基层政府治理创新的发生路径——基于111个案例的定性比较分析

刘颜俊,宋宸宁,周礼为

(北京大学 政府管理学院,北京 100871)

一、问题的提出

2021年,党中央《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“进一步推进基层治理创新”。基层的微小创新可能成为突破性治理变革的基础[1]1-22。诸如“枫桥经验”“最多跑一次”等基层治理创新经验,逐渐纳入基层治理制度体系中,并在全国得到推广。然而,实践中缺乏创新实质、需求匹配不足、无法长期存续的“伪创新”现象也十分普遍[2]。那么,卓有成效的基层政府治理创新究竟怎样才会发生呢?

已有研究发现,政府自身的治理难题和上级压力会促使其寻求创新;较高的区域发展水平和舆论支持能够为政府孕育创新的环境土壤;充分的资金投入、智力资源和社会参与则为创新实施提供资源保障。这些研究多从创新动力、环境和资源等单一维度解释政府创新的产生,或实证检验某种因素与政府创新间的关联,然而这些因素间究竟存在何种引发政府创新的组合路径,尤其对基层政府而言,学界仍缺少系统的讨论。

本研究以2019—2022年B市H区平安建设创新项目评审活动的111份申报项目为研究对象,采用清晰集定性比较分析(crisp-set Qualitative Comparative Analysis, 以下简称csQCA),对基层政府治理创新主要影响因素间的配置组合(configuration)进行探索,以此揭示创新发生的不同路径,并以典型案例探究不同路径的内在机制逻辑。本文发现,内部创新驱动、外部创新驱动、区域发展水平、舆论支持、社会参与、智力资源和资金支持是可能影响基层政府治理创新的七个主要因素,这些因素可组合出“动力主导—外部驱动”“环境资源—社会参与”“资源主导—智力资源”三种创新路径。其中,当基层政府面对强大的外部驱动力时,即使创新环境与资源较差,也可能产生治理创新;若基层政府拥有较好的舆论支持环境,或较高的区域发展水平和内在创新动力,那么当政府拥有广泛的社会参与资源时就能有效开展治理创新;如果基层政府的内部驱动较强,区域发展和舆论支持水平较高,且资金充沛时,便能借助智力资源开展高质量的治理创新。

不同于技术、制度与社会变迁等宏观视角的分析,也不同于针对单一创新诱发因素的探讨,本文提供了一个中观层面的,整合动力、环境、资源三重视角的地方和基层政府创新的解释理论,揭示了创新发生的条件配置和不同路径。本文结合QCA构型分析和典型案例,丰富了QCA方法在国内政治学与公共管理领域中的应用。

二、文献综述与理论框架

(一)文献综述

政府创新常被视作政府治理中新要素的引入。早在1969年,Walker便提出政府创新是政府采用新项目、新政策和新模式的过程[3]880-899。陈雪莲和杨雪冬也将政府创新视作政府应用新措施、新方法及新制度解决具体问题的过程[4]91。然而,政府创新并不要求创造新的治理要素。正如熊彼特所指出,创新是原始生产要素通过重新排列组合形成新生产方式的过程[5]149-159。因此,政府治理的创新性既可以是引入全新的治理要素,也可以是对既有治理要素的重组。

政府创新的根本目的是通过治理变革提升政府效能。麦克劳克林等指出,政府创新不仅包含创新性,也包含有效性[6]7。俞可平也认为,政府创新要能提高行政效率、创造公共价值、增进公共利益[7]。判断政府创新有效性的重要标准,是创新项目能在时间和空间上存续或进一步发展[8]。一言蔽之,政府创新的有效性可通过可持续性与可扩散性来检验。因此,本文认为政府创新是政府为回应环境与危机,通过引入理念、技术、制度等方面的新治理要素或重组既有治理要素,实现治理效能提升的实践,包含创新性和有效性两个层面的内涵。

政府创新何以发生?已有研究的回答多集中于动力、环境和资源三个角度。创新动力是创新发生的起点。罗杰斯指出,创新始于察觉到某种问题或需求的存在,继而刺激人们创造出解决问题或满足需求的创新举措[9]118。早期研究多从宏观结构性变迁中寻找政府创新的动因,全球化、科技革命及其带来的社会治理挑战被视作创新动力的主要源泉。近来研究更突出政府的主体性,关注来自政府内部和外部的创新驱动力。中央或上级的号召与要求、本辖区内的社会发展问题、政府内部的自觉创新诉求等因素成为推动政府创新的重要动因[10]。

外部环境对于创新也至关重要。创新环境是有利于(但不直接驱动)创新发生的各类外部条件,包括制度空间、物质条件和社会支持力量等因素[11]。由于我国基层政府所处的制度空间较为稳定,区域间发展水平和社会支持水平的差异性更受学者关注。

政府创新同样离不开充分的创新资源。开放创新理论(Open Innovation Theory)认为,把知识、经验、人才等资源,用一种流程方式应用到组织内部,能够驱动组织创新的产生[12]54。智力资源、资金和社会参与是政府创新赖以实现的主要资源。孙萍等发现资金支持、智力资源是引发高水平地方政府创新的关键因素[13]。陈朋基于中国地方政府创新奖的研究发现,公众参与也会对政府创新产生重要影响[14]。

本文认为,动力、环境或资源等对政府创新虽然重要,但其影响是非线性的、相互作用的,因而创新发生的因果路径是多样的。当前研究或聚焦于单一因素的影响和作用机理,或笼统地纳入若干因素进行定性案例分析,缺乏对多因素间关系和配置组合如何塑造政府创新不同生成路径的构型分析(configurative analysis)。因此,本文综合主要的政府创新影响因素形成理论框架,采用QCA方法,探索多种主要影响因素如何配置可以促进政府创新,并利用典型案例分析不同但等效的创新组合路径的内在机制。

(二)理论框架

基于既有文献,本文提出一个由创新动力、创新环境和创新资源三部分构成的政府创新解释框架。创新动力是创新项目的起点,为基层政府带来创新原动力;良好的创新环境是保障创新实践顺利开展不可或缺的外部条件;充足的创新资源为基层政府提供多样化的创新工具(见表1)。

创新动力主要包括:(1)内部驱动。内部驱动是源于地方政府的创新动力。地方政府开展治理过程中所面临的社会发展问题、政府内部的自觉创新诉求都被视作政府创新的内部驱动力。(2)外部驱动。政府创新的驱动力不仅来自政府内部,也来自外部。吴建南等学者所提出的外部压力—内在压力二元分析框架便对此作出清晰的区分界定。中央政府和上级政府的号召要求、政策试点都是典型的外部驱动力[15]。

创新环境主要包括:(1)区域发展水平。Boyne等发现,一个地区的发展水平与地方政府创新行为正相关[16]419-435。较高的区域发展水平有利于激发民众产生新的治理需求,从而推动政府治理的变革和创新。我国东部地区各类政府创新数量高于中西部地区的事实说明这一效应在我国同样存在[17]。(2)舆论支持。社会支持水平往往体现为社会舆论。舆论压力有助于遏制领导的随意决策,充分的舆论支持能够增强创新项目的持续性与稳定性[18]。舆论支持与媒体报道息息相关。媒体对政府创新项目的关注,能帮助民众充分了解创新项目,也使政府能及时掌握舆论走向与民众需求[19],克服创新过程中的阻力。

创新资源主要包括:(1)社会参与。公众对政府创新项目的直接参与有利于项目实施。高翔发现,对地方创新项目参与程度更深的公民更倾向于正面评价项目的有效性,因此更加支持项目的实施[20]。(2)智力资源。高校、研究机构等智力资源承担着知识创新、传播和应用的重要任务,在国家创新体系中发挥重要作用。而基层政府属地内的高校和科研院所也可通过适当合作渠道发挥出专业优势,为基层治理创新提供科学的政策建议。(3)资金支持。资金支持是政府创新的重要资源保障,充足的资金投入能够提升政府的创新容错力,使基层政府更敢于进行创新尝试[21]221-247。

三、研究设计

(一)研究方法

本文采用定性比较分析法对基层政府创新的发生路径进行研究。该方法是一种案例导向的构型分析方法,通过运用集合论和布尔代数方法进行组态比较,分析条件变量与结果变量的因果关系,反映变量间非线性、非概率性、不可相加性的因果联系,探索因果等效性和多样性特征[22]49-57,常被用于研究复杂诱因案例的模型提炼与理论构建。本研究更关注条件变量是否存在,因此,将条件变量与结果变量均设置为二分变量,采用清晰集定性比较方法(csQCA)。在使用QCA检验政府创新的发生路径后,本文将使用典型案例揭示创新路径的具体因果过程。

(二)案例选择

本文从B市H区平安建设创新项目评审活动中获取案例库。为保证研究结果的时效性和现实指导性,本文选定2019—2022年H区各街镇申报的111个创新项目为研究对象,使用文本分析法将项目申报材料中的文本内容转换为条件变量和结果变量的编码,建立QCA分析数据库。

(三)变量设计与操作化

1.结果变量界定

本文以“基层政府治理创新是否发生”作为结果变量(Y)。如前所述,政府创新需以 “创新性”和“有效性”为判断标准。“创新性”方面,本文参照既有研究,以是否引入新的治理要素(X1)或是否存在治理要素的新组合(X2)为标准。案例提及“引入技术、理念、功能、制度、组织、信息、人财物、资源”等新的治理要素,将X1编码为“1”,否则为“0”。案例提及“技术、理念、功能、制度、组织、信息、人财物、资源”等治理要素的重新组合,将X2编码为“1”,否则为“0”。“有效性”方面,通过考察创新项目是否具有可持续性(X3)或可扩散性(X4)来测量。通过互联网搜索相关新闻、实地走访及咨询项目参与人员,了解创新项目仍在运行,将X3编码为“1”,否则为“0”。通过互联网搜索其他地区也存在此类创新,将X4编码为“1”,否则为“0”。根据公式 Y=(X1∨X2)∧(X3∨X4),(1)其中,“∨”表示逻辑运算“或”,而“∧”表示逻辑运算“且”。“创新性”和“有效性”需同时成立才被认为发生了基层政府治理创新(Y=1)。

2.条件变量界定

根据前文理论框架,参考既有文献的变量操作化方式,结合本文所选案例集的数据可得性,将各条件变量的编码方式设置如下。

(1)创新动力维度。内部驱动:案例材料提及“根据地区特点”“利用地区资源发展”“为解决问题或困难”“满足治理需要”等涉及解决治理问题、推动地区发展、提高或新增公共服务的内容,编码为“1”,否则为“0”。外部驱动:案例材料提及“按照文件或上级部门要求” “为落实政策”“由上级选定为试点”等涉及上级要求、宏观政策的内容,编码为“1”,否则为“0”。

(2)创新环境维度。区域发展水平:H区根据城市建设发展程度将29个街镇划分为建成区、大院地区、城乡接合部地区和北部地区。(2)参考《H区统筹城市环境建设管理工作考核评价办法(2022年修订版)》。其中,大院地区和建成区发展水平较高,将这类街镇编码为“1”,其余街镇编码为“0”。舆论支持:根据是否有媒体对创新实践进行报道判断,将申报材料中提及媒体报道,以及通过互联网检索出创新项目报道的案例编码为“1”,否则为“0”。

(3)创新资源维度。社会参与:案例材料中提及居民参与、与地区单位合作、社会组织参与、购买第三方专业服务等内容,编码为“1”,否则为“0”。智力资源:如果案例所在街镇内存在985和211高校、科研院所、科技园区三类智力资源中的任何一类,则编码为“1”,否则为“0”。资金支持:案例材料中提及投入资金情况、场地建设、实物制作、奖励发放、购买服务、系统开发等内容,编码为“1”, 否则为“0”。

四、结果分析

通过对111个创新项目申报材料的文本分析,并查阅相关资料对缺失信息进行补充,形成本文的原始数据表。在定性比较分析的操作中,频数阈值决定了纳入分析的条件组合路径需具有的最小个案数,根据总案例数确定频数阈值为2;一致性反映的是具有特定前因或前因组合且显示出相同结果的案例比例,设置为0.8[23]393-420。

(一)单变量必要性分析

在探究发生结果变量的条件变量组合前,需要先对单一条件变量做必要性分析。使用fsQCA3.0软件,得到7个条件变量(包括正、反变量)的必要性分析结果。

由下页表2可知,7个条件变量的覆盖率均达到较高水平,表明条件变量均对基层政府治理创新的发生具有较好的解释力。但他们的一致性都未达到0.8,也反映出7个条件变量单独作用对推动政府创新发生的必要性和充分性均较弱。据此,可得出命题1。

表2 条件变量必要性分析

命题1:内部驱动、外部驱动、区域发展水平、舆论支持、社会参与、智力资源和资金支持等因素均不能单独构成基层政府治理创新发生的必要条件和充分条件。基层政府创新的发生并不能由单一条件变量导致,需要通过多个条件变量的组合才能实现。

(二)多个条件变量的组态分析

QCA方法会得出“复杂解”“中间解”“简约解”三种结果。“复杂解”不考虑现实中未发生的情况,“简约解”考察了所有“逻辑余项”,常用于分析导致结果发生的核心条件,“中间解”能兼顾运算结果的有效性和简约性。本研究将“中间解”和“简约解”中均出现的条件变量定义为核心条件,将仅存在于“中间解”而“简约解”中未出现的条件变量定义为边缘条件,用拉金的逻辑路径表对结果进行整理,绘制组态分析表。

如表3所示,引发基层政府治理创新的条件变量组态有12种(P1—P12),一致性均大于0.8,说明以上组态对结果的发生有较强解释力。总覆盖率为0.69,说明以上组合路径占了基层政府治理创新案例的69%。总一致性为0.984,反映出符合以上组合路径的案例中,98.4%发生了基层政府治理创新。根据表3结果,可得出命题2。

表3 条件变量组态分析

命题2:根据核心条件可分为3种条件组合路径:以外部驱动为核心条件的“动力主导—外部驱动(S1)”型;具备一定创新环境时,以社会参与为核心条件的“环境资源—社会参与(S2)”型;以智力资源为核心条件的“资源主导—智力资源(S3)”型。

五、基层政府创新路径的案例分析

(一)“动力主导—外部驱动”路径

“动力主导—外部驱动”路径包含了“中间解”的6条组态(P1—P6),其核心条件是外部驱动,能够有效解释59.8%的案例。典型案例是派出所“两站”建设,(3)“两站”指综治中心平安建设工作站和派出所社区警务工作站。包括XYL街道2019年项目、XSQ街道2019年项目、HD街道2019年项目、WQ镇2020年项目、SZ镇2020年项目。

这5个案例都是重新组合了平安建设工作与派出所警务工作两项治理要素,且经过两三年的运转,“两站”建设持续完善,提高了公共服务质量和效率,符合政府创新的创新性与有效性要求。5个街镇的创新资源和环境存在明显差异。XYL街道的所有条件变量都具有较高水平。其余四个街镇中,在创新环境方面,HD街道经济社会发展水平较高,XSQ街道接近建成区发展水平,SZ镇、WQ镇为乡镇地区,发展水平较低;XYL街道、HD街道的创新项目得到了媒体报道,其他三个街镇缺少媒体关注。在创新资源方面,XYL、HD和XSQ三个街道邀请高校参与社会治理,联系地区行业委员、律师专业调委会等第三方机构协同治理,SZ镇和WQ镇并无相关社会参与活动;XYL街道和HD街道辖区内有211、985高校,XSQ街道辖区内有国家级技术研究中心等科研机构,SZ镇、WQ镇缺少这类智力资源;5个街镇在“两站”建设的房屋租赁、站内设计装修、第三方运维等方面均有资金支持。

创新资源和环境迥异的多个街镇之所以均完成了“两站”建设治理创新,其关键在于都面临强大的外部驱动力。2019年,H区要求各街镇推进“两站”建设。该政策明确了基层街镇“两站”建设的标准,对各街镇产生了强大的外部压力,促使其开展创新以完成上级要求。外部驱动引发基层政府治理创新的核心逻辑在于:上级要求及宏观政策本身具有创新性;基层政府有落实上级政策要求的绩效压力;此类创新路径是决策者实现风险阻力最小化和机会最大化的最优之选。综上,创新环境与资源相对较差的几个案例,可得出命题3。

命题3:“动力主导—外部驱动”路径更适合创新环境相对欠缺、创新资源较不足的基层政府。从上级政策等外部驱动条件中挖掘创新点,更利于此类基层政府的治理创新。

(二)“环境资源—社会参与” 路径

“环境资源—社会参与”路径包含了“中间解”中的5条组态(P7—P11),其核心条件是“社会参与”与特定条件的组合,包括 “社会参与*内部驱动*区域发展水平”以及“社会参与*舆论支持”,(4)“*”表示不同条件变量同时存在。该路径能够有效解释29.9%的案例。该路径在创新环境和动力方面存在两种条件组合:具备较高的舆论支持水平,或同时具备较强的内部驱动和较高的区域发展水平。关键是,以上两种条件组合均需配合较充分的社会参与才能引发治理创新。典型案例有WSL街道2021年的“平安HX商圈治理中心”项目、QH街道2021年“党建引领老旧小区治理‘一核五联3+3’模式探索”项目、XSQ街道2022年“小小交警队:推行1+3+N模式破解学校门前交通安全难题”项目。

从创新动力看,三个案例均有很强的内部驱动。 WSL街道为保障大型赛事场馆及周边安全,需要优化平安联防工作;QH街道面临老旧小区治理难题;XSQ街道则需解决交通安全隐患顽疾。从创新环境看,作为建成区的WSL街道区域发展水平较高,QH和XSQ街道是城乡接合部,发展水平较低,但三者均获得媒体报道,有充分的舆论支持。在创新资源方面,三个街镇的资金投入和智力资源存在差异,但都有活跃的社会参与。WSL街道通过联合商圈商户,将单位门店纳入平安联防工作,发动员工志愿者,为平安建设扩充人员储备。QH街道通过改选议事委员,规范选人用人标准,由民主投票选出居民认可的代理人,吸纳社区治理专业人才,建立专家委员会等方式扩大社会参与。XSQ街道与学校、交警支队三方联动,吸纳学生成立“小小交警队”,发动家长志愿者,共同维护校园周边交通秩序。

“环境资源—社会参与”路径以两种条件组合体现出创新维度间的互动:当辖区经济社会发展水平较高,居民将产生更多治理诉求,成为引发创新的内部驱动,同时也更愿意参与创新项目;媒体关注将增加居民对创新项目的认知,产生居民动员效应。社会参与作为此种路径核心条件的内在逻辑是:社会参与为基层政府提供了新的治理要素,满足创新性要求;有利于政府辨识创新着力点,保障了创新项目的有效性;有利于达成社会共识,减少基层政府创新中产生的社会矛盾。由此,可得出命题4。

命题4:如果基层政府拥有较好的舆论环境,或同时具备较高区域发展水平和内部创新驱动,充分的社会参与资源便能有效促进治理创新的发生。

(三)“资源主导—智力资源”路径

“资源主导—智力资源”路径仅包含“中间解”中的1条组态(P12),其核心条件是“智力资源”,且需要满足内部驱动、区域发展水平、舆论支持、资金支持4个边缘条件,该路径能够有效解释17.2%的案例。典型案例有BTPZ街道2019年“5G新型智慧社区”项目、ZGC街道2022年“智慧消防生态圈”项目。

从创新动力看, BTPZ街道面对社区复杂的治理环境,需利用科技手段提高社会治理能力,ZGC街道则需提升消防工作水平,降低火灾发生率。从创新环境看,两者的区域发展和舆论支持水平都比较高,两个案例也都获得了媒体广泛关注。从创新资源看,两个街道的资金投入充分,但社会参与情况有所差异。BTPZ街道项目申报材料中未提及社会参与情况。ZGC街道则与地区单位“RX咖啡”、平安建设科技联盟成员单位合作,鼓励中小学生创作艺术作品并成为消防安全宣传员。

两个街道治理创新的核心要素在于智力资源。BTPZ街道辖区内有多家985、211高校,ZGC街道辖区有多家科研院所。BTPZ街道将5G通信技术、人工智能(AI)、大数据、物联网(IOT)和云计算等技术应用于治安防范、垃圾分类、养老看护、安全宣教等领域。ZGC街道建设高楼应急安全逃生智联系统,成为全市首个启用该系统的试点单位。智力资源作为核心条件的内在逻辑是:高校学术关注和科技支撑,为创新项目提供了充分的理论指导和技术支持;智力资源作为新治理要素时,较易获得媒体关注,有利于创新扩散,使创新项目易满足创新性和有效性要求。据此,可得出命题5。

命题5:“资源主导—智力资源”路径更适合创新动力来自内部驱动、区域发展和舆论支持水平较高、资金投入较充分的基层政府。相对于前两类创新路径,该路径以智力资源赋能治理创新,更易产生高质量甚至首创性的创新项目。

六、结论

基层是国家治理的基础单元,基层治理创新有机会成为国家治理体系重大变革的起点。本文基于B市H区平安建设治理创新的案例集,使用定性比较分析,揭示出可能催生治理创新的三种条件组合路径。其中,“动力主导—外部驱动”路径说明,即使基层政府的创新环境与资源相对不足,当面临来自上级政策压力的创新驱动时,也能从中挖掘创新点,形成治理创新。“环境资源—社会参与”路径表明,如果政府有充分的社会参与资源,那么当政府的舆论环境较好,或政府辖区发展水平较高且具备较强创新内驱力时,便可能引发治理创新。“资源主导—智力资源”路径表明,当有着强烈的内在创新驱动、具备较理想的区域发展水平和舆论环境且资金支持较充分时,基层政府可利用智力资源开发出高质量的治理创新项目。

本研究表明,基层政府治理创新的生成并没有单一模式。强烈的改革创新动机、良好的经济与社会环境、独特的创新资源均可能在不同条件情景下激发基层政府的创新潜力。基层政府须以自身独特的创新优势为突破口,着力营造匹配性条件,从而找到适合自身的创新路径。在未来,政府创新研究应更多关注政府创新的“在地性”,对创新路径进行更丰富的组态分析;拓展至对更高层次的县、市政府创新的分析;也可精进混合研究设计,尤其是深入、细致地追踪因果效应的机制性过程,从而进一步完善政府创新的理论建构。