系统观念指导下企业合规全过程实施路径研究

邹鹏 陈颖

收稿日期：2023-07-18

基金项目：

国家社会科学基金重大项目“民事司法程序现代化问题研究”（21&ZD205）；国家法治与法学理论研究项目专项任务课题“基于区域一体化发展的地方立法协作困境及其出路”（19SFB5005）。

作者简介：

邹  鹏，男，山东济宁人，博士，华东政法大学涉外法治研究院研究员。

陈  颖，女，江苏南通人，博士，上海市闵行区人民检察院检察官。

摘  要：

企业合规全过程实施包含有规可依、有规必依、违规处置三个环节。在有规可依环节，存在企业合规管理机制尚未正式入法、企业没有建立合规体系的问题；在有规必依环节，存在企业及其经营者法治意识不够充分、企业对规则不够熟悉以及中小企业难以负担合规成本的问题；在违规处置环节，存在行政监管合规激励、形式合规激励以及刑事合规与行政监管合规衔接的实施的问题。鉴于此，以系统观念为指导，完善企业合规全过程实施的路径包括加强企业合规领域的系统性立法、推动企业加深思想认识，完善合规管理系统性实施以及提高战略思维，推动企业合规激励制度系统性完善等三个方面。

关键词：

系统观念；企业合规全过程实施；有法可依阶段；有法必依阶段；违规处置阶段

中图分类号：D924.3

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2023）06-0088-12

市场经济是法治经济，在某种程度上也是风险经济。对于企业来说，参与市场博弈竞争，难以避免要承担经营风险。广义上，经营风险分为客观和主观两个层面。所谓客观经营风险，是指企业在经营中因市场的不确定性，包括交易主体、标的、价格、外部环境、交易活动等因素可能面对的损失。譬如，因外部形势变化，原本确定的出售价格可能偏高，无法获得预期收益导致经营损失。所谓主观经营风险，是指企业及其工作人员在经营中基于错误动机而实施违法行为导致的法律追责引发损失。例如，企业行贿，根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》），应当追究单位和个人责任，实行双罚。市场经济越是规范，法制越是健全，理论上客观性风险就越小，但因为企业及其经营者追求利润过程中可能在思想上、认识上出现问题，所以主观风险可能提升。习近平总书记指出：“民营企业和民营企业家要筑牢依法合规经营底线，弘扬优秀企业家精神，做爱国敬业、守法经营、创业创新、回报社会的典范。”企业作为市场经济最有代表性的组成个体，其合规经营从小处来说是保障自身安全、发展，从全局来说涉及经济高质量发展，涉及社会稳定。新发展阶段，企业在应对风险过程中更加关注全过程管理，这为企业合规提出新的指向。党的二十大报告指出：“必须坚持系统观念。”系统观念作为习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，对国家和社会治理具有重要的指导作用，必须贯彻好、运用好其中的观点立场方法。坚持系统观念，探索企业合规全过程实施路径具有积极的现实意义。

一、企业合规全过程实施的内涵

从企业经营的角度来看，合规是企业为预防、控制和应对各种法律风险所采取的一种管理机制。从本质上讲，合规是一种公司治理方式，是企业为实现自身利益的最大化，在進行业务管理和财务管理的同时，所进行的一种风险防控机制。最大限度地避免或者减少合规风险，是企业合规管理的基本目标[1]34。合规可以作为状态，也可以作为行为理解。状态语义中的合规，是指企业在符合法律规定情况下的运行形态；行为语义下的合规，是指企业经营行为符合法律规定。行为语义下的合规是实现状态语义下合规的前提，状态语义下的合规是行为语义下合规的导向。状态的合规需要“有规可依”，行为的合规则强调“有规必依”。在有规可依和有规必依之外，企业一旦真的出现违规活动，还需要通过特定的违规处置方式予以矫正和引导，进一步形成覆盖状态和行为的违规处理机制。行为和状态反映主体的存在方式。企业合规要切实发挥作用，需要在有规可依、有规必依和违规处置三个环节都要有所反映。这三个环节即是企业合规的全过程实施。

（一）企业合规的前提环节：有规可依

从字面上看，合规（Compliance）具有“遵守规则”或“遵循法律规定”的含义。无论是怎样的合规计划或合规管理体系，无非要达到督促企业在经营过程中遵守法律法规的效果[2]48。实现企业合规状态，首先要明确掌握“法”的范畴。合规之“规”的范围不限于国内法与商业伦理规则，还可能涵盖公司业务所能触及的其他国家或国际性组织的法律或规则[3]121。企业合规涉及的法律理解为广义法律，分为国家法、民间法和国际法与比较法三个维度。国家法是指国家法律及其他规范性法律文件，党内法规、政策、地方性法规和规范性法律文件。民间法是指涉及企业经营的行业惯例、商业惯例、内部治理规范体系等。国际法与比较法是指企业在经营过程中因约定或其他原因适用外国法、国际公约、国际条约等。违反不同类型的法律，应当承担相应责任和不利后果。

有规可依是企业合规实践的目标与前提。在法律尚未涉及的领域，不存在合规与否的判断。在市场领域的各个环节制定国家法、形成民间法或适用外国法与比较法，从意图来看都是利用法律的指引、评价、教育和惩治等作用，避免不当的经营行为损害各方权益，维护市场秩序，推动经济发展。审视企业合规中的“有规可依”可以从两个视角来展开：其一为企业视角，作为经营主体要增强合规经营意识，熟悉各类规范。特别是熟悉国家法律规定，因为违反国家法律所要承担严重的负面后果。要在内部治理层面构建规范体系并有效实施，使内部治理规范与国家法衔接。其二为国家视角，国家主管部门贯彻党的经济工作方针，在推动市场经济法治化发展过程中要完善各领域、各环节立法及其适用，维护经济活动平稳有序，抵御违法违规经营所带来的局部和系统性风险。由于“有规可依”环节更反映出全局性、基础性、先导性的特殊性功能，所以需要企业和国家共同推动其立法。

（二）企业合规的重点环节：有规必依

有规必依是企业合规重点的环节，是风险预防理念在企业经营中的贯彻和体现。在全面依法治国战略背景下，市场经济是法治经济的理念得到充分彰显，关于市场治理的国家法、民间法比较完备。企业合规凸显的问题首先就是不合规，不遵守经营领域已有的国家法、民间法以及国际法和比较法。其中，违反民间法、国际法和比较法主要承担经济上的负面后果，如违反通常行业惯例导致的经营口碑下降，影响经营效益等。违反国家法则要承担更为严厉的不利后果，如行政处罚乃至刑事处罚。从消极的角度来看，企业合规是指企业为避免出现违法违规行为，防止或减轻因违法违规而遭受的各种损失所建立的公司治理体系[2]49。有规必依是企业为了避免违规被罚，降低内耗，减少损失的一种管理策略，主要涉及企业内部和企业外部两个方面。

在企业内部方面，有规必依要求企业内部治理侧重遵守国家法以及根据国家法制定的内部治理规范。例如，企业必须遵守《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）对内部治理结构的规定；遵守《中央企业合规管理指引（试行）》《商业银行合规风险管理指引》《保险公司合规管理办法》《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》等对特定类型企业内部治理结构的规定；同时要遵守公司章程、内部规章等企业自行制定的规范。此外，企业内部治理也要符合公序良俗和行业惯例、经营准则等。

在企业外部方面，有规必依要求企业作为市场主体经营过程中遵守国家法、民间法、国际法与比较法、商业活动准则、商业惯例、职业道德等。企业合规是为了防范合规风险而建立起来的管理机制。所谓合规风险，是指企业因没有遵守法律、规则和准则而可能遭受法律制裁、监管处罚，并可能遭受重大经济损失和声誉损失的风险[2]49。企业身处不确定的市场环境，面对风险是正常的。但法律、法治可以发挥固根本、稳预期、利长远功能，降低不确定性带来的风险。只要企业依据规范，依法办事，就可以降低风险；如果违反规范，则要承担相应的后果，包括承担违法违规责任和遇到更大概率的经营损失。

（三）企业合规的核心环节：违规处置

在有规可依、有规必依之外，企业合规最为核心的实践在于违规处置。在全面依法治国的背景下，在建立现代企业制度导向下，企业治理必须贯彻法治理念，严格依法依规。不论是外部行为抑或内部治理，一旦违法违规或违反其他有关行为规范，就会让企业受到经济损失甚至法律制裁，严重者甚至折戟商场。如果有规可依、有规必依环节实施得力，违规现象就会大幅减少。但是，受到利润驱使、经营压力，管理者法治理念淡薄、外部环境制约等因素影响，企业经营违规现象依然存在，其违规涉及法律法规、政策、商业准则、行业惯例、职业道德等多方面。特别是违反法律法规，严重者需要承担行政和刑事责任，受到财产罚和自由罚处罚。这种处罚对于企业及其经营者来说十分严重，甚至丧失经营资格。在当前国内主要矛盾变化形势下，也容易引起衍生的社会问题，存在潜在的社会安全和稳定的风险隐患。

如果将企业合规简单地理解为遵守法律，合规也就无新意可言。因为不管是自然人，还是法人，遵守法律本来是主体社会行动的底线[4]24。企业出现违规经营行为，其合规的意义在于激励和改善经营和治理活动，获得新的发展契机。企业建立了合规管理体系，可以得到行政监管部门的宽大行政处理，或者受到较为宽大的刑事处理[2]50。通过行政监管合规、刑事合规、反制裁合规等三方面合规机制，避免严峻的行政或刑事制裁让企业一蹶不振，导致企业前期积累付诸东流。以合规建议反向规制，推动优化企业治理结构，形成更具风险抵御能力的治理体系，从而在后续经营中更加稳健，实现自身发展。违规处置方式是企业合规最为核心的环节，也是公权力介入最为广泛深入的环节。如何构建整改方案，何种情况、程度可以减少甚至取消行政或刑事制裁，需要更为完善的规范体系和指引。企业是市场经济主体，更是关系社会发展稳定的组织体。企业关乎的并非只有投资者权益，还涉及企业员工的切身利益。简单的依法严惩虽然能够产生一定的震慑作用，但与当前经济社会发展的形势并不完全匹配。围绕中心，服务大局，坚持系统观念，持续优化营商环境，最为有效的方式之一就是完善企业合规后端机制建设。发挥企业合规的优势和作用，对于推动企业完善治理结构，建立现代企业制度实现高质量发展具有重要意义。

二、企业合规全过程实施存在的问题

企业合规作为一种治理理念和实践，在当前经济活动和企业治理中已经发挥重要作用，为优化营商环境，推动企业内部治理完善提供支持。但是，在这一机制实施过程中，其三个环节存在相应的风险和隐患。坚持问题导向、守正创新，把握各环节存在的问题成因，以便更好地推动企业合规从体系化角度实现高质量发展。

（一）有规可依环节存在的问题

规范是应对不确定性风险的依据，企业在规范许可的范围内经营最为安全，能够保障自身合法权利不受侵害。有规可依包含两个方面内容：一是企业经营涉及的国家法、民间法、外国法与比较法规范等相对完备。在企业经营涉及的领域中，代表性的经济关系应当有专门的国家法予以调整，或者有比较成熟的民间法予以规制，制度留白较少，足以清晰地用制度定分止争。在涉外经营过程中，国际条约、公约和外国法律制度应当比较完备，避免出现争议缺少解决纠纷的依据。二是企业合规机制需要建立健全。我国行政监管部门采取了一种行政主导型合规推进方式，以行政指南、指引或者行政规章的形式要求企业建立合规机制[1]47。例如，设立合规团队、定期对合规风险予以评估、完善内控制度、合规尽职调查以及合规性决策等。这些合规机制与法律法规衔接，构建完整的有规可依体系。在实践中，有规可依环节整体上实施稳健，但机制还不完善，主要表现在两个方面：

1.企业合规管理机制尚未正式入法

企业合规作为一种治理机制，在推动企业高质量发展方面具有重要作用。我国通过行政主导机制来推动企业合规管理体系的建构，即通过强制合规、合规评估和合规报告等监管措施督促企业按照要求构建合规管理体系，对未按照要求构建合规管理体系或在合规管理体系构建方面存在违法的企业，采取行政處罚等手段来加以纠正[5]85。但作为一种机制，企业合规管理尚未正式入法，主要以政策、部门规定以及司法机关发布的典型案例等形式为指导。例如，《商业银行合规风险管理指引》《中央企业合规管理指引（试行）》《最高人民检察院发布涉案企业合规典型案例（第四批）》等文件。目前关于企业合规的规范性文件适用于特定事项、特定领域，不具备普遍适用性，其权威性、影响力、强制力相对有限。虽然能够产生导向性功能，但实际成效却参差不齐。立法位阶比较低造成企业合规管理制度只能针对特定群体产生作用，制约了企业合规管理制度的效果。

2.企业没有建立健全合规体系

目前企业合规的激励机制在国内尚未形成法律条文，仅是从政策和行业规范性文件予以安排，因此，对于大多数企业来说企业合规并非必选项。企业经营首先是获利，在有了交易活动可能性后才会考虑法律风险及其应对。企业合规管理包含丰富内容，也会给企业形成新的成本。除中企和部分大型国有企业因主管部门要求外，其他企业特别是民营企业主要根据实际需要，如海外经营所在地区的要求、交易对方的要求、企业形象要求等设置合规管理体系，展现企业良好形象，难以产生实质性作用。即使是国有企业，在建立合规管理体系过程中，国有企业通常只是制定一种较为空泛的合规管理规范或员工行为准则，而没有针对企业的性质、合规风险重点领域以及关键的风险点，建立有针对性的合规防范体系[1]40。对于中小企业来说，守法经营的理念相对比较牢固，但合规管理的思维还没有形成，机制还未建立。

（二）有规必依环节存在的问题

有规必依是法治得以建立的基础，也是保障企业经营权益的屏障。企业合规管理要求企业遵守规则，可是，在企业经营过程中，受到经营者自身的不足、外部环境制约，对利益的过度追求等多方面问题影响，违反规则是难以避免的。一旦违反规则需要承担相应的责任，承受一定的不利益。概括来说，企业在有规必依方面存在的问题表现在两个方面：

1.企业及其经营者法治意识淡漠

市场经济给予企业无限发展机会，抓住商机能够实现适当甚至可观的利益。但是，一些企业及其经营者因为自身法治意识不够充分，对规则缺少尊重和敬畏，追求投机和不当利润铤而走险。即使明知法律禁止，依然违法从事经营牟利活动。近年来，单位行贿、环境污染、知识产权侵权、商品质量、劳动用工、偷逃纳税等涉及企业合规案件屡见不鲜，集中反映出企业和经营者在法治意识、法治理念方面的问题。实现企业经营有规必依，首先要有依规办事的意识，这是推动企业合规经营乃至市场经济法治化的重要前提。

2.企业对规则生疏导致经营风险

市场经济是法治经济，各类规范涉及企业经营的各方面。规范可以为企业经营行为形成确定性指引，但前提是企业要熟知规范。现实中，企业违规经营的行为并不少见，既有违反国家法，也有违反商业活动准则、商业惯例、交易习惯等民间法的情况。某种意义上讲，规则的疏密与企业可能面临的制裁风险成正比[3]121。这并不是说规则越稀疏越好，制度空白只能造成更大的不确定性风险。有规可依是最为稳妥的治理基础，遵守规则有利于企业抵御风险，但前提是企业必须了解规则，掌握规则进而遵循和适用规则。由于部分企业法治意识淡薄以及法律的专业性、复杂性等原因影响，企业对于很多法律不熟悉、不了解，导致在经营中出现违规行为而遭受损失。

3.中小企业难以负担合规管理成本

我国政府对企业合规管理体系的重视，始于金融企业，后逐渐被推广到所有中央国有企业[1]34。从比较法角度来看，国外企业合规主要针对大型企业，中小型企业实施企业合规管理则较少。从实用主义角度来看，中小企业一旦出现合规领域风险损失，运用复杂的合规管理整改的成本可能远远高于关停重建成本。在采取统一合规管理标准背景下，中小企业“船小掉头快”，繁杂的合规监督措施可能使中小企业不胜其烦，还不如一关了之，从头再来[4]26。高额的整改成本使中小企业采取合规管理的积极性不高。但中小企业却是市场经济的重要组成部分，对经济高质量发展产生不可替代的重要作用。如何调动中小企业合规管理的积极性需要深入地探索。

（三）违规处置环节存在的问题

企业合规的违规处置环节涉及激励机制的实践，是一种法律上的“宽宥”。从行政监管合规激励来说，通过企业合规整改，减弱行政处罚力度。从刑事合规角度来说，通过合规管理，能够实现刑事免罚。法律的权威在于责任追究，免除责任或减弱责任需要充分的法定理由和情理事由。如果适用责任宽宥不当，将影响法律的公平公正及社会秩序。从这个意义上说，企业合规违规处置环节成为整个企业合规体系中最受关注的内容。实践中，违规处置环节存在三个方面的问题：

1.行政监管合规激励机制存在的问题

行政监管是企业经营最直接、最广泛、最有影响的监管。一旦企业因违法违规遭受行政处罚，对于其经营活动、声誉机制、发展走向等产生负面作用，严重者甚至会取消企业从业资格，退出市场。因此，发挥行政监管合规激励制度具有重要意义。在行政監管合规激励机制中，企业可以通过建立合规来作无责任抗辩或者通过行政和解来减轻或免除行政处罚[5]84。具体到国内实践中，行政监管合规激励主要是通过科处罚款，来免除更为严厉的行政处罚[1]41。以财产罚代替其他惩罚是行政监管合规的主要措施。中国监管机构对有些领域的违规企业所科处的行政处罚越来越严厉，特别是所科处的罚款数额越来越高[1]41。在许多情况下，高额的罚款足以让企业陷入生存困局，无法继续经营。因此，许多中小型企业对行政监管合规并不买账，因为与其承担高额罚款不如重新注册开设新企业。

我国监管部门在对企业违法违规行为进行监管调查和行政处罚过程中，基本上还停留在“通过处罚来威慑潜在违法者”的阶段[1]41。发挥法律的震慑作用无可厚非，但高额的财产罚对于从事经营活动的经济体来说影响极其严重。即使行政监管合规给予企业宽大处理，拟通过财产罚替代更为严苛的惩处，但这种替代是否适用于企业的发展，能否实现经济领域的“惩前毖后，治病救人”目标，需要深入的研究。对于某些追求高额利润的大型企业来说，即使是严厉的财产罚对其并不一定产生实质性影响，反而将高额财产罚作为自身违法违规获取更高利润的对价，通过形式上的合规整改继续从事违法违规经营活动。行政监管合规激励反而成为其继续从事不当行为的防卫性要素。事实上，出现违法违规企业“花钱摆平问题”的监管漏洞。这些行政监管合规激励机制实施方面存在的悖论需要关注和思考。

2.刑事合规激励机制存在的问题

企业合规，基本的含义是遵守法律，遵守刑事法律的要求称为刑事合规，刑事合规是企业合规的底线。现阶段人们对企业合规所关注的不完全是企业是否遵守法律，而是刑事政策上对企业合规所予以的激励，即企业合规具有一定的出罪或者免除处罚的机能[4]24。从当前企业合规现实来看，刑事合规激励是最受关注的领域。该领域比较集中的问题体现在三个方面：

首先是刑事合规激励的合法性存在质疑。从有规可依角度来说，刑事合规激励在我国没有明文法律依据。实体法上，合规激励并没有在刑法中得到肯定，没有成为一个法定的出罪或者减免刑罚的事由；程序法中，通过合规计划而附条件的不起诉也得不到刑事诉讼法的支持[4]24。刑事合规激励的操作缺少法律上的正当性，仅从政策角度获得支持，合法性需要进一步说明和论证。尤为需要注意的是，刑法三大基本原则强调罪刑法定、平等适用和罪责罚相一致。刑事合规激励在定罪量刑对犯罪嫌疑人存在开放性，在一定程度上与刑法三大原则存在相左。确定刑事合规正式的合法性是推动刑事合规乃至企业合规发展的前提，这需要通过法学理论、法律制度构建进一步予以应对。

其次是刑事合规激励可能削弱刑法的震慑力。现代刑法对企业（单位）犯罪的规制在数量上从无到有、从寡到多，处罚力度也从弱到强，反映了现阶段立法对企业犯罪秉持的是严格规制的刑事政策立场[4]25。但是，刑事合规激励则倾向于对涉案企业和经营者网开一面，从宽处理，“治病救人”的立场十分明显。刑法极为重要的功能“惩前毖后”定位在企业刑事合规激励中如何体现，似乎存在模糊性。企业承担刑事责任的依据为其行为的社会危害性。行为一经做出，危害就会产生，否则为中止犯、未遂犯，不承担或承担较轻的刑事责任。如果企业通过合规管理达到罪轻或者无罪的程度，对企业及其经营者可能是利好与宽待，但对企业不法行为侵害的法益应当如何交代，如何体现刑法的威慑性和震慑力，如何体现公平正义进而维护社会秩序特别是经济活动的秩序，需要制订系统的方案。

再次是涉案单位与人员的处理存在争议。我国刑法规定的双罚制的前提是单位构成犯罪，个人基于单位犯罪构成个人犯罪，适用刑法。学术观点认为，在单位犯罪中，如果单位不构成犯罪，个人是不构成犯罪的。在此种传统的观点支配下，一些地方对企业合规改革关注的往往不是企业，而是企业成员，以企业成员的涉罪轻重决定是否适用合规考察的相对不起诉[4]27。实践中，存在企业控制人基于自身免罪或罪轻的意图争取企业合规整改的情况，这种立场下产生的企业合规容易流于形式，事实上，企业并未真正建立合规制度，整改活动主要是为了让企业控制人免于处罚或承担相对较轻的刑事责任。这一问题涉及企业控制人切身利益，属于权力集中、资金聚集、资源富集领域，不止不利于企业发展，还容易滋生隐形腐败和新型腐败。

3.刑事合规与行政监管合规衔接存在的问题

涉案企业合规改革不仅是一场司法改革，更是一场社会综合治理改革，既离不开公安机关、人民法院的积极参与，也需要行政监管部门的全面配合。在涉企刑事案件的办理过程中，刑事执法机关需要在企业行为定性、企业案件侦查、合规整改监管和验收、制定专项合规计划等诸多方面得到行政监管部门的配合和支持[6]104。刑事合规激励与行政监管合规激励之间的衔接机制还需要进一步完善。

首先是刑事合规与行政合规在程序衔接方面存在问题。作为涉案企业合规改革主导者的检察机关与对企业负有规制义务的行政执法机关分属不同的系统，并无行政隶属关系，行政执法部门并没有配合刑事执法部门参与企业合规案件办理的法定义务[6]110。检察机关和行政执法机关在案件侦查、合规动议、合规整改计划监督等方面的职权衔接不够清晰，影响合规整改效果。

其次是在实体法的层面，合规对企业刑事和行政责任的减免作用没有被确认，“双轨执法体制”下的企业合规改革难以保障合规激励的有效性[6]111。实践中，司法机关和行政执法机关独立执法，按照职权和程序各自实施处罚。虽然处罚形式和内容不同，也一定程度上构建了惩罚抵消的机制，但在处罚不抵消的情况下，不同主体实施的处罚对于企业来说都是成本和损耗，影响十分严重。行政处罚领域强调“一事不再罚”，原本具有广泛共识。但企业合规领域执法主体横跨司法、行政两个类别，双方没有协同执法履职的法律依据和国家级政策引导，各地实践中难免出现“一事多罚”“刑不罚行罚”的情况，损害企业发展主动性和积极性，对营商环境优化也产生负面效果。优化刑事合规与行政監督合规衔接机制，在程序和实体上做出完善，是推动企业合规发挥作用，真正实现企业管理领域“惩前毖后，治病救人”的关键机制。

三、系统观念指导企业合规全过程实施完善的路径

习近平总书记在党的二十大报告中强调“只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”系统观念是指导我们前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进事业的科学思想方法。企业合规是一项内涵十分丰富、涉及面广泛、影响深远的业务，自身蕴含多个环节和多元内容。做好企业合规，降低企业合规风险，既有助于企业高质量发展，更是推动经济社会高质量发展，实现人民群众对美好生活向往的重要保障。坚持系统观念，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系。以习近平法治思想为指导，全面把握企业合规各环节、各领域，聚焦企业合规全过程实施完善路径提出对策和方案，具有积极的现实意义。

（一）加强企业合规领域的系统性立法

系统性立法是系统观念在立法领域的贯彻，指在局部和全局、宏观和微观、特殊和一般多个方面进行立法。系统性立法聚焦整体性、协调性、协同性，要求立法能够覆盖各方面的代表性社会关系，清晰确定权利义务和程序，有效预防矛盾纠纷。当前企业合规有规可依方面已有一定基础，但客观上也存在比较明显的空白。加强企业合规领域的系统性立法，运用系统思维和法治思维来优化有规可依这一环节，使企业合规有着扎实的基础，非常必要。

1.推动企业合规入法

企业合规在西方国家得到相对广泛的实施，其重要的保障性前提在于法律规定。美国1991年《联邦量刑指南》明确企业实施合规后的刑罚减免制度。这为美国企业合规的广泛推行提供支撑。在我国，由于企业合规主要停留在政策和行业规范中，从规范性文件的效力来说相对较弱，影响也比较有限。在全面依法治国背景下，推动企业合规发展首先要给予其合法性，并且是最强的合法性。合法性意味着正当性、规范性和权威性，能够产生强制力。推动企业合规管理机制入法入规，尤其是转化为法律，利用国家法律的权威引导企业合规全面融入企业治理。立法技术上，可以探索編制倡导性法律，坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分听取企业合规关联各方意见，结合当前建立现代企业制度导向设计法律制度方案。推动调研开展《中华人民共和国企业合规管理促进与保障法》起草工作，明确企业合规的目标、主体、机制、权力、义务、责任、保障、程序等主要内容。明确企业合规管理为企业治理的必要环节。在法律框架下，制定部门规章、地方性法规、司法解释等其他规范性法律文件，构建企业合规管理法律体系，使企业合规管理有法可依，使其具有法律权威，更好地实施和落实。

2.构建适应中小企业的企业合规管理机制

中小企业是市场经济的重要组成主体，在国民经济运行体系中发挥不可替代的作用。在中小企业经营过程中，合规风险不容忽视。但是，由于目前合规管理成本比较高，一般中小企业难以负担。因此，企业合规管理在国内中小企业治理过程中还没有充分发挥作用。中小企业虽然经营规模处于相对不大的阶段，但从长远和一般发展形势来看，任何大企业都是从中小企业发展而来。我们强调优化营商环境，其中一项十分重要的内容就是服务好中小企业。把握中小企业发展规律，坚持风险意识，运用法治思维和法治方式推动中小企业发展，应当发挥企业合规管理的独特作用。加强企业合规系统性立法，要把握好特殊和一般的关系，要侧重中小企业合规管理的特别需求，特殊条件、特定环境等因素，专门针对其情况设计立法方案。建议通过部门规章、司法解释、政策和主管部门规范的规范性法律文件形式对涉及中小企业合规管理内容作出明确规定，在企业合规管理法律框架下设定专门服务于中小企业合规的规范体系，化繁为简，减少成本，聚焦重点，为中小企业降低经营风险，取得合规激励提供正当性依据。

（二）推动企业加深思想认识，完善合规管理系统性实施

企业合规作为比较法移植的法治方案，从西方国家引进中国后，需要从认识和行为两个方面实现认同、接纳和实施。全面依法治国使企业经营更加法治化、规范化、正规化，但部分企业出于各种各样的原因，依然存在并且已经发生合规风险。从成因上说，这既有思想认识问题，也有实践当中的体制机制问题。思想是行为的先导，引导企业加深依法治企的思想认识，坚持系统观念，以普遍联系的观点来完善企业合规管理的实施，把握好主要矛盾和次要矛盾，有助于企业在有规必依阶段更好的实施企业合规，抵御合规风险。

1.增强法治意识，加强依法治企

依法治企是实现依法治国基本方略的需要，是市场经济的需要，也是现代企业管理的需要。树立依法治企的理念，就是要在企业内部养成自觉尊重法律、维护法律权威、严格依法办事的思想意识[7]。在社会转型期，许多企业短期内积累大量财富和生产资料，实现“一夜暴富”，这诚然有把握商业机遇的原因，但也确实存在企业及其经营者法治意识淡薄，利用转型期的监管空白实施违法违规行为追求不当利润的问题，对整个社会主义市场经济秩序产生负面效果。企业主责经营，运用法治保障经营。从这个角度来说，经营是主要矛盾，法治保障是次要矛盾。但是，随着市场经济法治化的发展以及对接国际市场需要，法治保障能够应对经营活动、环境的不确定性风险，逐步成为特定方面的主要矛盾。增强企业法治意识，使企业在认识上、思想上意识到法治对于自身利益保障的重要作用，服从法治权威，这是推动企业依法经营、依法治企的思想性前提。在思想性前提之下，加强企业法治文化建设，坚持依法治企，完善内控制度，安排专人负责，明确责任机制。这是企业合规管理落实的制度性前提。在思想上加深认识，在制度上完善安排，是企业合规管理落实的支撑。

2.加强普法宣传教育

企业在经营中涉及的风险，从根源上说是来自对利益的追求。在合法合理、符合法治精神和规范的情况下，追求利润是可行的、必要的，也是法治所保障的。但是，现代法治框架下市场经济所能提供的信息互换、交易机会、资源匹配、预期利润和发展预期是有限的，追求超额利润甚至巨额利润存在很大的风险。高风险高回报具有一定的合理性，但需要具备合法性前提。市场经济发展不断加速，作为保障的法制体系建设也在不断发展，各类法律规定也在不断增加和完善。推动企业开展合规管理，首先要企业了解法律，熟悉法律，掌握法律，能够有效利用法律保障自身合法权益，避免产生违法成本。要将普法宣传教育和增强企业法治观念结合。坚持创新思维，利用信息化技术、融媒体技术和传统宣传方式结合，开展多元宣传活动增强企业普法宣传教育的实效。要将普法宣传教育与合规建设有机结合，在合规中实施法治宣传教育，言之有物，按理说法，提高法治宣传教育的指引、规范企业经营活动的功能。国家、地方主管部门要在贯彻落实普法规划过程中着重对企业加强普法宣传和合规宣传，使法治、守法、合规理念在企业能够获得广泛认同。

3.改善企业合规管理成本

西方国家在企业合规管理方面形成了比较全面系统的机制。在企业合规管理的理念引进国内后，其基本模式根据中国企业发展实际需要进一步丰富和完善。但是，西方国家企业合规主要针对大型企业，因而其成本负担是具有保障的。对于中国来说，许多中小型企业并不需要特别复杂的企业合规内容，同时也无法负担过于高昂的合规成本。因此，我国企业合规应当考虑在成本设计上的改善，坚持系统观念，把握特殊和一般的关系。对于大型企业，可以参考西方国家的成熟经验，结合本国国情做出制度设计，甚至可以进一步强化合规整改任务要求。对于中小型企业，应当结合其特殊性，根据企业发展需要，从优化营商环境角度予以特殊政策和规定，形成契合不同类型企业需求的合规管理模式，使成本在企业能够负担范围内，降低消耗，为企业发展提供增量的制度性支持。

（三）提高战略思维，推动企业合规激励制度系统性

企业合规激励机制的意义在于为企业后续的发展提供一种更加积极的可能性，这是坚持系统观念，把握好当前和长远、主要矛盾和次要矛盾的重要探索和机制。党的二十大报告强调：“推进改革发展、调整利益关系往往牵一发而动全身。”推动企业合规激励机制，正是“牵一发而动全身”，是涉及经济社会发展乃至人民美好生活、社会稳定等许多重要方面的制度设计。回应目前存在的问题，要深入贯彻系统观念，以习近平法治思想为指引，坚持以人民为中心，通过深化改革与制度创新突破桎梏，释放法治红利，服务经济高质量发展和中国式现代化。

1.深刻把握處罚内涵，以效果导向系统性完善行政机关合规激励

目前行政监管合规激励主要通过运用罚款方式替代更为严峻的行政处罚，这种做法在西方国家也比较普遍。但是，近年来受疫情影响，我国许多企业资金压力不断增大，一旦资金链断裂，企业将陷入经营困境，甚至无法持续正常经营。特别是在强调营商环境优化的导向下，行政机关对违规违法企业“一关了之”固是不妥，但“一罚了之”也不是最为理性的决策，甚至会产生更为严重的消极后果。行政监管合规原本是希望用相对更轻的处罚与企业合规整改形成对价，发挥法治教育、指引等作用，从而为企业发展提供新出路。如果不掌握好罚款方式、力度、后果，机械执法很容易使财产罚引发企业运行的受阻甚至关停。在这种情况下，企业合规整改即使能够完成，已经丧失基本意义，反而会让企业不信任甚至抵触合规整改，甚至引发进一步的社会问题。

应当深刻把握行政处罚内涵，特别是立足以经济建设为中心，聚焦营商环境优化，经济高质量发展为引导，将处罚理解为推动企业整改的方式，体现“惩前毖后、治病救人”的原则。行政机关应当坚持系统观念，通盘考虑对企业作出罚款决定后果，企业合规整改的效益以及企业经营实际。发挥立法先导性功能，运用建章立制方式，优化合规整改机制的惩罚成本的设计，使处罚力度与企业合规整改效果相适应、相匹配、相协调，“治病救人”切实得到彰显。建议出台专门的行政法规，就行政监管合规的处罚方式、整改方式、效果监督、实施程序、管理和监督主体、监督对象、组织和保障等作出规定，使行政监督合规在法治轨道上更好地发挥作用。

2.提高法治思维和底线思维，把握刑事合规激励的重点领域优化制度设计

在刑事司法中，罪刑法定原则、罪责刑相适应原则的底线固然不应逾越。企业犯了罪，原则上也应当承担相应的责任，犯了重罪，还需要付出高昂的代价。但是，影响刑事责任轻重的情节是开放的，承担刑事责任的方式也是多样的，其中包括了相对不起诉、免除处罚等非刑罚处理方法。现行刑法和刑事诉讼法虽然没有专门的企业合规或者刑事合规的概念，法律层面对合规或者刑事合规激励制度缺乏体系性的立法支持，但仍然具有倡导和激励企业合规的制度空间[4]31。在发挥刑事合规制度的优势和作用的过程中，首先要坚持法治意识，特别是底线意识，不能突破法治、刑法底线。在此基础上，通过系统观念优化刑事合规，形成更有效的合规整改效益。

一是坚持底线意识，严守法治边界。全面依法治国要求严格执法，公正司法，但是首先要求有法必依，违法必究，这是法治安定性、权威性的保障。在推动企业刑事合规过程中，既要注意到刑事合规整改的重要意义，但更要意识到法治的底线是清晰的，规范是明确的，责任是清楚的，特别是在刑事法律领域，三大原则不容违背。开展刑事合规，必须在现有刑法、刑事诉讼法框架下开展。特别是对于惩罚的变化，必须于法有据，事出有因。要运用好法律解释，但是要坚持应用法治需要的正当性解释，而不是随意对刑法的规定、制裁做出开放性解释。坚持底线意识，是体现全局观念和系统观念的支撑，不能为了企业整改和发展而挑战法治底线，破坏既有法治体系的确定性、权威性、稳定性。因此，不论企业合规如何发展和变革，首要的原则就是要坚持法治底线，不能随意突破现行法律的规定。若确有必要，应当通过法律的“立改废”，发挥立法先导性作用，重大改革于法有据，始终让企业刑事合规处在法治轨道运行。

二是把握企业刑事合规激励的重点有的放矢。企业刑事合规之所以引人关注，其要点在于对刑事责任的开放性处理。对于企业来说，还存在单位和个人“双罚制”的协调。坚持系统观念，就要贯彻习近平总书记“一方面要加强调查研究，准确把握客观实际，真正掌握规律；另一方面要坚持发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地观察事物，妥善处理各种重大关系。”[8]的指示精神，在深入调研基础上，全面把握企业、企业负责人、企业员工之间的关系，特别是妥善处理企业和企业负责人的责任关系，避免企业负责人利用合规整改机制以企业承担处罚成本为理由实施投机脱罪，损害企业和员工利益，引发社会问题。原则上，企业合规是为了避免企业自身合规风险而建立起来的治理体系，尽管它有时会使企业高管获得利益，但从本质上不是“保护企业高管”的管理机制。有时为维护企业的最大利益，实现企业责任与员工责任的有效切割，企业甚至还要对直接实施违法违规行为的高级管理人员进行纪律惩戒，将其交给执法部门和司法机关予以处理[2]59。建议主管部门出台针对企业刑事合规整改更为细致的规范和指引，对整改的对象、范围、内容、程序、机制，特别是对企业和企业负责人承担责任的平衡予以更加清晰的规定。回归立法目的，体现刑事合规作为政策的战略意图，发挥法治的规范性、一般性优势，引导企业刑事合规整改从政策话语转化为严格的法治话语，既要让整改发挥作用，又要让惩治发挥效用，让“惩前毖后，治病救人”目标得到充分体现。让刑事合规整改的制度性支撑更加立体、全面、细致。

3.坚持“两手抓、两手赢”，以系统观念协调发挥行政和刑事合规激励优势

对于企业违法违规行为，存在着行政监管和刑事追诉这两套调查和处罚体系。在很多案件中，这两套体系的运行既可以是承前启后的，也可以是齐头并进的。当然，并不是所有违反行政监管法律的企业不法行为，都被认定为刑事犯罪行为。对于企业的违法违规行为而言，行政监管机构的行政调查和行政处罚属于常态化的行为，只有少数案件最终转化为刑事案件[1]41。目前，行政监管合规与刑事合规在惩罚方面协调性、衔接性存在短板，其消极后果在于难以实现企业合规制度通过合规整顿提升企业内部治理水平从而实现企业发展的目的。在全面依法治国背景下，在以高质量发展为导向的经济环境下，坚持系统观念，运用法治思维和法治方式，以“两手硬、两手赢”为目标，把握不同合规的规律、目标和侧重，协调发挥行政和刑事合规激励优势具有必要性和可行性。

一是系統观念下的“两手抓”。行政监管合规与刑事合规各有侧重，各有目标，惩罚方式也有差别。从差异的原因分析，在于企业违法违规社会危害程度的不同。受到行政处罚的企业其违法违规行为的社会危害性低于受到刑事处罚的企业。在推动行政合规与刑事合规两个方面的制度建设和实施过程中，要把握住两者的差异。同时，我们还要关注行政监管合规整改和刑事合规整改的差异。基于危害性的不同，合规整改内容和方式也有所区别。行政机关合规整改要和企业受到的惩罚相匹配，探索用“真诚有效”的整改来替代高额的经济处罚。刑事合规整改则需要更加慎重，整改作为替代和削减刑罚的方式，如何抵消、溶解、替换，需要有更加精密、权威、正式的规定。不论是行政合规还是刑事合规，都需要加大研究和总结力度，形成科学的制度方案。都需要从政策话语、政治话语逐步转化为法治话语，通过正式的、比较高层次的规范性法律文件予以确定，在制定规范性法律文件的过程中，进一步明确两者的关系，使两者的协调性、协同性以法律法规规章等形式体现。

二是系统观念下的“两手赢”。“两手赢”表现在两方面：首先是通过制度建设，使行政监管合规和刑事合规实现自身目标。行政监管合规的目标是在企业行政违法治理的过程中，纳入合规从宽、合规整改的制度设计，激励企业调整内部治理结构，去除隐藏于经营方式和商业模式中的风险根源，建立起专门化的行政监管合规体系，激活自我监管能力，培育合规文化，有效预防行政违规违法行为的发生[6]116。刑事合规的目的则在于通过重建企业合规制度实现罪轻、不捕、无罪等效果。两者的目标决定了两者合规建设必须有所侧重。前者更侧重于优化内部治理机制，完善内部监管，为后续长远发展提供内生合规动力。后者则立足于刑事处罚的要求，认罪悔罪，作出赔偿补偿挽回损失，承诺并实施高水平内部合规整改，减少再犯可能性，降低社会危害性，赢得罪轻、不捕乃至无罪认定。行政监管合规与刑事合规需基于不同目标的合规整改要求形成独特的话语体系，使自身更为顺畅地运行。其次是行政机关合规与刑事合规制度的衔接。在两类合规目标相一致的前提下，行政监管合规与刑事合规应当聚焦共同的目标：企业的改善与长远发展，形成制度的协调与衔接。坚持系统观念，从推动企业高质量发展角度，创新理解“一事不再罚”原则。对于行政和刑事处罚并行的，可以做出并罚，从推动企业改过自新角度减少惩罚力度。对不追究刑事责任的，特别是企业做出整改、补救、挽回法益的，应当适度减少行政责任追究。在惩罚上遵循“一减俱减，此长彼消”原则。这样能够避免机械的“双罚”“多罚”“重复罚”，在法治框架下善待企业，宽严相济，实现企业合规制度的初心。

四、结语

党的二十大报告指出：“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业。”企业合规制度作为目前国际上获得普遍适用的企业治理机制，是现代企业制度的重要组成部分。企业合规是对传统意义上将企业单纯视为管理对象的理念的创新，充分发挥企业自身主观能动性，让企业为自己负责，从事先、事中、事后三个环节来守法经营，降低风险损失。建设世界一流企业，要逐步形成世界一流、中国特色的企业合规制度方案。目前国内企业合规制度实施处于初级阶段，许多问题还在摸索与尝试，在理论上依然开展广泛的讨论，针对立法、执法、司法、守法四个方面依然有许多可以探索的空间。贯彻党的二十大精神，坚持系统观念，从企业运行全过程角度来认识、理解和实践企业合规制度，具有重要的现实意义。在新发展阶段，贯彻新发展理念，通过企业合规来推动构建企业治理和发展领域新发展格局，激发各类企业活力，为企业发展创造更多可能性，是推动企业高质量发展的积极创新和探索，也是保障中国式现代化进程的重要支撑。

参考文献：

[1]

陈瑞华.论企业合规的中国化问题[J].法律科学（西北政法大学学报），2020（3）.

[2]陈瑞华.论企业合规的性质[J].浙江工商大学学报，2021（1）.

[3]李本灿.我国企业合规研究的阶段性梳理与反思[J].华东政法大学学报，2021（4）.

[4]孙国祥.企业合规改革实践的观察与思考[J].中国刑事法杂志，2021（5）.

[5]孙春蕾.论作为监管激励机制的企业合规[J].行政管理改革，2021（4）.

[6]李奋飞.涉案企业合规刑行衔接的初步研究[J].政法论坛，2022（1）.

[7]张红习.以企业法治文化促进依法治企[J].化工管理，2008（9）：60-64.

[8]中共中央党史和文献研究院，中央学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育领导小组办公室编.习近平关于调查研究论述摘编[M].北京：中央文献出版社、党建读物出版，2023：41.

（责任编辑：蒲应秋）杨  洋  杨  波，张  娅，王勤美，蒲应秋

Research on the Whole-Process Implementation Path of Corporate

Compliance under the Guidance of System Concept

ZOU Peng1， CHEN Ying2

（1.Institute of Foreign Related Rule of Law， East China University of Political Science and Law， Shanghai， China， 201620; 2. Shanghai Minhang District People’s Procuratorate， Shanghai， China， 310000）

Abstract：

The whole-process implementation of corporate compliance includes three crucial parts， namely， there exist corresponding laws to follow， corporates abide by certain law in the process， and non-compliance disposal under the guidance of law. In the first part， there are problems that the corporate compliance management mechanism has not yet been formally entered into the law， and the corporate has not established a compliance system; in the second part， there are problems that the corporates and their operators are not sufficiently aware of the rule of law， the corporates are not familiar enough with the rules， and the small and medium-sized enterprises are difficult to afford the cost of compliance; In the area of non-compliance disposal， there are problems with administrative regulatory compliance incentives， formal compliance incentives and the implementation of the interface between criminal compliance and administrative regulatory compliance. Guided by the system concept， the path to improve the whole-process implementation of corporate compliance includes the following three aspects： strengthening systematic legislation in the field of corporate compliance to deepen corporate ideological understanding， improving the systematic implementation of compliance management to enhance strategic thinking， and promoting the systematic improvement of the corporate compliance incentive system.

Key words：

system concept; corporate compliance; compliance management; administrative compliance; criminal compliance