美国的东南亚“可持续基建政策”:演进、逻辑与前景

张 宁,毛维准

(南京大学 a. 亚太发展研究中心;b. 国际关系学院,江苏 南京 210023)

引 言

近年来,基础设施的竞争逐渐成为大国海外战略竞争的新场域。东南亚地区是大国基础设施竞争的关键地区,中美日欧均试图扩大在东南亚的基建影响力。与此同时,随着大国竞争的加剧以及东南亚国家需求的扩展,海外基建竞争走向具体化、精细化,涌现出新的竞争焦点。在诸多新生议程中,可持续基建受到了较多关注和重视,并成为美国在东南亚基础设施外交的新着力点。

在特朗普执政期间,美国开始联合日本推进在东南亚地区的能源基建和能源出口。(1)韦宗友:《美日在东南亚地区能源基础设施建设合作:举措、动因与制约因素》,《南洋问题研究》2020年第3期,第2页。在2018年7月的印太商业论坛上,时任美国国务卿蓬佩奥宣布美国将投资1.135亿美元支持一项包括促进可持续基础设施发展的新经济计划。(2)Michael Pompeo, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’”, July 30, 2018, U.S. Embassy in Sri Lanka, https://lk.usembassy.gov/remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/.2019年10月,美国智库布鲁金斯学会在其政策报告中建议华盛顿应加强与日本、澳大利亚、新加坡等长期伙伴的合作,在建立环境与治理高标准的基础上支持东南亚的可持续基础设施发展。(3)Jonathan Stromseth, “Don’t Make Us Choose Southeast Asia in the Throes of US-China Rivalry”, October 2019, p. 8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/10/FP_20191009_dont_make_us_choose.pdf.2022年5月,美国时隔5年再次举办美国—东盟峰会,拜登政府承诺将向东盟提供价值1.5亿美元的援助,其中4000万美元计划用于投资清洁能源基础设施。(4)The White House, “Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC”, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.美国政府还以“可持续和韧性基础设施”为核心,制定了与清洁能源转型等相关的可持续发展具体目标,同时特别提出建设气候智能基础设施、保护重要海洋基础设施等倡议。峰会达成的美国与东盟《共同愿景声明》也多次强调将“可持续”理念寓于经济增长与复苏、基础设施发展以及城市发展之中,倡导促进可持续基础设施发展,主张满足区域基建需求,发展低碳与气候韧性基础设施项目。(5)ASEAN, “ASEAN-U.S. Special Summit, 2022 Joint Vision Statement”,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/05/Final-ASEAN-US-Special-Summit-2022-Joint-Vision-Statement.pdf.

美国的海外基建动态受到了国内外学界的广泛关注。相关研究或探讨了美国海外基建的总体布局、设计思路与发展脉络,或关注具体的基建倡议并加以剖析。与东南亚基础设施相关的研究主要包括中国和日本两国对东南亚基建合作的比较以及对大国在东南亚基建竞争整体态势的分析。既有研究以宏观层面论述的成果居多,鲜有对美国与东南亚等特定区域基建合作的专门探讨,同时对可持续基础设施等新兴基建领域也缺乏深入讨论。由此,本文将聚焦近年来美国面向东南亚国家发起的可持续基建倡议,试图阐释美国在东南亚加强可持续基建的动因、演进历程、政策设计逻辑和运作方式,并通过分析有利条件和制约因素,来评估双方在可持续基建领域合作的前景。

一、可持续基础设施及其兴起

可持续基础设施是人类经济社会发展的必然结果,对高质量基础设施的需求也反映了现代社会生产和生活方式的变革。可持续基础设施(Sustainable Infrastructure)又称“绿色基础设施”(Green Infrastructure),与“灰色基础设施”相对,从“灰”到“绿”的革新蕴含着人们对传统基础设施建设方式的反思。一方面,在自然环境影响上,“灰色基础设施”的建设和运营(包括建筑、交通和电力基础设施等传统基础设施)不仅会对生态系统和生物多样性造成直接或间接的破坏,同时还是全球70%的温室气体(Global Greenhouse Gas, GHG)的主要来源。(6)Deblina Saha, “Low Carbon Infrastructure: An Essential Solution to Climate Change?”, World Bank Blogs, April 18, 2018, https://blogs.worldbank.org/ppps/low-carbon-infrastructure-essential-solution-climate-change.另一方面,由于缺少对可持续性的足够关照,“灰色基础设施”对经济社会造成了一系列负面影响,如基础设施一旦规划不善可能影响就业,难以保障基层社会福利;成本过高的基础设施会增加政府债务,增大财政危机风险;基础设施如果设计不当会提高维护和更换的成本,还可能为日后的报废增加困难等等。(7)联合国环境规划署(UNEP):《可持续基础设施的国际良好实践原则(第一版)》,内罗毕,2021年,第14页,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。由此,为了解决或避免上述问题,改善基础设施发展的困境,投资和建设更具可持续性的基础设施成为备受推崇的应对方案。

联合国环境规划署(UNEP)发布的《可持续基础设施的国际良好实践原则》报告将“可持续基础设施”系统定义为“以在整个生命周期内确保经济和财政可持续性、社会可持续性、环境可持续性和制度可持续性的方式进行规划、设计、建造、运营和报废的基础设施系统”。(8)联合国环境规划署(UNEP):《可持续基础设施的国际良好实践原则(第一版)》,内罗毕,2021年,第14页,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。需要注意的是,这一概念并非专指任何特定领域的任何特定类型的基础设施,实质上是对一般意义上的基础设施附加了“可持续性”的要求,作为一种属性或(基础设施发展的)结果而存在,它包括人工基础设施、自然基础设施,以及半自然半人工的混合基础设施。(9)自然基础设施(有时也被称为生态基础设施、环境基础设施或绿色基础设施)指的是“经过战略规划和管理的自然土地网络,如森林和湿地、生产景观,以及其他保护或提高生态系统价值和功能并为人类提供相关利益的开放空间”。自然基础设施既可以是先天存在的,也可以是人为创造出来的,其最关键特征在于自然基础设施需要人类积极管理,缺少了人为管理便只是“自然”。

在实践中,可持续性和全周期性是可持续基础设施建设的两个最主要特征。一方面,可持续基础设施框架对基础设施建设规定了经济、社会、环境和制度4个方面的原则(表1),(10)也有研究者认为,整体可持续性要求满足社会、经济和环境三重底线(TBL),因此评估基础设施的可持续性也应考虑这三方面属性。参见Marjana ijanec Zavrl and Mine Tanaç Zeren, “Sustainability of Urban Infrastructures”, Sustainability, No. 2, 2010, pp. 2950-2964。要求在相应领域中将对应要素纳入设计和规划框架。另一方面,建设可持续基础设施要求全程遵循可持续原则,即从基建规划到基建废止的整个周期、各个环节均需坚持将这四个可持续性原则作为约束标准。

表1 基础设施可持续性的实践原则

综上,建设可持续基础设施意味着对传统的基础设施发展模式的优化,其主要优势在于它超越了对基础设施简单的工具性框定,加入了对于环境影响和对人类生活质量影响的考量。(11)例如,当今全球范围内广为提倡的“智慧城市”(Smart City)就是城市基础设施系统性优化的结果,它通过投资使用先进技术,将基础设施与满足现代生活需求的新活动相结合,在促进城市自身经济可持续发展的同时又能推动更高的生活质量和更合理地配置资源。参见Webuild, “Sustainable Infrastructure”, November 30, 2020, https://www.webuildgroup.com/en/stories/sustainable-infrastructure。正因如此,可持续基建蕴含巨大的变革潜力和发展机遇。一方面,在环境效益上,可持续基础设施有助于减少碳足迹、促进可再生能源发展,这对于推动实现联合国可持续发展目标和达成《巴黎协定》(TheParisAgreement)目标均具有重要意义。(12)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.另一方面,建设可持续基础设施还会附带可观的社会效益,如创造绿色就业岗位、推动绿色经济增长以及消除不平等。(13)例如,气候韧性基础设施(Climate-resilient Infrastructure)就是可持续基础设施的重要组成部分,根据经济合作与发展组织(OECD)的定义,它是指其规划、设计、建造和运行的方式能够有助于预测、准备并适应不断变化的气候条件的基础设施。它可以承受并应对由恶劣气候条件造成的破坏,并可以在灾后得到迅速恢复,从而有效降低气候灾害给人类经济社会带来的损害。参见OECD, Climate-resilient Infrastructure, 2018, p. 4, https://www.oecd.org/environment/cc/policy-perspectives-climate-resilient-infrastructure.pdf。可持续基础设施在提高经济收益上的表现尤其突出。例如,据测算,投资每100万美元可再生能源创造的就业机会是投资化石燃料的5倍,(14)Heidi Garrett-Peltier, “Green Versus Brown: Comparing the Employment Impacts of Energy Efficiency, Renew-Able Energy, and Fossil Fuels Using an Input-Output Model”, Economic Modelling, Vol. 61, 2017, pp. 439-447.因而可以更好地促进就业。在应对气候变化的行动方面,世界银行的数据显示,在发展中国家投资气候韧性基础设施可创造4.2万亿美元的经济效益,相当于每投资1美元可获得4美元的回报,(15)Stephane Hallegatte, Jun Rentschler and Julie Rozenberg, Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity, Washington, DC: World Bank, 2019.而对未经优化的基础设施每投资1美元只能获得1.5美元的收益。(16)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.此外,另据经济合作与发展组织(简称“经合组织”,OECD)估算,在基础设施交付中加入性别视角(考虑和响应女性的需求)将使该组织成员国的GDP总量在2050年之前增加2.5%。(17)Emerging Markets Sustainability Dialogues (EMSD), “Gender-Responsive Infrastructure”, https://emsdialogues.org/wp-content/uploads/2020/11/The-Solutions-Lab_Gender-responsive-Infrastructure_Thematic-Brief.pdf.因此,将基础设施建设纳入可持续发展轨道将使这种新型基建模式在经济上也更具竞争力和吸引力。

二、美国的东南亚可持续基建倡议的演进

为抢占国际产业发展前沿领域,扭转在基建投融资中的被动局面,以美国为代表的西方国家近年来在加大内部基础设施投资力度的基础上,先后推出多项方案,加紧全球性基建布局。从奥巴马、特朗普到拜登政府,亚太和印太地区均被视为美国海外战略和利益的重心,随着中美竞争的加剧,美国已将基建外交视为其构建印太经济秩序的关键内容,并日益展现出对可持续基础设施的重视与投入,作为“印太”地理中心的东盟也成为美国优先考虑的对象。据统计,自1992年至今,美国贸易发展署(USTDA)已资助700余项印太地区的可持续基础设施活动。(18)USTDA, “Indo-Pacific”, https://ustda.gov/regions/indo-pacific/.其中,从2016年起,美国从电力部门入手开始与东盟进行可持续基建合作,至今先后提出十余项可持续基础设施相关倡议,大体可以分为3个阶段(表2)。

表2 2016—2022年美国面向东南亚国家的可持续基础设施合作倡议

(一)前期试探阶段(2016—2017年)

奥巴马政府于2016年提出“美国国际开发署亚洲清洁能源计划”(USAID Clean Power Asia),宣称与湄公河下游国家和其他东盟成员国合作,通过构建融资支持体系鼓励电力行业的清洁能源投资。(19)USAID, “Fact Sheet: USAID Clean Power Asia”, March 31, 2017, https://www.climatelinks.org/resources/fact-sheet-usaid-clean-power-asia; USAID, “USAID Clean Power Asia”, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/about/.截至2021年6月,该项目5年间已经超额10倍完成向低碳电力转型的目标,在东南亚产生超过1万兆瓦的清洁能源容量。(20)USAID, “USAID Clean Power Asia Final Report”, June 7, 2021, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/resource/usaid-clean-power-asia-final-report/.2016年9月,美国又将该计划作为主要支持机制纳入“美国—东盟互联互通”倡议(U.S.-ASEAN Connect),声称继续通过其亚洲清洁能源计划给予东盟成员国连续多年、数百万美元的支持,同时帮助东盟国家加强其电力部门规划、改进政策和监管框架以及促进对并网可再生能源的投资。新冠疫情发生后,为与东盟全面复苏框架(ACRF)相对接,2021年8月发起新的“美国—东盟互联互通绿色经济系列”,宣称“致力于通过促进可持续能源和基础设施帮助东盟适应和减轻气候变化的不利影响,以及在科学、技术和创新方面开展合作”,帮助东盟推进可持续经济复苏。(21)U.S. MISSION TO ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect/; U.S. Mission to ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect Response to the ASEAN Comprehensive Recovery Framework”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect-response-to-the-asean-comprehensive-recovery-framework/; U.S. Mission to ASEAN, “Advancing Sustainable Recovery”, April 2, 2022, https://asean.usmission.gov/advancing-sustainable-recovery/.两项倡议均旨在推进东盟国家电力行业向可再生能源转型。这可被视为美国与东盟可持续基础设施合作的早期尝试。

(二)逐步推进阶段(2018—2020年)

自2018年起,美国面向东盟的可持续基建计划覆盖面逐步扩大,从能源向其他领域延伸(表3)。美国先后发起“亚洲通过能源促进发展和增长倡议”(Asia EDGE)、“美国—东盟智能城市伙伴关系”(USASCP)、“基础设施交易和援助网络”(ITAN)以及“蓝点网络”计划(BDN)等新合作倡议,由起初涉足东盟国家的电力基础设施扩展至对整体城市可持续基础设施、清洁能源投资、可持续基建标准的关注与投入。

表3 美国面向东南亚的可持续基建倡议(2018—2020年)

资料来源:作者根据相关倡议官方网站的情况说明整理绘制。

此外,2019年8月至2020年10月,美国还将2015年发起的“湄公河下游倡议”(Lower Mekong Initiative)升级为“湄公河—美国伙伴关系”(Mekong-U.S. Partnership, MUSP),并以该伙伴关系为核心部署了“日美湄公河电力伙伴关系”(JUMPP)和“可持续基础设施伙伴关系”(SIP),构筑起覆盖湄公河流域国家的多重可持续基础设施合作机制网络,通过扩大合作议题、升级机制规格以及强调协调合作,突出美国在湄公河地区的主体地位。(22)姚全、郑先武:《美国湄公河区域战略的重塑与中国的策略选择》,《东南亚研究》2022年第2期,第92—112页。

(三)系统集成阶段(2021年至今)

2021年拜登上台执政后,东南亚在美国外交中的战略地位再次得到提升,美国政府调整其东南亚政策,深化与东盟国家合作,相继提出“重建更好世界”计划(B3W)、“全球基础设施和投资伙伴关系”(PGII)、“美国—东盟电动汽车倡议”(EVI)以及“美国—东盟基础设施和互联互通平台”(PIC)等合作计划。在这一阶段,美国的可持续基建倡议已经走向系统化,在内容上不再局限于对某一侧面的专门关注,而是将可持续基础设施所涉及的各个面向均纳入考虑范畴,并开始注重倡议之间的联结,如“重建更好世界”倡议有意呼应“蓝点网络”计划,推动美国的欧洲盟友加入其中,“全球基础设施和投资伙伴关系”则被认为是“重建更好世界”倡议的延续。在行动节奏上,美国也比以往更加重视基础设施互联互通,加大投入力度,加紧制度性安排,一年之内接连提出多项可持续基建倡议。

2021年6月,美国在七国集团(G7)峰会上提出“重建更好世界”倡议,倡导价值驱动、高标准、透明和气候友好等原则,重点关注气候、健康、数字技术以及性别平等4个领域的催化投资,计划在2035年之前筹措资金以满足中低收入国家40万亿美元的基础设施需求。不过,“重建更好世界”倡议高调出台而落实乏力,2021年12月,作为“重建更好世界”倡议支柱之一的近2万亿美元社会福利支出与应对气候变化法案在美国国会投票表决时遭遇重大挫折,2022年年初,美国启动了一些“重建更好世界”倡议相关项目,但投资额加总起来不到600万美元。拜登政府先后通过《基础设施投资和就业法案》(InfrastructureInvestmentandJobsActof2021)和《通胀削减法案》(InflationReductionActof2022,IRA)两部立法,部分推进了“重建更好世界”中的国内外可持续基建项目,但总体成果仍然有限。此后,美国又将“重建更好世界”重新包装打造新计划,与其他西方国家联合扩大对发展中国家基建投资。2022年6月,美国提出酝酿已久的“印太经济框架”,并在其中将清洁能源、去碳化和基础设施作为其“清洁经济”支柱的重要指标;(23)“印太经济框架”(IPEF)的四大支柱分别为韧性经济、互联经济、清洁经济和公平经济。有智库特别强调,“印太经济框架”的基建因素必须“在世界金融、环境和社会等领域纳入可持续性承诺”。(24)The Whilte House, “Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/; Matthew P. Goodman and William Alan Reinsch, “Filling in the Indo-Pacific Economic Framework”, Center for Strategic and International Studies, January 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/filling-indo-pacific-economic-framework.2022年6月,拜登与其他七国集团领导人共同宣布建立“全球基础设施和投资伙伴关系”,表示到2027年将动员6000亿美元向全球提供优质、可持续的基础设施,以满足中低收入国家巨大的基础设施需求,计划投资于气候适应性基础设施、转型能源技术等以加强全球能源安全;改善水和卫生基础设施以推进性别平等;发展和升级卫生系统的基础设施来促进全球卫生安全等。(25)The White House, “Fact Sheet: President Biden and G7 Leaders Formally Launch the Partnership for Global Infrastructure and Investment”, June 26, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/26/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-formally-launch-the-partnership-for-global-infrastructure-and-investment/.2022年11月,拜登在沙姆沙伊赫气候变化大会(COP27)、东盟峰会以及二十国集团(G20)会议上宣布“全球基础设施和投资伙伴关系”新项目,包括印度尼西亚加入“公正能源转型伙伴关系”(JETP)、美国—印尼“千年挑战公司(MCC)契约”等。

在2022年11月举办的第十届美国—东盟峰会上,美国倡导建立“美国—东盟全面战略伙伴关系”(CSP),并提出“促进连通性”目标以及“美国—东盟电动汽车倡议”(EVI)和建立“美国—东盟基础设施和互联互通平台”(PIC)的行动计划。在“美国—东盟电动汽车倡议”下,双方将共同在东南亚发展综合电动汽车生态系统,美国将支持东盟国家电动汽车基础设施的规划、集成和部署,支持制定东盟电动汽车实施路线图,提供能力建设和技术援助,以加速电动汽车在东南亚的普及,同时促进东盟与美国公司的伙伴关系,并使东盟政府和公司熟悉美国的解决方案和技术。(26)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.“美国—东盟基础设施和互联互通平台”旨在支持东盟加强东南亚互联互通的举措,并促进在“全球基础设施和投资伙伴关系”支持下对区域基础设施项目进行高质量投资。美国将该机制落地在雅加达,将支持实施《东盟互联互通总体规划2025》《东盟互联互通总体规划研究(三)》和其他关键的东盟基础设施倡议。(27)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.

总体来看,在合作领域上,美国主要关注能源基础设施,特别是试图加大对东盟向可再生能源转型的投资以及提供相应技术支持。前期试探阶段和逐步推进阶段内的大多数倡议均围绕可再生能源和能源转型展开,系统集成阶段的“电动汽车倡议”同样旨在支持转变能源利用方式。在援助方式上,融资支持是美国可持续基础设施援建的最主要路径,大多数倡议涉及投融资版块,特别强调通过开发私人投资市场来构建资金支持体系。此外,美国还将可持续基建标准设定和技术与数据共享、专家评估等方面的支持纳入其制度性安排。

三、美国在东南亚加强可持续基建的动因

那么,美国为何特别聚焦于可持续基础设施呢?东南亚国家对可持续基础设施的需求、美国提升可持续发展国际引领力的战略目标以及与中国竞争的现实需要等因素创造了美国参与东南亚可持续基建竞争的平台和契机。

(一)东南亚对可持续基础设施需求增长

东南亚是全球经济增长率最高的地区。近些年,随着城市化的加速发展,区域内各国对新基础设施的需求显著上升。2021年中国发布的《“一带一路”国家基础设施发展指数报告》显示,东南亚地区基建需求旺盛、发展势头强劲,加上其友好的发展环境、较强的投资吸引力和成本优势,以125的得分连续两年居于区域基础设施发展指数排行榜首位。(28)中国对外承包工程商会:《2021年度“一带一路”国家基础设施发展指数报告》,2021年7月5日,https://www.chinca.org/CICA/info/21070513270411。指数排名包含七大区域,分别为:东南亚、独联体和蒙古、葡语国家、西亚北非、中亚、南亚、中东欧。据亚洲开发银行(ADB)估算,东盟2016—2030年的基础设施需求在28万亿美元(基线估计值)至31万亿美元(考虑气候变化适应的估计值)之间,每年存在着920亿美元的资金缺口。(29)EU-ASEAN Business Council, “Bridging the Gap: Funding of Sustainable Infrastructure in ASEAN”, May 2020, p. 6, https://www.eu-asean.eu/wp-content/uploads/2022/02/Bridging-the-Gap-Funding-of-Sustainable-Infrastructure-in-ASEAN-2020.pdf.东盟巨大的基础设施缺口阻碍了其经济的快速增长,而这一需求可以通过绿色和可持续融资来弥补,这也使得基础设施领域成为东南亚地区最大的绿色金融机遇之一。

有3个因素驱动着东南亚国家对于可持续基础设施需求的增长。首先,气候变化和资源稀缺是东盟对可持续基础设施需求的主要推动因素。随着快速的经济增长及其对气候带来的全方位影响,全球对可持续发展的重视程度相应提高,这也拉动了东盟对可持续基础设施的需求。与此同时,国际社会对气候变化的高度关注和对人权问题的重视也影响了利益攸关方对基础设施等长期项目的看法和融资方式,在此背景下,绿色和可持续融资受到越来越多的推崇,因其能够促进资本有效地流向更可持续且具有更强气候适应性的活动和项目,从而有助于应对经济和可持续性挑战。例如,在2015年9月联合国可持续发展峰会上世界各国领导人通过的17项可持续发展目标中,“目标7”即提到了确保“所有人都能获得负担得起的、可靠的、可持续的现代能源”,这对电力和运输部门尤其重要。据估计,2016年至2030年期间亚洲发展中国家在这两个领域所需的气候调整投资分别为14.7万亿美元和8.4万亿美元,这也进一步创造了东南亚国家生产清洁能源的需求。(30)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, pp. 7, 14.为弥补巨大的基础设施缺口,在区域层面,东盟做出更强有力的承诺,引导更多的绿色和可持续融资,在国家层面,许多东盟国家政府也采取更多措施,强调基础设施开发过程中的可持续性。

其次,新冠疫情后的经济复苏为东南亚国家发展可持续基建带来契机。基础设施投资被广泛认为是经济增长的关键驱动力,基础设施投资的增长与GDP增长呈直接正相关,加大基础设施投资可以增加一个国家的产出,从而提高GDP增长率。新冠疫情爆发后,东盟国家多个经济部门遭受重创,在着力恢复经济的同时,东盟也开始反思其固有发展模式,提出了“绿色复苏”计划,声称致力于打造一个具有韧性和可持续性的未来。该计划将“重建更清洁”(Build Back Cleaner)作为目标之一,并对有利于提高能源效率和支持脱碳的基础设施进行投资,这一举措将拉动东盟国家对于可持续基建的需求。此外,东南亚基建市场对投资者具有较强吸引力,可持续性也越来越受到重视。尽管疫情使得一些项目被推迟,但基础设施行业已被证明具有很强的韧性。与以往的危机一样,随着疫情影响的逐渐消退,人们也越来越期望基础设施融资的增长将超过其历史值。长期而言,投资者们仍然极度看好亚太地区基础设施行业,同时也更加重视负责任的治理。例如,在一项调查中,有60%的受访者将环境、社会和治理(ESG)因素列为“非常重要”的因素,(31)White &Case, Asia-Pacific Infrastructure 2021: Strong Foundations in a Changing World, p. 1. ESG是环境(Environmental)、社会(Social)和治理(Governance)的缩写,是一种新兴的、关注企业环境、社会、治理绩效而非财务绩效的投资理念和企业评价标准。ESG评价旨在发掘关注环境、有社会责任心的企业。这反映出投资方对具有可持续性的基础设施管理的需求日益增长。

最后,乌克兰危机加速推动能源转型,东盟的能源基础设施需求进一步增长。2022年年初乌克兰危机爆发后,煤炭等化石燃料价格的波动对东盟各国依赖于化石能源的电力系统造成严重影响,为持续地获取低成本的能源供应,发展新能源将是东盟的不二选择。(32)顾佰和、于东晖:《东盟国家新能源发展的机遇和挑战》,《中国报道》2022年第12期,第54页。基于此,发展新能源的共识正在不断凝聚,东盟整体及东盟各国均制定了可再生能源发展目标,计划到2025年,东盟国家一次能源结构中可再生能源占比将达23%。(33)ASEAN Center for Energy, “ASEAN Renewable Energy Outlook”, July 6, 2021, https://aseanenergy.org/asean-renewable-energy-outlook/.2022年11月的沙姆沙伊赫气候变化大会上,东盟在大会联合声明中提到,东盟整体可再生能源占一次能源消费总量的比例已达14.32%,可再生能源装机占比在2020年上升至33.5%,未来东盟还将进一步扩大在可再生能源、新兴低碳能源、储能、绿氢和其他绿色备选技术领域的投资。(34)ASEAN, “ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 27th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP-27)”, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/33-ASEAN-Joint-Statement-on-Climate-Change-to-UNFCCC-COP-27.pdf.

(二)美国致力提升可持续发展国际引领力

可持续发展不仅成为国际社会具有较高认同的“共同价值观”,又在近几年受到了美国智库和战略决策者的重新重视。“可持续性”是当代国际社会中受到广泛认可的共有观念,并且已经从科学和学术概念逐渐转化为在世界范围内普遍倡导并为许多经济体(包括国家、企业等)所奉行的发展原则。然而由于缺乏足够重视,美国在推动实现可持续发展目标的道路上长期处于相对落后位置,例如,美国是经合组织发展援助委员会(DAC)20个主要捐助方中唯一未将可持续发展目标纳入指导其国际发展投资和战略的政策的国家。据此,有研究者建议通过制定国家可持续发展目标路线图、建立可持续发展目标委员会等措施来协调美国在域内外的政策领导,以加强美国在可持续发展目标方面的领导力。(35)IISD, “Brookings Brief Calls for Stronger US Leadership on SDGs”, March 17, 2022, https://sdg.iisd.org/news/brookings-brief-calls-for-stronger-us-leadership-on-sdgs/.

以应对气候变化的行动为例,在过去三届政府中,美国的气候政策经历了多次转变。奥巴马任期内施行的改善气候变化的政策相继被特朗普政府废除,其中尤以退出《巴黎协定》最具代表性,这一举动在国际社会招致强烈批评。拜登执政后,美国政府重新重视可持续发展,破与立并行,同时在推动绿色发展上国内外联动。首先,引导美国的气候治理参与重回正轨。拜登上台后推动美国重新加入《巴黎协定》,主持气候变化领导人峰会,召开能源与气候变化主要经济体论坛,并明确将气候变化作为美国外交政策的核心支柱。(36)Joanna Lewis and Laura Edwards, “Assessing China’s Energy and Climate Goals”, Washington DC: Center for American Progress, May 2021, https://www.americanprogress.org/article/assessing-chinas-energy-climate-goals/.其次,加大对可持续基础设施的投入力度。新冠疫情后,美国将恢复国内经济和刺激绿色增长作为气候政策和外交方面的优先事项,拜登政府承诺在未来10年投资近2万亿美元用于绿色能源和基础设施,以推动电力部门向清洁能源过渡。(37)Richard Holden, “Vital Signs: A Global Carbon Price Could Soon Be a Reality-Australia Should Prepare”, November 12, 2020, https://theconversation.com/vital-signs-a-global-carbon-price-could-soon-be-a-reality-australia-should-prepare-149919; Matt McDonald, “Under Biden, the US Would No Longer Be a Climate Pariah-and That Leaves Scott Morrison Exposed”, The Conversation, August 25, 2020, https://theconversation.com/under-biden-the-us-would-no-longer-be-a-climate-pariah-and-that-leaves-scott-morrison-exposed-144870.最后,对外援助路径也被纳入美国气候政策的讨论议程,例如专注于环境和气候变化的“中外对话”(China Dialogue)网站创始人伊莎贝尔·希尔顿(Isabel Hilton)曾提出,美国可以率先向发展中国家提供清洁能源和援助计划,以便在获得软实力的同时协助气候行动。(38)Isabel Hilton, etc., “How Should the U.S. Approach Climate Diplomacy with China?”, July 12, 2021, https://www.chinafile.com/conversation/how-should-us-approach-climate-diplomacy-china.

(三)与中国争夺可持续基建领导权和规则创制权

在与“一带一路”倡议的竞争中取得相对优势也是美国在东南亚推动可持续基建的重要动力之一。2020年,东盟超越欧盟和美国成为中国最大的贸易伙伴,对此有美国智库指出,随着中国和东盟经济联系的加强,美国“出局”的风险越来越大,东南亚地区已经逐渐发展成为中美之间战略竞争的温床。(39)David Dollar and Jonathan Stromseth, “The US Must Urgently Rethink Its Economic Policies in Asia”, Brookings, February 17, 2021, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/17/us-must-urgently-rethink-its-economic-policies-in-asia/.海外基础设施是大国经济竞争的重要领域,而在当前东南亚基建的投融资格局中,美国并未占据优势。数十年来,日本一直是东南亚最大的基建投资国,自“一带一路”倡议提出后,中国异军突起。尽管美国是仅次于日本的东南亚外资来源国,但基础设施并非其对东南亚投资的重点领域。(40)韦宗友:《美日在东南亚地区能源基础设施建设合作:举措、动因与制约因素》,《南洋问题研究》2020年第3期,第2页。

此外,伴随全球气候变化形势日益严峻,全球能源格局加速变动,以促进清洁能源技术进步、拓展海外可持续基建范围、推广可持续基建标准等为主要表现形式的大国战略竞争正逐渐展开,主要大国均力图扩大在这一新兴领域的影响力,抢占技术发展和规则创设制高点。随着中美战略竞争加剧,中国海外基建越来越成为美国战略决策者的重要关切,美国试图裹挟西方国家将可持续基建竞争作为展开全面对华战略竞争的一部分。2022年2月,拜登政府的首份《美国的印太战略》报告就表达了其对中国在印太地区影响力扩大的担忧,声称“中国正在结合其经济、外交、军事和技术力量……寻求成为世界上最有影响力的大国……其势头在印度—太平洋地区最为尖锐”,美国为此提出明确目标,即“塑造其(中国)运作的战略环境……建立一种最大限度地有利于美国及其盟友……的影响力平衡”以及通过加强美国在该地区的作用,推动建设“自由开放、互联互通、繁荣、安全和有韧性的印太地区”。(41)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, pp. 5-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.其中,“互联互通”目标涉及扩大美国在东南亚的外交存在,“繁荣”和“韧性”目标分别涉及脱碳和清洁能源投资、温室气体控制和减少气候脆弱性,均体现出对可持续发展理念的关切。

四、美国的东南亚可持续基建政策的运作方式

美国针对东南亚地区实施可持续基建政策主要通过制度设计、倡议执行和倡议推广等环节来展现其独特运作。

(一)制度设计

美国的东南亚可持续基建动议有两个显著特点。一方面,注重发展战略对接,如美国将其所倡导的“基础设施和互联互通平台”与《东盟互联互通总体规划2025》《东盟互联互通总体规划研究(三)》对接起来,将“美国—东盟互联互通”与新冠疫情后东盟的可持续复苏联系起来,又将“电动汽车倡议”与东盟国家的碳中和目标相对接,由此突出了美国与东盟之间在发展规划上的供需衔接和高度匹配性。

另一方面,建立城市间对标与帮扶机制,拉动次国家层面的合作。以“美国—东盟智能城市伙伴关系”为例,该倡议下的“水智能参与计划”(WiSE)将东盟国家城市和美国的城市配对,(42)城市配对具体情况,包括:泰国普吉岛和威斯康星州密尔沃基,越南胡志明市和加利福尼亚州旧金山,马来西亚新山和华盛顿特区,老挝万象和俄勒冈州希尔斯伯勒,菲律宾宿雾和佛罗里达州迈阿密。并通过知识交流、行业实践以及私营部门与水务公司和管理区的合作来加强东南亚的水安全,这一举措提高了规划的可信度、针对性及项目成果的可预见性。

(二)倡议执行

美国政府注重通过信息公开提高项目透明度,即倡议进展和活动信息的跟进及披露。对于发起的每一个可持续基建倡议,白宫均发布相关情况说明书(Fact Sheet),其中,对于执行周期长的重大倡议,美国政府还会创建专门网站来支持项目介绍和信息公开,如“湄公河—美国伙伴关系”即建立了官方网站,并设置倡议概况、具体项目介绍、合作伙伴、重大活动以及新闻报道与资源获取版块供公众访问和获取信息,“亚洲清洁能源计划”官方网站还提供了大量电子出版物用以介绍项目概况、进展及成果、政策简报、研究论文,等等。

此外,价值观嵌入仍然是美国设计国际制度的惯常操作,如“重建更好世界”“全球基础设施和投资伙伴关系”均强调民主、人权、性别平等、透明等原则。2022年3月美日澳共同操纵经合组织发布的《蓝点网络:关于高质量基础设施投资全球认证框架的提案》也将气候韧性基础设施与劳工、人权、环境与社会实践标准相捆绑。(43)OECD, “The Blue Dot Network: A Proposal for a Global Certification Framework for Quality Infrastructure Investment”, March 21, 2022, https://www.oecd.org/corporate/Towards-a-global-certification-framework-for-quality-infrastructure-investment.htm.

(三)倡议推广

与偏重经济手段、注重成果与实效的中国基建路线不同,美国基建路径更加注重政治手段,通过操纵多种比较优势资源塑造对抗性基建网络平台。(44)毛维准:《美国的印太基建攻势:演变、逻辑与局限》,《南开学报(哲学社会科学版)》2021年第2期,第90页。对于国际公共产品的供给而言,美国倡议不仅避实就虚,战略喧嚣多于务实合作,并且其遏制或破坏意图大于建设和贡献意义。在政策手段上,美国主要通过议题联结、话语塑造、盟友动员、规范操纵,构建其在东南亚的可持续基建体系。

其一,美国的基建新动议将基础设施同发展议题联结起来。发展可持续基础设施具有较强的议题吸纳性,其与环境、投资、治理、经济复苏等多个议题深度关联。而美国强调推广“可持续的”基础设施,意味着将基础设施与其他发展议题相捆绑,则是从发展战略上直接深化了同东道国的政策对接程度。此外,由于基础设施属于领域性国际公共产品,较小地受到自然地理条件的限制,这一特性便推动着更多行为体竞相参与同一区域的基础设施供应,从而赋予了消费者一端(及海外基建受援国)更大的选择权(即通过发挥不同供应方的不同比较优势,消费者可获得最大收益)。(45)张春:《国际公共产品的供应竞争及其出路——亚太地区二元格局与中美新型大国关系建构》,《当代亚太》2014年第6期,第52—72页。广泛的适用性和选择的多样性均有助于提升美国可持续基建倡议的吸引力。

其二,美国的可持续基建倡议具有显著的针对性,美西方国家通过话语塑造污名化“一带一路”,推出自己的所谓“更优”方案,目的在于形成与中国海外基建的精准竞争,遏制“一带一路”发展势头。包括引导“环境破坏论”“债务陷阱”等论调塑造国际舆论,尽管后来诸多研究报告均指出这些负面叙事体证据不足,但相关批评声浪所产生的负面效应确实影响了倡议的落实。例如,以2019年为分界线,此前东南亚地区(除越南和新加坡外)有明显的“追随北京”的趋势,但2019年以来越来越多的国家围绕“中国劳工、政治问题、环境问题、成本问题以及部分基础设施项目(尤其高铁)的适用性问题”提出批评,不仅使得“一带一路”遭遇被负面舆论包围的困境,同时中国也日益被东盟国家赋予一种无所不在、果敢决断和强硬的形象。(46)[美]沈大伟:《中国在当代东南亚的角色》,苗中泉译,《南洋问题研究》2022年第2期,第38页。在制造舆论陷阱的同时,美国还在其海外可持续基建方案中强调透明度、财务可持续性、社会环境责任等,这些要素与“一带一路”所面对的批评直接对应,极力突出美国方案的比较优势。例如,在提出“重建更好世界”倡议的2021年峰会公报中,七国集团领导人专门承诺“从2022年开始,不再使用政府资金支持新的海外煤电项目,而且要向二十国集团和更广范围推广这一‘最佳做法’”。

其三,美国通过捆绑和吸纳盟友发起或推行可持续基建计划,企图打造一个对冲“一带一路”的俱乐部式跨国网络。一方面,美国依仗其传统盟友联合推出“重建更好世界”“全球基础设施和投资伙伴关系”等可持续基建倡议,在政策设计中通过资金、收益、风险等的共同分担实现自身与盟友在整体战略利益上的深度捆绑。另一方面,美国还注重调动盟国优势,通过整合盟友资源提高自身可持续基建倡议竞争力。在特朗普政府时期,美国就注重与日本、澳大利亚、韩国等盟国和伙伴国合作推动印太地区基础设施发展,并且合作内容非常广泛,除了提供融资支持外,还包括商业合作与市场发展、技术培训和能力建设、相关标准制定和规则建设等。(47)仇朝兵:《美国“印太战略”下的基础设施合作及其对中国的意涵》,《国际经济合作》2022年第2期,第23页。如“日美湄公河电力伙伴关系”就提出美国与日本协调提供技术援助来支持湄公河地区国家发展优质能源基础设施和促进能源安全。

其四,以操纵规范标准为突破口抢占海外可持续基建竞争制高点。相较于以项目和实质性成果为载体的经济竞争路线,欧美发达国家更擅长发挥其在规范标准操纵方面的经验和优势。当前,可持续基础设施尚未形成普遍认可或广泛应用的分行业的建设标准、实施方法、操作指南或指标体系,投资者对绿色技术的不熟悉,以及缺少全生命周期的统筹规划,均限制了可持续基础设施的发展。(48)钱钊晖、李霞、唐华清:《澜沧江—湄公河流域经济发展带绿色与可持续基础设施合作前景》,《环境与可持续发展》2020年第5期,第188—189页。对此,美国试图在基建标准制定权的争夺中打开突破口。从2019年起,美国联合日本和澳大利亚以策划“蓝点网络”计划为开端倡导基建标准的设定,推动开发统一标准从而对印太及其他地区基建项目进行评估、认证和投资,三国又于2022年3月操纵经合组织出台了“蓝点网络认证框架倡议”(草案),继续强调提高透明度和严格评估资金回报,谋求国际基建标准的优先制定权。2021年的“重建更美好世界”倡议也将“蓝点网络”作为其通用标准的平台。此外,“湄公河—美国伙伴关系”也提出区域银行协会、国家银行和人权委员会将发挥功能,采用制定环境、社会和治理标准的原则或政策,以审查和批准新基础设施项目。

五、美国与东南亚的可持续基建合作前景

美国试图在战略规划和政策设计中最大限度地发挥其比较优势,其计划的确呈现出一些新意,尤其在可持续基建融资方面将对东南亚国家产生较大吸引力,短期内或将打开合作新局面。

一方面,美国的可持续基建理念及规则与东南亚国家具有较高契合度,直接迎合了后者的筹资需要。以“蓝点网络”为例,该计划主要通过建立自愿的、聚焦私营部门的、政府支持的基础设施项目认证制度,支持和吸引高质量基础设施投资,而美国及其盟友在制度设计上保留了较高的开放性和灵活性。正如美国国务卿布林肯所强调的,“对基础设施项目认证……完全是自愿的,对所有国家开放,对所有符合这些标准的项目开放,此外,气候变化和反腐败在基础设施项目认证中会得到充分考虑”。(49)U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at Blue Dot Network Discussion”, October 5, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-blue-dot-network-discussion/.这一方面体现出美国的基建计划对可持续、具有气候韧性的基础设施的专门重视和投入意愿,同时也表明当前在建项目或拟投项目只要愿意采取“蓝点网络”的基建标准,都可以通过贴牌“重建更好世界”(或之后“全球基础设施和投资伙伴关系”)从而在短期内获得较高的融资支持并取得进展。(50)朱旭、韩文超:《“印太战略”框架下美日基础设施合作》,《现代国际关系》2022年第12期,第41页。总之,美国的可持续基建规则体系降低了基建项目的准入门槛,有助于提高融资效率,可为当前在建项目补充资金、重新注入动力,因而直接迎合了东南亚国家可持续基建的资金需求。

另一方面,美国方案中注重通过开发私人投资市场来构建资金支持体系的融资方式也迎合了东南亚国家对可持续基础设施的融资需求。这主要基于以下两方面原因:其一,从预算规模来看,发展中国家经济发展水平较低,面临着基建资金短缺难题。实际上,世界上大多数国家没有足够的公共部门资本用于急需的新基础设施建设或用于更新和维护旧基础设施,而新兴经济体可用于基础设施建设的公共预算甚至更少,因此,除政府支持外必须额外寻求其他资金来源。其二,融资结构不合理,难以支持东南亚国家的可持续基建雄心。当前亚洲发展中国家对于公共部门融资高度依赖,政府融资占亚洲基础设施支出的90%(远高于全球平均水平40%),加上许多国家的公共预算有限,政府支出将难以满足可持续基建需求和填补缺口。因此东南亚各国政府迫切需要采取更多措施,调动大量私营部门参与,从而吸引绿色和可持续融资来予以补充。(51)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, p. 17.美国基建模式以私人融资为主、公共融资为辅,通过调动私营部门资本和发展金融机构进行催化投资实现目标,这一融资方式能够较好与东南亚国家的基础设施需求相对接。

尽管美国的可持续基础设施倡议短期内展现出一些比较优势,不过,美国与东南亚的可持续基建合作在资金、能力、东南亚国家态度等方面还存在诸多不确定性。长远来看,上述因素均有可能制约美国计划的行动效果。

第一,投资虚化。资金是开展海外可持续基建的支柱,美国近两年提出的海外基建规划在资金上规模庞大,而美国当前所面临的筹资困境可能导致其合作构想落实前景堪忧。以“重建更好世界”倡议为例,该倡议宣称向中低收入国家提供支持以在2035年之前帮助其填补40万亿美元的基建资金缺口。而美国当前通胀蔓延、经济恶化,资金筹集上的困难增加了美国的可持续基建投资走向虚化的风险。另一方面,美国的七国集团伙伴的经济形势也不容乐观,普遍的经济下滑和衰退给“重建更好世界”这一蓝图蒙上阴影。实际上,美国政府当局也已经意识到这一点,2022年提出的“全球基础设施和投资伙伴关系”在资金安排上已走向更加务实的路线,该计划拟在五年内筹集6000亿美元,筹资预期较“重建更好世界”大幅降低。

第二,能力不足。中国在基础设施建设领域具有一定比较优势,积累了充足的海外基建经验且拥有更快的基建时间表,同时由于同为发展中国家,中国自身的基建经验也可以直接向其他发展中国家迁移,具有更高的契合度和可靠性。相较而言,美国自身基建发展相对缓慢,装备、经验、技术、人力资源都比较欠缺,且基建效率低下。此外,美国的海外基建具有明显的针对性,多为被动反应,启动晚且进展缓慢。在价格和成本上,中国企业已占据较大市场份额,市场份额本身能够持续转化为成本优势,而欧美公司在基建领域的造价成本较高,在硬件基础设施建设项目竞标中不占据优势。在综合竞争力上,中国的基建能力有着更高的国际认可度。在全球工程建设领域权威学术杂志《工程新闻纪录》(ENR)发布的2022年“全球最大250家国际承包商”榜单中,共有79家中国企业入围(其中8家进入前十强),土耳其以42家上榜企业居第二位,美国位列第三位(41家)。中国上榜企业的平均国际营业额为14.3亿美元,平均国际业务占比为8%。中国工程承包公司的营业额超过第二名西班牙和第三名法国之和,双倍于美日公司之和。(52)ENR, “ENR 2022 Top 250 Global Contractors”, https://www.enr.com/toplists/2022-Top-250-Global-Contractors-Preview.此外,大型基建项目通常投入资金大、建设周期长、资金回流风险高,令不少西方国家望而却步,而中国则更有意愿向对基建有迫切需求的发展中国家进行长线投资。(53)梁海明、冯达旋:《持续提升中国与东南亚国家基建合作的优势》,《中国贸易报》2023年2月16日,第3版。据此,以“重建更好世界”为例,七国集团的海外基建项目一旦进入实操层面,其国内并没有足够的企业和工人支持建设,若进行公正公开的招投标,中国企业中标的概率很大,这反而相当于把“一带一路”延伸到了“重建更好世界”中。

第三,东南亚国家态度不明朗。主要表现为东南亚诸国对可持续基建的需求不聚焦、不稳定。这一方面受制于东盟的能源结构,其能源转型左右摇摆,各国脱碳阻力重重。目前东南亚国家仍然严重依赖以煤炭为主的化石燃料,燃煤电厂占该地区发电量的40%以上,在全球清洁能源转型背景下,煤电的加速退出将加剧本地区的电力系统与能源安全风险。(54)顾佰和、于东晖:《东盟国家新能源发展的机遇和挑战》,《中国报道》2022年第12期,第54—55页。同时,许多东盟国家将液化天然气(LNG)作为由煤炭向可再生能源过渡阶段的替代选择,然而持续的乌克兰冲突使得液化天然气价格波动,加上本地区能源需求的不断增长,综合考量之下东南亚各国可能会延长对煤炭的依赖。东盟秘书长林玉辉(Lim Jock Hoi)曾在第26届联合国气候变化大会上表示,未来5年东南亚至少需要3670亿美元的气候融资来支持其能源计划才能实现所承诺的脱碳目标,(55)Francesca Regalado, “ASEAN Urges Developed World to Lift Climate Financing Over $100bn”, NIKKEI Asia, October 27, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Environment/Climate-Change/COP26/ASEAN-urges-developed-world-to-lift-climate-financing-over-100bn.而能源需求和负担成本同时增加将成为东南亚脱碳努力的最大障碍。另一方面,转向可再生能源生产将比扩建现有基础设施花费更多,而新冠疫情带来的经济衰退也促使东南亚国家倾向于将提振和恢复经济作为优先事项,可持续发展相关目标或因施行条件高、难度大等因素而被置于次要地位或迟滞推进。因此从供需匹配来看,可持续基建或许更多只是美国的单方面愿景,至少短期内在东南亚的扩展空间有限。正如黄氏河(Hoang Thi Ha)在分析近年来美国在湄公河流域的行动时所指出的,尽管美国在战略意图上诉诸“可持续增长”作为抵御中国影响力的重要工具,但是其对高质量基础设施的重视并不总是适合该地区政府和企业的基本需求。(56)Hoang Thi Ha, “Is the US a Serious Competitor to China in the Lower Mekong?”, ISEAS Perspective, No. 37, May 3, 2023.

六、结语

可持续基建合作已成为美国加强与东南亚国家关系的新动向。自2016年至今,美国先后提出一系列面向东南亚的可持续基建合作倡议,相继经历了前期试探、逐步推进和系统集成3个阶段。在合作领域上,美国对于能源基础设施关注和投入最多,主要通过资金支持、标准设定和技术与数据支持推动其可持续基建外交。气候变化与联合国可持续发展目标的引导、新冠疫情后的经济复苏以及乌克兰危机之下的能源转型推动了东南亚国家对可持续基础设施需求的增长。拜登上台后重新重视可持续发展,通过内外联动加大可持续基础设施投入和对外援助力度以及与“一带一路”竞争提升其可持续发展国际引领力。美国可持续基建政策的运作方式也有其特点,在制度设计上注重发展战略对接和调动次国家层面合作,在倡议执行环节注重信息公开和价值观嵌入。在推广策略上,美国主要通过议题联结、话语塑造、盟友动员、规范操纵塑造和强化其在东南亚的可持续基建体系。美国的可持续基建计划在融资方面呈现出一些新意,短期内将对东南亚国家产生一定吸引力,然而长远来看,双方的可持续基建合作在资金、能力、东盟国家态度等方面还存在诸多不确定性,行动实效可能受到制约。

美国在东南亚的可持续基建动议是冷战对抗思维指导下制定的合作计划,其在融资方式和绿色转型导向上均对东南亚国家具有一定吸引力,同时美国对于可持续基建标准制定权的抢占和争夺也将对中国企业形成潜在的标准壁垒,这些均有可能对中国“一带一路”倡议的实施产生一定冲击和负面影响。随着中美战略竞争走向深入,两国对外基建援助路线也必将各自扬长避短,继续展开激烈博弈。不过,中美两国在基建领域仍然存在合作可能。一方面,中国长期在发展合作中保持开放态度,并且自美国提出海外基建倡议以来,中国政府也已在多个外交场合表明合作意愿。如2022年2月,时任中国外交部长王毅在《上海公报》发表50周年活动的视频致辞中敦促华盛顿与中国在亚太地区共同构建“开放包容、创新增长、互联互通、合作共赢的大家庭”,而不是让该地区成为两国对立冲突的角斗场。他还表示,“中方对美方参与共建‘一带一路’倡议和全球发展倡议持开放态度,也愿考虑同美方‘重建更好世界’倡议进行协调,向世界提供更多的优质公共产品”。(57)《王毅向“上海公报”发表50周年纪念大会发表讲话》,中华人民共和国外交部网站,2022年2月28日,http://bbs.fmprc.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/bmdyzs_673629/xwlb_673631/202202/t20220228_10646168.shtml。

另一方面,近年来中国也致力于提升自身软实力,在推动基础设施高质量发展上有所作为,从之前侧重于大型基建等“重资产”项目到未来更多聚焦“轻资产”,强调绿色、健康、数字化等领域的合作。2021年9月,习近平主席在第76届联合国大会上宣布中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展,不再新建境外煤电项目。(58)《习近平在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话(全文)》,新华网,2021年9月22日,http://www.xinhuanet.com/2021-09/22/c_1127886754.htm。中国在同年发布的《“一带一路”绿色能源合作青岛倡议》中提到,未来中国与东南亚之间的绿色能源合作将成为区域能源合作的重点。(59)《〈“一带一路”绿色能源合作青岛倡议〉发布》,中华人民共和国中央人民政府网站,2021年10月19日,https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/19/content_5643582.htm。2022年11月,中国与东盟共同发表《关于加强中国—东盟共同的可持续发展联合声明》,提出“加强在新能源技术开发应用、绿色投融资、能力建设等方面的合作,推动能源转型和产业结构升级……建立中国—东盟清洁能源合作中心,实现低碳经济发展和绿色可持续增长”。(60)《关于加强中国—东盟共同的可持续发展联合声明(全文)》,中华人民共和国外交部网站,2022年11月12日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202211/t20221112_10973110.shtml。此外,中国也在出台绿色产品标准认证、基础设施建设绿色化等相关标准,为“一带一路”国际合作提供更清晰、更具体的绿色标准,有力推动相关项目的落地和实施。(61)许勤华:《携手共建一带一路》,人民网,2021年1月20日,http://theory.people.com.cn/n1/2021/0120/c40531-32005382.html。

因此,面对美国的可持续基建倡议及行动,中国一方面应当正视其存在、予以积极关注并借鉴其优长为己所用,另一方面也应在寻求共赢合作上寻找突破口。中国需要深入研究美国及其盟国和伙伴国家正在推进和塑造的基础设施建设方面的原则、标准和倡议,同时与东南亚国家在具体基础设施项目合作中探讨标准和规则,与国际通行做法和实践相契合,在具体合作中积极塑造相关领域的国际规则,(62)仇朝兵:《美国“印太战略”下的基础设施合作及其对中国的意涵》,《国际经济合作》2022年第2期,第27页。同时,也要努力探索更多务实合作空间,为中美两国及印太地区带来更多长远利益,共同促进区域和平、稳定与繁荣,加快推进实现联合国可持续发展目标和愿景。