstrators”, Bangkok Post, October 1, 1988; “A Rich Country Gone Wrong”, New Yorker, October 9, 1989, pp. 80-81.不过,老布什政府更希望让昂山素季上台,以在国会证明其对缅政策的正当性,但苏貌、丹瑞等将军认为,昂山素季上台将会“毁掉这个国家”。(34)Kenton J Clymer, A Delicate Relationship: The United States and Burma-Myanmar since 1945, Ithaca: Cornell University Press, 2015, p. 267.第二,政治过渡的手段。缅甸军方更希望渐进、平稳地转型,并向西方表明了相关立场。(35)David I. Steinberg, “Burma/Myanmar and the Dilemmas of U.S. Foreign Policy”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 21, No. 2, August 1999, pp. 292-293.西方表面上提出“温和地鼓励缅甸政治变革”,但暗里支持反对派,以“无限期暂停缅甸的普惠制待遇”向军政府施加压力。(36)Rodney Tasker, “Burma: Tense Weeks Ahead as Emotive Anniversaries Fall Due”, Far Eastern Economic Review, July 13, 1989, p. 30; “Burma Accuses Foreigners of Plot Against the Government”, Far Eastern Economic Review, September 21, 1989, p. 14.西方希望派遣国际观察员进入缅甸,但军方主张对竞选活动进行控制,表示“选举将是自由和公正的,因此不需要国际观察员”。(37)Kenton J Clymer, A Delicate Relationship: The United States and Burma-Myanmar since 1945, p. 267.第三,昂山素季的处置问题。缅甸军方在选举前后针对昂山素季采取诸多限制措施,如1989年7月软禁昂山素季,1990年1月宣布昂山素季因勾结反叛者而无参选资格。1990年5月大选后,美国国务卿詹姆斯·贝克(James Baker)曾致信苏貌称,如果军方愿意释放昂山素季并承认选举结果,缅甸与西方关系将大大改善。(38)David I. Steinberg, “Myanmar in 1991: The Miasma in Burma”, Asian Survey, Vol. 32, No. 2, 1992, p. 151.然而,缅甸军方表态消极,丹瑞1992年成为一把手后,拒绝交权的态度更加坚定。此期间,美国数十名议员不断施压老布什政府,加上1991年10月昂山素季被授予诺贝尔和平奖,国际舆论不断抨击缅军侵犯人权,白宫与缅甸军方改善关系的空间不断被挤压。

客观上说,缅军得以再持续执政20年,是否承认1990年大选已不再是外界评判其合法性的重要标准。然而,是否释放昂山素季一直困扰着缅甸军方。起初,承诺释放昂山素季是缅甸军方与西方国家保持接触的窗口。比如,丹瑞在1992年上台之后就曾允许美国众议员威廉·理查森(Willian B. Richardson)访问缅甸,并表示愿意释放昂山素季,以“回到1988年前缅甸和美国的密切关系”。(39)Philip Shenon, “Despite Foe, Burmese Junta Finds a Silver Lining”, The New York Times, March 17, 1994.然而,每一次释放昂山素季都给军方带来极大的内外压力,效果往往适得其反。1995年7月昂山素季被释放后,立即号召西方制裁军人政府,并动员民盟成员在国民大会反抗军人政权。慑于昂氏的政治影响力,1996年6月军人政府重新将其监禁。美国则通过1997年《综合拨款法案》叫停对缅援助,并赋予总统依据《国际紧急经济权力法案》发起制裁的权力。(40)关于美国对缅制裁法案,均来自美国国会官网公共法律在线档案资源,https://www.congress.gov/public-laws;另参见范宏伟、吴思琦:《美国制裁缅甸政策的形成过程与路径——以国会与政府互动为视角(1988—2008)》,《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2021年第6期,第94—106页。如出一辙的是,2002年5月昂山素季获释后,进行全国巡回动员演讲,军方支持者在缅甸中部小镇德拜茵对民盟及其支持者发动袭击,昂氏在2003年5月再度被关押。随后,美国出台了更严苛的《缅甸自由与民主法案》进行制裁。2007年“袈裟革命”爆发后,美国宣布冻结部分缅甸高层在美资产,禁止任何美国公民协助缅甸在第三国投资或入股的行为。在西方政府、舆论的反复抨击下,缅军的非法性不断被强化,塑造了缅甸军人的“原罪”形象。

(二)1990—2011年:外部默许与军人政权国际合法性的改善

1990—2011年,缅甸军人虽然不被西方公开承认为合法执政者,但依然得到充足的外部默许。就国际身份而言,军政府选择地区主义这一抱团取暖的方式,积极加入东盟。1991年,东盟正式提出对缅甸“建设性接触”的介入方式。1994年东盟国家与缅、老、柬、越起草《建立东南亚共同体设想的声明》,提出“大东盟构想”,缅甸区域身份得到强化。1997年缅甸顺利加入东盟,东盟国家在西方反对声中坚定地接纳了缅甸。后来即便深陷金融危机,缅甸转型速度放缓,东盟各国也没有对外妥协,剔除缅甸。菲律宾总统菲德尔·拉莫斯在1998年提到,“虽然东盟意识到缅甸正因其违反人权而受到严厉谴责,但接受缅甸加入东盟组织仍是一个正确的步骤。”(41)Tin Maung Maung Than, “Myanmar’s Golden Anniversary: Economic and Political Uncertainty”, Southeast Asian Affairs, 1999, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, p. 222.东盟坚持用一个声音说话,对成员国内政予以尊重和理解,增大了缅甸军政府提高国际默许程度的可能。2005年亚欧会议主办国荷兰拒绝缅甸参会,就曾导致东盟成员国集体抗议和抵制参会。(42)Renaud Egreteau and Larry Jagan, Soldiers and Diplomacy in Burma: Understanding the Foreign Relations of the Burmese Praetorian State, Singapore: NUS Press, 2013, p. 181.

就价值规范而言,国际社会对缅叙事日益不利于缅甸军人政权,但也从未撼动其执政根基。1990年民盟赢得大选,昂山素季作为国父昂山的女儿、民盟的核心领袖,她所得到的合法性是高位启动的。在国际社会的英雄主义叙事和选举程序正义的加持下,军方软禁昂山素季很难被刚刚赢得冷战胜利、重视自由民主价值观的西方国家所接受和容忍。2003年德拜茵事件、2007年“袈裟革命”都包含昂山素季作为弱者“反抗军人暴行”的叙事话语,而国际舆论更倾向于同情弱者,不会顾及军人的维稳诉求。此外,缅甸遭到纳尔吉斯飓风袭击,有14万人死亡或失踪,而军人为了确保2008年宪法公投顺利,拒绝西方非政府组织进入救援。虽然,军方也算是人道危机的受害者,但执政者救灾不及时,在民众生命安全的“大义”面前瞻前顾后,与昂山素季怜悯群众、不惧强权的形象形成强烈反差。不过,道义、规范的压力并未撼动军人的执政根基。西方缺少对昂山素季一派反军政府力量的实质支持。美国虽然允许以昂山素季堂兄盛温为代表的缅甸流亡政府(NCGUB)在美国活动,但从未为其夺回政权提供方案、技术和财务支持。

就外部权力而言,冷战结束后世界多极化及地区大国对缅政策的自主性增强,这给军政府通过平衡外交获得默许提供了条件。比如,日本在1989年2月17日重新承认缅甸新政府,且很快恢复对缅援助。中国通过与新政府签署跨境贸易协定,逐步成为缅甸的最大贸易伙伴。印度1988年曾积极支持缅甸反军人运动,但1993年印度外长迪纳西·辛格(Dinesh Singh)访缅后迅速认可并改善了两国关系。缅甸军政府常被西方媒体质疑为对华“一边倒”,其证据是不断增加的中缅贸易额。(43)西方逻辑认为,“军人专制”即便不在缅甸穷兵黩武和经济凋敝中垮台,也应该在西方制裁下被迫终止,然而中方对缅援助和缅甸对华依赖使得缅甸军方延续执政无忧。“China’s Role in Myanmar’s Internal Conflicts”, USIP Senior Study Group Final Report, 2018, pp. 16-22。实际上,丹瑞自1995年日趋注重与印、日等国的关系,并通过自上而下的“民主路线图”保持与西方的间接联系。这一过程中缅军领袖明确提出不会与中国结盟,(44)Andrew Selth, “Burma, China and the Myth of Military Bases”, Asian Security, Vol. 3, No. 3, 2007, pp. 279-307.回应印方“不让中国侵入印度在孟加拉湾的传统海洋势力范围”(45)Dinesh Kumar, “Sino-Myanmar Ties Irk Delhi”, The Times of India, November 20, 1992.的关切。美国看到众多经济体与缅甸改善关系后,很难独自维系对缅孤立政策,因此采取府院分离、价值与利益分割的套路,在2009年逐步开启“行动对行动”的接触方式。利用大国之间相互竞争、彼此对比的心态,缅甸军人在平衡外交中逐步掌握主动权。

就利益捆绑而言,军政府获得国际默许的最大公约数与各国对缅利益共识密切相关。美欧对缅官方投资和贸易额并不高,但日韩和其他缅甸周边国家,尤其是中国、泰国和新加坡,与缅甸经济往来密切。1988年与1989年,日缅贸易额占缅甸外贸额之首,分别达到缅甸对外贸易额的27.5%和22.3%。在1990—1993年期间,中缅贸易额在缅甸对外贸易额中的年均占比达22.2%,中国连续4年成为缅甸最大的贸易伙伴。新加坡在1994—1999年是缅甸的最大贸易伙伴,双边贸易额占缅甸对外贸易额的21.4%。2000—2010年,泰国则以平均对缅贸易额占比28.4%成为缅甸的最大贸易伙伴。(46)贸易数据均来自国际货币基金组织数据库,https://data.imf.org/regular.aspx?key=61013712。至2010年,对缅外国直接投资额(存量)中,新加坡以43.98亿美元占据首位,其次是中国19.47亿美元、泰国7亿美元和韩国5.8亿美元。(47)FDI Stock in the Host Economy, by Geographical Origin, UNCTAD FDI/TNC Database, https://unctad.org/system/files/non-official-document/webdiaeia2014d3_MMR.pdf.值得注意的是,一些西方公司借助第三方(如泰国、新加坡)与缅甸保持经济往来,以规避本国的制裁政策。(48)Chanyaporn Chanjapoen, “Sanctioned Myanmar Tycoons Find Shelter in Singapore, but for How Long?”, The Japan Times, October 18, 2022, https://www.japantimes.co.jp/news/2022/10/18/asia-pacific/myanmar-tycoons-singapore.

(三)2011—2021年:政治转型及缅甸军方重新执政的合法性根基变迁

2011年登盛政府上台,启动缅甸政治转型。改革得到了包括美西方在内的众多国际行为体的认可,显著缓解了军人政权1990年以来的国际合法性困境,但也为2015年民盟压倒性胜选和昂山素季的上台提供了制度便利。2016—2021年,在昂山素季的领导下,民盟上台执政,缅甸形成军政“双头政治”格局。

在政治转型局面下,军人能够重新执政的合法性根基遭到削弱,但其相对独立的内外动员力犹存,加上民盟执政的政绩低迷,为军人政权赢取国际默许留下一定的余地。就地区身份而言,在登盛时期,缅甸2014年首次担任东盟轮值主席国,在东盟即将建成共同体之年获得东盟国家的鼎力支持。这是东盟对前军人政权兑现2003年“七点民主路线图”承诺的奖励,因为当时缅甸一度转型不畅,缅方曾主动放弃担任2006年东盟轮值主席国,以确保东盟能够保持统一立场,避免美西方干涉和介入。昂山素季上台后,因为对2016—2017年罗兴亚人危机的消极态度,一度导致缅甸和马来西亚等伊斯兰国家出现间隙。(49)有关罗兴亚人危机的背景,参见张添:《缅甸罗兴亚人问题的视差——历史、现状与症结分析》,《南洋问题研究》2019年第2期,第29—48页。由于罗兴亚人问题,在价值规范上,昂山素季个人的道义影响力也遭到了削弱。2017—2021年,联合国人权理事会、国际刑事法院等国际组织介入后,昂山素季被贴上了“同军人同流合污”与“人权罪犯”等不利标签。(50)Zoltan Barany, “Burma: Suu Kyi’s Missteps”, Journal of Democracy, Vol. 29, No. 1, 2018, pp. 5-19; Nick Beake and Tessa Wong, “Aung San Suu Kyi: How a Peace Icon Ended up at a Genocide Trial”, BBC, December 24, 2019, https://www.bbc.com/news/av/world-asia-50709830.就外部权力平衡而言,转型十年的缅甸出现了两次大国外交再平衡:一次是退役军人政府上台后出现的亲西疏华。2011年缅甸转型开启后,奥巴马两次访问缅甸,对退役军人领袖登盛总统赞誉有加,美缅关系得到发展与改善。相反,同期中缅关系因密松水电站停建等问题而出现波折。另一次则是昂山素季上台后中缅关系的迅速发展。昂氏作为有西方背景的政治领袖,上台后首访大国选择中国,随后受邀多次访华,积极回应“一带一路”倡议,并亲自组建实施“一带一路”指导委员会。相对平衡的大国外交使得缅甸即便在政权危机时刻,也不容易受单个大国的介入,当然这也与各国在缅甸形成的利益共识有关。缅甸是中印大国间陆地走廊,东西连接印度洋和太平洋。缅甸邻国,尤其是中、印、孟、泰,都不希望缅甸受干涉而陷入战乱。此外,缅甸转型带来了更多的投资和贸易机会,外国与缅甸的利益关联度显著提高,对缅利益的多元嵌入大大降低了各利益集团在缅甸军政间选边站的意愿。

2011—2021年十年缅甸政治转型,看似让1990年以来的军人“原罪”问题不了了之,但军人执政的历史合法性始终只是被默许而非被承认。军队将领自我设计的幕后政治支配者的身份不断遭到挑战,成为2021年军人接权后迅速卷入合法性危机的重要背景。不过,由于军方从外部赢得默许的资本,包括足够代表国家政权的身份、价值、权力和利益要素持续存在,也便于其重新在低程度的默许空间中延续其政治生存。

五、2021年缅甸军人再度接权后的国际合法性分析

2021年2月1日,缅甸国防军总司令敏昂莱(Min Aung Hlaing)接管国家政权。本次接权出现一些新的特征:军人虽然突发性地终结前政府执政,但没有推翻宪法,反而认定自己才是合宪的那一方。(51)具体表态是“前执政党民盟在2020年大选中存在舞弊行为,在未查清舞弊行为的情况下强行组建新一届议会,军人依据《宪法》第417—419条承担国家责任”。“National Defence and Security Council of the Republic of the Union of Myanmar holds meeting 1/2022”, The Global New Light of Myanmar, February 1, 2022。从接权后近三年的形势来看,看守政府不得不面对街头示威、武装反抗与族群冲突形势恶化的问题,国际合法性压力也不容乐观。这里结合各主要国际行为体的对缅政策,观察不同类型的国际合法性来源中,缅甸军方能够获取默许的程度及延续政治生存的表现。据此,检验国际身份、价值规范、外部权力和利益捆绑等要素为缅甸看守政府提供了什么样的合法性,使其能在有限困境中得以生存和过渡。

(一)国际身份:“东盟方式”的强认同与弱干预

与1990年后的经验类似,缅甸的东盟身份和“东盟方式”对缅甸问题的嵌入,将军人的国际合法性问题转化为“东盟方式”的国际合法性问题。“2·1”事件后,体现“东盟方式”的“五点共识”(52)五点共识的主要内容:停止暴力、建设性对话、调解对话、人道主义援助和特使会晤。“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting”, April 24, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf。成为解决缅甸危机的国际社会共识。东盟建议国际相关方帮助缅甸国内自发达成和解,并以此作为看守政府执政的合法性前提,为解决缅甸问题提供了可行路径。其主要机制与20世纪90年代相仿,即利用东盟制度框架为缅甸看守政府提供必要的国际身份,为其赢得自主调适与转型的时间、空间。区别在于:受全球治理危机影响,各大国无意主导调解缅甸危机。东盟作为区域秩序的象征,被赋予了更多解决问题的权力和责任。“五点共识”建立在默认既有缅甸权力格局的前提下,实际上允许各方对军方有条件地进行承认。总体而言,其特点是“强认同”与“弱干预”。

“强认同”是指东盟各国坚持将缅甸问题视为内部问题,并拒绝抛弃缅甸。“2·1”事件发生后,东盟主席发布事态声明,援引《东盟宪章》作为原则性解决方案。2021年4月24日,东盟秘书处紧急召开东盟领导人会议,提出解决缅甸问题的“五点共识”。会议强调缅甸是“家庭成员”,东盟将在促进符合缅甸人民利益和生计的和平进程中发挥积极、建设的作用。(53)“Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting”, April 24, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf.在国际压力下,东盟国家与缅方产生了一定的分歧。(54)东盟国家以缅方落实“五点共识”不力为由,仅允许缅方派遣非政治性代表出席,缅方认为此举是对会员国代表权平等的蔑视,违背了《东盟宪章》。Ministry of Foreign Affairs of Myanmar, “Press Release (27-10-2022) Special ASEAN Foreign Ministers’ Meeting”, October 27, 2022, https://www.mofa.gov.mm/press-release27-10-2022/。2021年10月26日,缅甸自加入东盟后首次缺席东盟峰会,之后持续缺席各类峰会与外长会议。(55)例如2022年2月东盟非正式外长会、2022年3月美国—东盟峰会、2022年7月第55届东盟外长会以及2022年11月第40届和第41届东盟峰会等。即便如此,东盟国家仍坚持留置缅甸的“空椅子”而不是将其撤除。2022年11月11日,东盟峰会决议重申“缅甸仍是东盟完整不可或缺的一部分”,“将继续帮助缅方找到解决危机的和平、持久方案”。(56)“ASEAN Leaders’ Review and Decision on the Implementation of the Five-Point Consensus”, November 11, 2022, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/06-ASEAN-Leaders-Review-and-Decision-on-the-Implementation-of-the-Five-Point-Consensus_fin.pdf.“大家庭”的集体身份观成为缅甸军政权重启转型的重要支柱。

“弱干预”则主要体现在东盟各国反干涉和建设性接触的立场上。一是强调缅甸危机是内政问题。“2·1”事件发生后,东盟国家回应迅速、表态谨慎,泰国副总理巴威·翁素万和柬埔寨总理洪森均表示这是缅甸内政。在印尼访问的马来西亚总理穆希丁·亚辛与印尼总统佐科·维多多就缅甸问题磋商,明确东盟坚持“不干涉内政”原则。(57)Maikel Jefriando and Stanley Widianto, “Indonesia, Malaysia Seeking ASEAN Meeting on Myanmar after Coup”, February 5, 2021, https://www.reuters.com/article/us-indonesia-malaysia-idUSKBN2A50G1.二是确保东盟不因缅甸问题而受外部干涉。2021年东盟主席声明重申,“缅甸问题是所有东盟成员国自己的问题”。(58)“Chairman’s Statement of the 38th and 39th ASEAN Summits”, October 28, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct....pdf.2022年7月21日,东盟特使、柬埔寨副总理兼外交与国际合作大臣布拉索昆访问缅甸时,会见了欧盟、法国和美国大使,并表示会谈意在“积极了解相关国家的态度并交流访问成果”,“避免干涉缅甸内政”。(59)“Keynote Address by His Excellency Deputy Prime Minister PRAK Sokhonn”, July 21 2022, https://www.mfaic.gov.kh/posts/2022-07-21-Speeches-Keynote-Address-by-His-Excellency-Deputy-Prime-Minister-PRAK-Sokhonn--Minister-of-Foreign-Affairs-an-10-55-04.三是确保东盟内部遵守“不干涉”原则的前提下对缅建设性接触。在2022年东盟峰会上,泰国、柬埔寨、老挝坚决反对印尼、马来西亚等部分代表关于“延长针对缅甸代表的禁令”“审查缅甸代表团资格”的提议。(60)David Rising and Sopheng Cheang, “SE Asian Leaders Do little to Raise Pressure on Myanmar”, Associated Press, November 12, 2022, https://apnews.com/article/health-asia-covid-global-trade-business-bf0f9f8b9727b1c468936256 2399ca5e.“五点共识”迟迟未得到有效落实,但仍被视作“最不坏的选择”。2022年东盟峰会决议称“五点共识”仍有效,并提出设立时间表和辅助其他方案等措施以改进。(61)“ASEAN Leaders’ Review and Decision on the Implementation of the Five-Point Consensus”, November 11, 2022, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/06-ASEAN-Leaders-Review-and-Decision-on-the-Implementation-of-the-Five-Point-Consensus_fin.pdf.

在确保缅甸不被干涉和东盟不因缅甸问题而受外部干涉的微妙平衡中,缅甸军人政权受益于东盟身份,获得了程度不高但整体尚可的国际默许。不过,东盟除需照顾缅甸作为成员国的自主权和舒适度,也需顾及东盟整体的形象和利益。东盟需援引《东盟宪章》中有关民主、法治、善治等规范性原则对缅甸适度施压,避免组织制度失灵。同时,在多个层次的“东盟+1”框架中,也要处理好缅甸与对话伙伴国的关系。其中,昂山素季的处置是一块烫手山芋。历史上东盟推动国际行为体与缅甸缓和关系时,常以敦促军人与昂山素季对话作为抓手。“2·1”事件后,军方不仅无视东盟的“对话”要求,还不断追加昂山素季的刑期,引起部分东盟国家的不满。2022年1月16日,菲律宾外长特奥多罗·洛钦对缅甸军政府对昂山素季的判决表示谴责,称“没有昂山素季,对话将毫无意义”。(62)“Philippines Says ‘Indispensable’ Suu Kyi must be Involved in Myanmar Peace Process”, January 16, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-says-indispensable-suu-kyi-must-be-involved-myanmar-peace-process-2022-01-16/.此外,美方持续施压东盟,试图促成东盟、昂山素季与军政府的三方和谈,(63)[缅]《美国呼吁东盟、杜昂山素季和缅甸军方三边对话》,美国之音缅文版,2022年5月29日,https://burmese.voanews.com/a/daily-news-us-urges-asean-press-a-political-dialogue-between-dassk-and-regime/6594148.html。东盟特使也在访缅时力争会见昂山素季,但均无功而返。

(二)价值规范:联合国能力与意愿的不匹配

在西方民主、人权等叙事话语的推动下,价值规范依旧是缅甸军人政权国际合法性缺失的重要原因。2021年后,联合国系统(64)国际组织涵盖的范围广泛,本文主要研究的对象是在国际法律和道义规范上对缅甸有约束并产生“国际合法性”意义的组织,即联合国主要机构,包括联合国大会、安理会、经社理事会、国际法院、人权理事会、秘书处等。虽然国际刑事法院(ICC)也具有国际法律效力,但缅甸不加入、也拒绝接受其管辖,且在前民盟政府时期,就因罗兴亚人问题而与ICC有分歧,引入ICC无益于分析缅甸军人上台后新增的国际合法性问题。关于缅甸问题的议程大多提及“释放昂山素季”和谴责缅军,从不同角度削弱了军人执政的合法性。对缅甸国内而言,昂山素季2016—2021年执政并不顺畅,她可能不是最好的选项,但对长期接受军人执政而未能走出贫困的缅甸民众而言,则不是最坏、最有害的。(65)观点来源笔者2018—2019年在仰光大学访学期间对两位缅甸学者M和L的采访。2021年2月3日,联合国秘书长古特雷斯呼吁“国际社会和主要参与者尽一切可能确保缅甸政变失败”。(66)“A Conversation with U.N. Secretary General António Guterres”, The Washington Post, February 3, 2021, https://www.washingtonpost.com/washington-post-live/2021/02/03/conversation-with-un-secretary-general-antnio-guterres/.联合国人权理事会、儿童基金会等均发表声明呼吁“维护人权和基本自由”。(67)“Myanmar: UN Office Expresses ‘Strong Concern’ at Use of Force against Demonstrators”, February 9, 2021, https://news.un.org/en/story/2021/02/1084212.值得注意的是,联合国安理会“2·1”事件后便就缅甸问题召开紧急会议,两年多出台了近10份会议文件。2022年12月21日,安理会通过决议,呼吁缅甸结束境内暴力,释放昂山素季等人。(68)“Security Council Demands Immediate End to Violence in Myanmar, Urges Restraint, Release of Arbitrarily Detained Prisoners, Adopting Resolution 2669 (2022)”, December 21, 2022, https://press.un.org/en/2022/sc15159.doc.htm.

相比主权国家因牵涉外交责任而普遍谨慎的姿态,联合国在应对缅甸危机时,具有道义规范上的高位优势。不过在实践中,联合国脱离不了主权国家框架,而各国对缅认知、意见不一致,尤其是安理会常任理事国之间分歧较大,这导致联合国的能力与意愿不匹配,对缅军实际影响有限。首先,联合国本身缺乏清晰的目标。虽然,联合国确定了“区域和国际社会齐心协力,支持缅甸重建包容性社会和民主”的目标,(69)“Myanmar: Timely Support and Action by Security Council ‘Really Paramount’, Says UN Special Envoy”, June 18, 2021, https://news.un.org/en/story/2021/06/1094322.也设立了缅甸问题特使,但联合国特使并没有东盟“五点共识”那样的清晰抓手。联合国秘书长所说“支持缅甸人民”,这里的“缅甸人民”由谁代表却是语焉不详的。各国并未就是否由军人任命的联合国大使代替前政府代表觉莫吞(Kyaw Moe Tun)达成共识,而觉莫吞自“2·1”事件后便强烈反对军人并支持反对派。当然,联合国也很难将反对派和少数民族武装组织视为“缅甸人民”的代表,尤其是随着反对派行为日益暴恐化,支持反对派无益于增添缅甸政局的不稳定性。2022年11月8日,联合国以“不在国内冲突中选边站”为由,明确拒绝反对派“民族团结政府”代表在全球智库大会上发言。(70)“Myanmar Shadow Govt Barred from Global Town Hall Meeting After UN Objects”, The Irrawaddy, November 8, 2022, https://www.irrawaddy.com/news/burma/myanmar-shadow-govt-barred-from-global-town-hall-meeting-after-un-objects.html.

其次,缺乏资源调用的时机和抓手。2021年6月18日,联合国大会以116票同意1票反对31票弃权通过一项涉缅决议,认为“2·1”事件影响到地区稳定,呼吁禁止其他国家武器流入缅甸。(71)“The Situation in Myanmar”, Resolution adopted by the General Assembly on 18 June 2021, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N21/153/22/PDF/N2115322.pdf?OpenElement.2021年这些决议未得到有效贯彻,随着2022年俄乌冲突爆发,俄缅加强军事合作,公开的武器禁运尚难实现,就更不用提走私入境的各种武器了。2022年9月23日,东帝汶总统若泽·拉莫斯·奥尔塔质问联合国大会,“为什么缅甸未像乌克兰那样得到帮助”,抨击“国际社会对缅甸冲突保持沉默”。(72)José Ramos-Horta, “General Debate of the United Nations from Timor-Leste”, September 23, 2022, https://www.rfa.org/burmese/news/timor-leste-on-myanmar-09232022133030.html.西方国家和国际组织的人道主义援助大多向乌克兰倾斜,对缅甸内部冲突的援助动力普遍不足。

最后,议程设置上受多重束缚和掣肘。联合国不仅需要应对“2·1”事件以来的国际舆论压力,还要着力应对罗兴亚人问题等旧矛盾,而两者的归因溯源和矛盾聚点并不一致。联合国的公开说辞和特使工作常将两者混为一谈,变相增加了解决缅甸问题的成本和难度。此外,缅甸反对派和部分国际舆论抵制特使访缅,认为这“变相增加了军人的国际合法性”,特使不得不在声明中强调“联合国与缅甸军方的接触并没有以任何方式赋予合法性”。(73)“UN Myanmar Envoy ‘very Concerned’ about Aung San Suu Kyi’s Health”, Aljazeera, September 5, 2022, https://www.aljazeera.com/news/2022/9/5/un-myanmar-envoy-very-concerned-about-aung-san-suu-kyis-health.这也暴露出联合国对缅议程易受舆论干扰、抓手不清的软肋。

虽然安理会就“呼吁缅甸终止暴力”与“释放昂山素季”达成决议(S/RES/2669),但联合国难以调用国际资源有效地应对缅甸危机,最终只能从问题导向转到施压导向。在国际法层面,缅军被指控多项罪责,如涉嫌“暴力导致至少2530人死亡”而犯下战争罪,(74)截至2022年11月22日的统计,参见“Daily Briefing in Relation to the Military Coup”, Assistance Association for Political Prisoners Burma, January 6, 2022, https://aappb.org/?lang=en。因内乱导致妇女儿童伤亡被指控为反人类罪。(75)“Nearly 100 Women Killed by Security Forces since Myanmar Coup”, Opera News, December 28, 2021, https://www.dailyadvent.com/news/54ba6fa7ecb34c901f7f52184a0bcdc7-Nearly-100-women-killed-by-security-forces-since-Myanmar-coup; “Daily Press Briefing by the Office of the Spokesperson for the Secretary-General”, February 7, 2022, https://www.un.org/press/en/2022/db220207.doc.htm.此外,看守政府还要代替前政府接受冈比亚代表伊斯兰会议组织(OIC)在海牙国际法庭控缅军“种族灭绝”罗兴亚人的诉讼。然而数罪难以并罚,目前国际法律能够介入缅甸危机的强力手段,主要依托于联合国安理会授权主权国家依据《联合国宪章》采取集体行动介入的“保护的责任”(R2P)机制。不过,缅甸危机尚未恶化到触发实施“保护的责任”的必要前提,即“主权政府已证明其无法或不愿阻止严重违法事件的发生”。(76)“Responsibility to Protect”, December 21, 2022, https://www.un.org/en/genocideprevention/about-responsibility-to-protect.shtml.

(三)权力平衡:地区大国对缅甸独立自主政策与安全偏好

俄罗斯、中国和印度等大国,基本都以相对独立自主的认知和立场来应对缅甸危机:一是对缅甸形势表达关切,呼吁缅甸尽快恢复形势。中、俄作为常任理事国并未反对安理会对缅形势的决议,包括呼吁释放昂山素季等人的内容。二是对美欧等域外势力介入缅甸事宜抱有疑虑,中、俄反对西方在安理会发起可能干涉缅甸内政的提案,中、印、俄均在联合国大会、安理会关于缅甸形势的决议中选择弃权。三是对缅甸形势有独立的判断,拒绝盲目制裁,支持以符合缅甸人民利益的方式解决缅甸危机。中、印是缅甸的重要邻居,俄缅相距较远,但军事交往密切,敏昂莱更是在2021年6月、2022年7月和9月3次出访俄罗斯。普京在2022年1月4日缅甸独立日正式致函祝贺时任缅甸看守政府总理的敏昂莱,中、印双方也较快地恢复了与缅方正常的外交、经贸和社会往来。

俄、中、印以独立自主姿态应对缅甸危机,有着各自不同的外交逻辑,但都缓解了缅军被西方打压、制裁的困境。三方均支持东盟以“东盟方式”来解决缅甸危机。俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫2021年7月6日在印尼接受采访时强调,俄方支持以东盟“五点共识”作为基础解决缅甸危机。2021年4月3日,中国国务委员兼外长王毅同东盟四国外长讨论缅甸局势时提出,中方支持东盟以“东盟方式”建设性参与缅国内和解进程。同年11月10日,印度副总统贾格迪普·丹卡尔在访问东盟轮值主席国柬埔寨之前,强调印方支持东盟“五点共识”。此外,三方均支持和平解决缅甸问题。2021年7月6日,拉夫罗夫访问印尼时再次表示支持“解决缅甸危机、帮助缅甸恢复常态”。(77)《俄罗斯支持东盟在缅甸问题上的立场》,越通社,2021年7月6日。2021年3月7日,王毅在“两会”新闻发布会上谈及中方对缅甸局势的看法,建议各方在宪法和法律框架下解决矛盾分歧,继续推进国内民主转型进程。(78)《王毅就缅甸局势提出中方三点主张》,中华人民共和国驻缅甸联邦共和国大使馆网站,2021年3月8日,http://mm.china-embassy.gov.cn/tpxw/202103/t20210308_9985296.htm。印度外交部在“2·1”事件后也发表声明称,“缅甸……法治和民主进程必须得到维护”。(79)“Press Statement on Developments in Myanmar”, February 1, 2021, https://mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/33434/Press+Statement+on+developments+in+Myanmar.

俄、中、印对缅战略均有地缘政治方面的考虑。俄罗斯有意借缅甸问题缓解其在与西方博弈中的劣势局面。2022年9月7日,敏昂莱与普京在符拉迪沃斯托克会面,俄方称缅甸是“可靠的长期伙伴国”。敏昂莱赞扬普京是“当之无愧的世界级领导人”,“将使用卢布打破美元霸权”。(80)“Myanmar Premier Says He Considers Putin ‘Leader of the World’”, TASS Russia News Agency, September 7, 2022, https://tass.com/world/1503803; “Small Countries Become Victims of Dollars Manipulated by Big Countries: Senior General”, The Global New Light of Myanmar, September 8, 2022, https://www.gnlm.com.mm/small-countries-become-victims-of-dollars-manipulated-by-big-countries-senior-general.中国在缅甸问题上奉行反对外部干涉的主张,而美国对华博弈势头的加剧,使中方不得不提防缅甸局势恶化可能带来的安全危机。缅甸政治撕裂程度加深,而美俄各支持不同的政治势力,有爆发代理人冲突的势头,这与中国支持缅甸国内政治和解的立场相悖。印度也担心缅甸卷入地缘政治危机带来的不利影响。缅甸是印度“东进战略”的第一站,缅甸的混乱局势助长了印缅边境地区阿萨姆邦和曼尼普尔邦的反政府武装的发展壮大,需要缅军配合其进行联合清缴行动。印度出于对华博弈的考虑,在中方对缅甸“2·1”事件审慎表态的同时,也倾向于谨慎处理,维系好与缅军的关系,避免因制裁和孤立缅军而将缅甸推向中方。(81)Jayanta Kalita, “Why India Opposes Sanctions on Myanmar”, The Irrawaddy, February 14, 2022, https://www.irrawaddy.com/opinion/guest-column/why-india-opposes-sanctions-on-myanmar.html.此外,印方在缅甸有加拉丹河项目、印缅泰三边高速公路等大项目,印方也不希望经济利益沦为政局动荡的牺牲品。

(四)利益捆绑:西方内部利益分歧及其施压的局限

以美国为中心的西方盟伴体系构成缅甸军人政权外部合法性的最大挑战。“2·1”事件当天,美国总统约瑟夫·拜登称“将立即审查制裁法律和权力,并采取适当行动”。(82)“Statement by President Joseph R. Biden, Jr. on the Situation in Burma”, February 1, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/01/statement-by-president-joseph-r-biden-jr-on-the-situation-in-burma/.英国首相鲍里斯·约翰逊在推特上发文“谴责缅军政变”。欧盟外交政策负责人何塞普·博雷利和欧盟委员会主乌尔苏拉·冯德莱恩发表声明“谴责政变”,随后西班牙、丹麦、比利时等国纷纷谴责。2021年2月3日,日本在七国集团声明中表态“谴责缅甸政变”。澳大利亚、韩国初期表示“严重关切”,但随着缅甸局势的恶化也表示“谴责”。从结果来看,西方并未达成以压促变的目标。有解释认为,西方碍于道义规范,担心对缅甸施压、制裁会“殃及缅甸人民”,或因为东盟国家“包庇”而影响外交施压的效果。(83)Tom Fawthrop, “Can Sanctions Work in Myanmar?”, The Diplomat, May 21, 2021; Gwen Robinson, “ASEAN Risks Enabling Myanmar Junta to Buy Time”, Nikkei Asia, April 27, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Crisis/ASEAN-risks-enabling-Myanmar-junta-to-buy-time.但这些都很难解释,同期西方何以能够意志坚定、无所顾忌地制裁俄罗斯。本质上,西方权力博弈和利益妥协让缅军获得了更多默许。

首先,以美国为首的西方国家的国际领导力和话语权相对20世纪90年代有所弱化,缅军能够缓解压力的抓手增多。随着俄美、中美博弈加剧,西方不得不考虑对缅如采取激进政策可能产生的负作用。乌克兰危机后,缅俄签署在缅甸建造小型核反应堆的协议。且2022年11月初,俄罗斯提供的数架喷气式战斗机已经运抵缅甸。若美方加紧从第三方市场封堵缅军正式与非正式获取军火的可能,缅军可能进一步倒向俄方,或朝着拥核国家发展,这会给美国在东南亚的安全布局造成更大的威胁。此外,缅甸对外经济联系更加多元,不再像20世纪90年代初期那样孤立无援,甚至敢于采取措施反制美国。2022年7月13日,缅军领导人授权宣传部出版书籍,主动揭露美方利用情报机构“推行新殖民主义”和干涉国际事务。(84)[缅]《缅甸宣传部印务出版社出版〈中情局与国际网络〉》,《缅甸之光》2022年7月13日,第11页。

其次,西方在对缅议程上府院存在目标不一致的情况,这削弱了实际影响力。“2·1”事件后,美国国会新增数项涉缅立法提案,其中众议院第1112号(《2021年保护缅甸民主法》)要求国务卿在90天内提交落实“解决缅甸政变”的报告,但法案最终只在众议院通过,并未成为国会法案。2022年1月31日白宫在公开声明中要求“释放昂山素季”,但未表态要求军方交还政权,只是要求“回归民主路径”。(85)“Statement by President Joe Biden Marking One Year Since the Coup in Burma”, January 31, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/01/31/statement-by-president-joe-biden-marking-one-year-since-the-coup-in-burma/.其他一些西方国家也存在府院不一致的情况。例如,英法议会均通过法案建议政府“承认和支持‘民族团结政府’”,但两国政府表态谨慎,未公开承认“民族团结政府”。(86)“The UK Government’s Response to the Myanmar Crisis”, July 13, 2021, https://committees.parliament.uk/publications/6773/documents/72101/default; “Résolution”, Délibéré en séance publique, à Paris, Octobre 5, 2021, http://www.senat.fr/leg/tas21-002.html.此外,昂山素季虽被“民族团结政府”奉为领袖,但反对派中的不少人已放弃追随昂山素季。昂山素季本人也在公开场合说自己“完全不了解民族团结政府等组织”。(87)《杜昂山素季再次出庭 称对“民族团结政府”“人民防卫军”一无所知》,《缅甸金凤凰中文报》2022年8月14日。这使美欧在支持谁的问题上更难以达成一致。

最后,西方国家内部利益布局的分歧给缅军外交打开一道口子。2020—2021财年,在缅甸新增外国投资中,日本以5.19亿美元在外来投资榜单上排名第二(仅次于新加坡)。2021—2022财年上半年,(88)军方上台后采取了与前政府不同的财年计算方法,前政府的财年是10月份到来年9月份,而军政府的财年是4月份到来年3月份,这就使得2021—2022年财年是2021年10月—2022年3月,只有半年。日资缩水到453万美元,但截至2022年10月又恢复到2693万美元。韩国在2020—2021财年新增投资3261万美元,但在2021—2022财年上半年逆势提高到6269.3万美元,超越日本成为第三大投资国(仅次于新加坡、中国)。相比之下,美国在2020—2021财年后没有新增对缅投资,法、德、荷虽有零星投资,但加起来只到600万美元,不足韩国的十分之一。(89)“Yearly Approved Amount of Foreign Investment (by Country/Region)”, Myanmar Directorate of investment and Company Administration, December 21, 2022, https://www.dica.gov.mm/sites/default/files/document-files/yearly_country_18.pdf.日韩的在缅利益与美方的诉求不一样,它们更愿意缅甸稳定过渡,扩大在缅利益。2021年11月韩国大使馆组织了三星、乐喜金星(LG)等公司与缅军高官的商洽会,日本则允许11名缅甸军官在日本防卫大学接受培训。一些西方国家与军人企业有交往,但他们慑于美国的影响力,不得不采取更多的非正式方式与缅军继续保持往来,被舆论称为“两面派”。(90)Elaine Pearson and Teppei Kasai, “Japan and Australia Should Sanction the Myanmar Military”, March 27, 2022, https://www.hrw.org/news/2022/03/28/japan-and-australia-should-sanction-myanmar-military.西方的利益分歧和行动不一致进一步削弱了美国所呼吁的对缅集体行动的有效性。

六、结论

2021年“2·1”事件后,缅甸军人政权之所以能在围堵困境中维持生存,部分归因于缅甸的东盟身份及东盟“五点共识”提供的缓冲空间,同时也离不开国际格局无政府状态下联合国道义规范约束力的缺失,以及大国博弈和利益互嵌带来的机遇。截至目前,国际社会的各方总体都将“东盟方式”作为解决缅甸危机的基本共识,缅甸也未成为大国利益冲突的前线,客观上说这有利于缅军看守政府的内部调整及国际合法性的重塑。

不过,在缅军真正通过大选完成过渡前,合法性仍只能维持在最低默许程度。首先,东盟不可能无限纵容缅甸军政府。2022年东盟峰会虽然保留了“五点共识”,但也强调了对缅方推进缓慢的不满。11月23日,缅甸国防部长妙吞乌首次被禁止参加东盟防长扩大会议,如缅甸军政府继续无视“五点共识”,后续类似的“闭门羹”难免越来越多。其次,缅军通过国际道义规范改善合法性的空间微乎其微。军方为了防止昂山素季的政治影响力对缅军执政的冲击,在大选前将其释放的可能性不大。缅军也不可能在罗兴亚人等历史与现实相纠缠的复杂问题上妥协,国际法庭对将军们的定罪虽无强约束力,却也很难撤回,军政权一段时间内仍将“罪责”缠身。再次,大国关系的复杂走向不容小觑。俄美对峙加剧,俄方向缅军方输送武器的同时,美西方也不顾反对派日益暴恐化的事实,默认黑市武器流入其手,形成代理人战争之势。最后,利益捆绑是缅甸能够继续维持最低默许程度的最佳渠道。与俄罗斯的军事捆绑和准联盟仍然是缅军的主要抓手,经济上则强化同俄、中、印和东盟各国的贸易往来。虽然与日韩等美西方盟友保持非正式利益捆绑仍然是有利的,但这些努力随着缅甸军人政权声誉的下降而遭受考验。比如,2022年9月日本防卫省表示,因缅军“暴力镇压”,自2023年起将暂停接收缅军学员。此外,能够取得多大程度的默许也取决于缅军自身对国际形势的判断、外交政策的手腕以及对外妥协的相关情况。