中国初中毕业升学体育考试政策的演进特征与推进策略

胡惠芳

我国初中学业水平考试主要衡量学生达到国家规定学习要求的程度,考试成绩是学生毕业和升学的基本依据[1],初中毕业升学体育考试(以下简称“体育中考”)是其中的一个考试科目。体育中考政策是实施素质教育,加强学校体育工作,提高体育课教育教学质量,促进学生全面发展的指导性文件。体育中考政策经过几十年的实施和推进,在提升体育教学质量和改善学生体质健康状况方面发挥着重要的作用。本研究梳理了我国改革开放以来国务院、教育部等部门颁布的体育中考政策文件,分析了社会、经济的不同发展时期对教育的影响,深入探讨我国体育中考政策演进的特征、省思其困境,提出改进策略。

1 基本概念界定

何谓政策?我国学者张金马认为政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南[2]。教育政策是党和国家等政策主体,为了解决特定的教育问题,实现特定教育目标,满足人民教育需求而采取的规范和引导教育相关机构和个人行为的准则和行动指南。初中毕业升学体育考试政策归属于教育政策,是进一步加强学校体育工作,全面推进素质教育的实施而由政府制定的政策文件。[3]体育中考政策按政策制定主体所处的层级可分为中央政策和地方政策,即由中央政府和部委制定出台的有关体育中考政策属于中央政策,侧重于目标和原则陈述,规定隶属的地方政策所应采取的态度、所应遵循的原则;体育中考实施方案属于地方政策,它是由各省、自治区、直辖市等教育行政部门和招生部门以体育中考的中央政策为依据,结合本地情况而制定的具体的行动方案,在目标和原则上服从于中央政策,是将中央政策所规定的目标与任务付诸实施的工具与手段。而政策文本则是政策外在形态上的基本表现。

2 体育中考政策文本的选择

研究所选取的体育中考政策文本均来源于公开的研究数据资料,主要从中央政府相关部委网站和省、市教育行政部门网站搜集。为了保证政策选取的准确性和代表性,按照以下原则对政策文本进行了整理和遴选: 一是发文单位为国务院直属机构和省市教育行政部门,二是直接与体育中考密切相关,三是政策类型主要选取法律法规、方案、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件。最终梳理了有效政策样本中央20份,地方16份(见表1、表2)。

表1 体育中考的中央政策文本

表2 体育中考地方政策文本

研究主要采用内容分析的方法,对遴选的36份1979—2021年体育中考政策文本进行多维度的分析,以期发现体育中考政策文本蕴含的丰富信息内涵。为了对体育中考政策文本信息内容获得质的把握,对体育中考政策按颁布-执行-修订-执行-修订逻辑分析架构,以系统论为指导,沿着体育中考政策调适演进的时间轴,抓住整体与部分发展的矛盾关系进行总体讨论,基于总体对体育中考政策发展的局部进行分析。

3 我国体育中考政策的演进特征

3.1 政策目的:从“增强学生体质”到“推动学生健康促进”

3.1.1 以增强学生体质为目的的体育中考政策

1978年邓小平在全国教育工作会议上提出了人才培养标准,使教育者在德育、智育、体育几个方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。1982年教育部部长何东昌提出了新时期学校体育的指导思想是“坚持三个为主”,即以增强学生体质为主、以普及为主、以经常锻炼为主[4]。明确了该时期学校体育的工作重点,厘清人们对学校体育的认识,促进学校体育工作的开展。1983—1986年国家教委等四部委进行学生的体质调研,调查结果显示学生耐力素质有所下降,体重不足,视力不良率增长,青少年体质、健康状况不佳[4]。为保证学校体育工作的正常开展,促进学生身心的健康成长[5],1990年国务院颁布了《学校体育工作条例》,在第九条中指出:“体育是学生毕业、升学考试科目”[5],文件的颁布为破解学校体育难题提供了法律支持。

1993年国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》指出:“进一步加强和改善学校体育卫生工作,动员社会各方面和家长关心学生的体质健康”[6]。紧接着国家教委对“体育中考”进行了调研,并在1992年颁发了《关于初中毕业生升学考试体育试点工作的意见》,指出:“初中升学体育考试是全面贯彻教育方针,增强学生体质,提高基础教育质量的有力对策”[3]。

1979—1995年,我国的教育以全面发展为主题,增强学生体质为该时段学校体育工作的基本任务。因学生体质的下降促成了体育考试法律的出台,《学校体育工作条例》第一次从法律层面将体育考试确定为法定职责,试图用考试这一杠杆来撬动学生体质的改善,体现了我国政府对学生体质下降的重视和治理的决心。

3.1.2 以加强学校体育工作为目的的体育中考政策

1996年,国家教委体卫司制定了“九五”期间学校卫生工作规划,确定了工作的指导思想:适应时代的变化和学生实际,全面促进学生身心健康,切实提高学生的身体素质和运动技术水平。体育中考从1992年在全国9个省市试点推行,实施效果反馈学生参加体育锻炼的积极性提高了,推动了课外体育活动的广泛开展,促进了体育课的正常化[7],学校体育在学校的地位也得到提升。为了更清楚了解体育中考实施以来学生参加体育运动的情况,1994年国家教委有关部门对有关专家和各试点省市干部进行了调研。1995年国家教委出台了《全国继续试行初中毕业生升学考试体育工作方案》,并在锦州召开“体育中考”现场会,再次明确“体育中考”的目的、意义,确定将继续推行体育中考工作。1997年国家教委印发的《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》指出:“为了进一步加强学校体育工作,全面推进素质教育的实施,为21世纪培养德、智、体全面发展的合格人才,决定自1998年开始在全国逐步实行初中毕业生升学体育考试”[3]。为推进体育中考的实施,2002年教育部下发《关于认真做好2002年初中学生毕业升学体育考试工作的通知》,指出体育中考是加强学校体育工作、实施素质教育的有效措施。

1996—2002年,体育中考政策由点到面在全国推行,“体育中考”初步达到制度化、规模化程度;实施中彰显出加强学校体育工作、改善学生体质的特点与功能;促进了对体育中考目的的重新定位,从以单一杠杆来促进青少年体质的改善,向加强学校体育工作的转变,用事实证明了体育中考政策的可行性和有效性。

3.1.3 推动青少年体质健康促进的体育中考政策

1998年教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出:实施“跨世纪素质教育工程”,整体推进素质教育,全面提高国民素质和民族创新能力,改革课程体系和评价制度。2004年教育部下发《关于认真做好2004年初中毕业升学体育考试工作的通知》指出:“根据‘健康第一’指导思想和不同地域、学校体育工作的实际,研究和改进体育考试内容、方法”[8]。进入新时代,从整个教育事业来看学校体育仍是相对薄弱的环节,学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板问题。2016年国务院印发《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》提出:以“天天锻炼、健康成长、终身受益”为目标,改革创新体制机制,全面提升体育教育质量[8];要求各地要根据实际,科学确定体育中考分值。为加快推进教育现代化、建设教育强国和体育强国的重要工作,把学校体育工作摆在更加突出位置,2020年中共中央办公厅印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》指出:坚持健康第一的教育理念,改进中考体育测试内容、方式和计分办法,科学确定并逐步提高分值。

进入21世纪、教育观经历了从知识观向科学观的转变,并重新厘清了体育中考政策的目的。确立“健康第一”的指导思想,以促进青少年健康为目标,通过改革体育中考考试内容、方法和分值,引导学生加强体育锻炼。并在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志,实现学生的全面发展,体现出新时代体育中考政策的价值追求。

3.2 政策内容:从可行性向科学性与人文性发展

3.2.1 考试内容和项目从“单一”发展到“多样综合”

1992年《关于初中毕业生升学体育考试试点工作的意见》和1997年《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》指出:考试内容依据国家教委颁发的体育教学大纲规定的内容,以反映体育学科对学生的基本要求;针对当前初中学生体质健康存在的普遍问题,结合当地教学条件,选择可量化、易于操作的项目,做到有的放矢[3]。20世纪90年代到2000年北京、上海、浙江、重庆、山西等大多数省市体育中考实施方案的考试内容为体能,由速度素质、耐力素质、力量素质组成,内容单一,多为必考。2000年教育部下发《关于2000年初中毕业、升学考试改革的指导意见》指出:体育应着重考核学生是否具有健康的体质、良好的锻炼习惯、一定的锻炼技能。考核项目的设置应给学生留有选择余地,标准要合理[9]。2000年后我国省市体育中考实施方案中考试内容包括身体素质和技能(见表3),项目构成有力量素质、耐力素质、篮球、排球、足球、武术、体操,在考试项目做了必考、限考、任选的设置,给予学生选择考试项目的权利,学生根据自己的实际情况选择考试科目,体现考试的选择性和公平性。考试实施方案中考试内容的设置从重体能、强调统一的“一刀切”评价方式,向体能和技能的结合,尊重个性和体现公平的自主选择评价方式变迁,传递体育中考政策理念从“唯考而考”向“以考促健”的转变。

表3 2001—2020年部分省市体育中考实施方案中考试内容与评价方式

3.2.2 考试分值逐步增加

1997年《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》指出:“体育考试”成绩必须计入各类升学的录取总分。具体分值除个别有基础、已取得足够经验的地区外,一般应确定在30～45分之间。具体分值由各省、自治区、直辖市教育行政部门确定。2007年《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》指出:逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量。为加快推进教育现代化、建设教育强国和体育强国,2020年国务院颁布《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》指出:改进中考体育测试内容、方式和计分办法,科学确定并逐步提高分值。从1998年到2021年全国各省市体育中考实施方案中考试分值呈增长趋势(见表4),在学生综合素质评价和中考总成绩中的占比不断提高,凸显了体育学科的地位,体现了党和政府非常关心学生的健康,重视学生德智体全面发展。

表4 1995—2021年体育中考分值的变化

体育中考政策的考试内容从单一必考走向多样自选,评价方式从结果性评价走向综合评价,课程分值从30走向100分,推动了青少年文化学习和体育锻炼协调发展,逐步建立科学的体育教育评价体系,促进学生生动、活泼、主动参加体育锻炼。

3.3 政策实施:从试点到全面实施,实现了体育中考制度的确立

1979年上海市崇明中学首先在录取新生时实行加试体育的办法,开启了体育中考的初次尝试。1982年教育部体育司在广西柳州召开体育中考座谈会。此时,全国有上海、山东、河南、辽宁、湖南、北京等6个省、市和广西、福建等省、自治区的5个市决定试行重点中学招生时增加体育考试的内容和标准的要求。1990年2月国务院批准并颁布《学校体育工作条例》规定体育课是学生毕业、升学考试科目。为落实《学校体育工作条例》,1991年广东省、辽宁省锦州市决定,从1991年起,全省初中毕业生升学考试把体育列入考试科目。1992年国家教委下发《关于初中毕业生升学考试体育试点工作的意见》,确定将北京、天津、辽宁、江苏、山东、浙江、广东、湖南、陕西等9省、直辖市作为全国的初中毕业生升学考试体育[3]的省(市),至此拉开“体育中考”作为国家考试的序幕。

1993年3月国家教委下发《初中毕业生升学考试体育工作方案》。各地也根据自己实际情况制订了地方实施方案,当年9个试点省(市)200多万学生参加了考试[7]。至1997年试点扩展至28个省、自治区、直辖市的全部或部分地区实施。1997年11月6日国家教委印发《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》指出:“实践证明,体育考试是全面贯彻党的教育方针、加强学校体育的重要举措,得到了广大教育工作者、学生和家长的认可,取得了良好的导向作用。从2000年开始全面实施体育考试。”[10]2007年5月中共中央国务院《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》明确“全面组织实施初中毕业升学体育考试”[11]。经过这么多年的探索和改革,各地都积累了丰富的经验,建立了适合当地情况的体育考试制度[12]。体育中考从个别探索,到履行法定职责;政策从无到有再到刚性,从管理需要到行为引领。一路走来得到社会各界的认同,体育中考制度俨然成为中国独有的教育制度,引发和调节着学生的体育行为,引导整个社会对学校体育和学生体质健康的重视。

4 我国体育中考政策的困境

4.1 体育中考政策实施方案合理性不足

体育中考政策是由中央的基本政策和地方的执行政策构成。地方体育考试实施方案是围绕中央体育中考政策,根据本地实际情况制定的实施细则。各地教育行政主管部门对中央体育中考政策的理解和解读情况,直接决定政策实施方案的合理性,目前各省市出台体育中考政策实施办法(见表6)存在合理性不足的问题。体育中考实施办法作为微观层面的执行政策,其核心内容是对有关体育中考的考核内容、考核办法和评价标准等的规定,即回答体育中考考什么?标准是什么?怎么考的问题。考试是课程教学目标任务的辅助手段,是用一定的标准对学生的知识、技能和能力进行测验的活动。测量者是否准确选择科学适用的测量工具,一方面会影响考试质量,另一方面也对教学产生不同的导向作用。

(1)体育中考实施方案未切实发挥对体育课程的引导和评价作用。体育考试实施方案制定应考虑到体育中考作为标准参照考试,其考试内容范围的确定必须依据课标。当前我国各地体育考试实施方案中考试内容构成(见表6)与《义务阶段体育与健康课程标准》规定学习体育知识、体能与技能不一致。在考试项目上身体素质所占权重大,技能上主要是田径类和球类,鲜见体操类和民族传统体育类。基于基础教育阶段体育课程教学计划的制定是采用以考定教的方式,易出现考什么就学什么的现象,引发学生厌学心理。因此考试方案内容设置覆盖面窄,不利于引导和评价体育课程教学,也破坏初中与高中体育课程的衔接。

(2)搞“土政策”的附加执行。有些省份体育考试实施方案中将过程性评价设计为初中每一学年专门组织体育统考(见表5)。此种设定一方面加重了学生负担,违背《关于推进素质教育调整中小学教育教学内容、加强教学过程管理的意见》有关:“除初中毕业考试与升学考试两者合一外,逐步取消义务教育阶段任何形式的统考,初中阶段一般不实行会考”[13]的精神;另一方面过程性评价内容与体育课成绩脱钩,与《国家体育总局关于进一步加强学校体育工作切实提高学生健康素质的意见》中关于:“在学生的综合素质评价中,要将学生日常体育成绩、体质健康状况、参加体育活动的表现作为重要评价内容”[14]要求相背离。这样的考试实施方案无疑是对体育中考政策的附加执行,执行政策出现偏差,难以发挥考试引导教学,促进学生全面发展的目的。

表5 2021年部分省市体育中考考试内容与项目

(3)技能评价标准科学性不足。《义务教育体育与健康课程标准》针对水平四技能学习目标是“基本掌握并运用一些球类运动项目的技术和简单战术。评价要点是在比赛中运用所学技战术的熟练程度”[15]。某市篮足考试项目评分标准,篮球运球满分为男生12.1s,女生为13.1s;足球运球满分男生为13.3s,女生为14.9s,这个标准对普通学生而言偏高了,制定者误判了学生已有的技能基础和达成可能性。某市实心球评价标准(男女生实心球重量相同):男生为5.3m (9分)、6m (9.6分)、5m (8.25分),女生为6m(9分)、5m(5.1分),女生标准高于男生。体育中考作为标准参照考试,不偏重区分度和难度,重在评价学生体育课程的学习水平。因此,技能的量化评价标准科学性非常重要,或高或低、忽视性别差异,不利于学生对体育技术的选择和体验,不利于体育课程实施和公平考试;另一方面引发学生选择策略性规避,不选考标准高的篮球足球,而选考容易拿分的排球,这不利于三大球的普及。

4.2 “阳奉阴违”的象征性执行和监控不力

体育中考政策从1992年试行到2000年全面推行,再到2007年《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》指出:全面组织实施初中毕业生升学体育考试。我国体育中考政策全面推行已走过了21年,体育中考政策在执行过程中,仍存在各种问题。

体育中考政策执行中搞形式主义或曲解走样。在访谈中了解到,有些城市、县级教育部门虽统一组织辖域内初三年级进行体育中考考试,但学生体育中考成绩不计入中考总分,与升学脱钩;有的地方教育部门则是不执行体育中考政策,直接将体育中考按满分加入每个初三毕业学生中考总成绩中。这种在政策执行中“只求形似”的做法。

体育中考政策执行中监督不到位。通过访谈,了解到有些城市体育中考考场,发生考官违规篡改考试成绩,现场舞弊现象;有的学校照顾教工子女,本校教工子女体育中考成绩均计为满分。暴露出政策执行中出现部门特权意识和监督不到位的问题。

不执行体育中考政策。我国西部的部分农村学校,贫困地区学校因主客观原因尚没有组织体育中考。

5 完善我国体育中考政策的建议

5.1 正确处理全局和局部的关系,维护整个国家层面体育政策的权威和统一,使各相关政策间配套衔接,避免冲突

体育中考政策是由国家层面政策和地方执行政策构成。国家有关体育中考的政策是大政方针,是必须遵循的准则。地方体育考试实施方案的政策是围绕国家体育中考政策,根据本地实际情况制定的实施细则。但是,由于我国各省市间经济、社会、教育发展不平衡,国家层面的体育考试政策往往只是一些原则规定。各省在政策实施方案的制定过程中,国家层面的体育中考政策只能对地方体育中考实施方案政策实施一般性的影响和制约,在具体措施上只能由各地方去确定,这就导致地方体育考试方案与中央体育中考政策不相呼应。

在制定体育中考政策实施方案时,需要正确处理全局与局部的关系,地方体育中考实施方案不能背离国家层面的相关政策,只能以国家政策为蓝本,提出因地制宜的政策,或者创新性地提出地方政策,但不能背离国家层面的政策相关要求,应维护国际体育中考政策的权威性和统一性。这就需要政策制定者加强对国家政策的研究和政策目标群体的调研,提升政策制定水平,提高制定政策方案的科学性,保障体育中考政策间的有机衔接,避免冲突。

5.2 加强政策研究,调整政策实施方案,提高体育中考政策制定的科学性

体育中考政策作为具体政策,重在解决体育教育的问题和引导学生体育锻炼,引导学校通过体育课程和课外体育活动开展,实现体育锻炼与文化学习相协调,让学生享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志,促进学生的全面发展。由于政策本身的合法性和科学性决定了政策的执行和绩效,因此加强政策研究,提高政策内容本身的科学化水平是其核心问题。

首先,提升体育中考政策的科学化水平,应遵循体育学科的规律制定体育考试实施方案。体育中考政策的科学化,关键是政策内容的科学性,要求政策内容符合体育学科的规律。体育中考制度中的体育考试是标准参照性考试,是依据一定的标准对学生的体育知识、体能和技能进行检验和衡量的活动。考试的标准是体育中考目标的量化、具体化,是对学生进行培养和检验的规格,是对初中阶段学生体育课程学习应该掌握的知识和技能、应该达到的能力水平的质和量的规定。考试标准是观念形态的东西,要通过一定的载体来体现。具体而言,通过体育与健康课程标准、体育教材与考试内容来体现。因此体育中考实施方案的改革应以体育与健康课程标准为依据,根据课程目标来确定考试目标与考试标准,以教定考,以课标和教材定教。

其次,提升体育中考政策的科学化水平,优化体育考试实施方案的考试内容。考试内容是中考政策实施方案的核心内容,即以什么标准来评价学生体育课程的学习水平、加强学生参加体育锻炼的问题。近年来我国的体育中考实施方案重考试内容的效度受到了考生和社会质疑,优化考试内容与项目倍显重要。体育中考考试内容与项目的改革应符合学科特点,体育课程属于程序性知识为主的课程,依据《义务教育体育与健康课程标准》规定:体育与健康课程的教学质量和效果主要体现在学生体育与健康知识的掌握、运动技能的习得、体能的增强和学习行为的变化方面。因此考试内容由运动技能和体能所构成,体育与健康知识并入每学期或学年体育课考核内容中。考试项目数量宜控制在3～4项,即体能2项、技能2项。体能由耐力类、速度力量类组成,同一类设置2～3个项目,同类项目间可相互替代,如耐力类包括:1 000/800 m、200 m游泳、4 min跳绳;速度力量类包括:50m、引体向上/仰卧起坐、实心球、立定跳远;技能由得分类和评分类组成,得分类包括:篮球运球、足球运球、排球垫球,羽毛球、乒乓球推挡球、网球;评分类包括:健美操、武术、体操。体育考试只设置选考项目不设置必考项目,承认学生先天身体素质发展的差异性,给予学生根据自己情况选择考试项目的权利,尊重学生的特长和兴趣,保证考试的公平性。

第三,加强体育中考政策科学化,科学确定评价量化标准,避免标准畸高或畸低。中考政策内容的科学化,要求政策内容符合政策目标群体的实际情况,考试实施方案确定的评价量化指标是否符合政策目标群体的情况,决定政策的效应。各地体能类测试项目的评分标准多参照《国家学生体质健康标准》,历经多年修订,趋于合理。而目前中小学体育运动技能的评价没有一个统一的评价标准,体育中考技能测试时间短,各地技能测试内容有差异,不易参考借鉴,出现评分标准畸高。鉴于此,各地在制定动作技能评价标准时应以引导和激发学生体育锻炼为目的,考察当地学生的实际体质和技能发展情况,依托体育课程进行调研和摸底测试,建立适合当地技能评价量化标准,避免标准畸高或畸低。动作的准确性和协调性是动作技能评价的重要内容,部分运动项目动作的准确性和协调性的评价难以量化,如体操、武术、健美操等,它更多进行的是定性评价,但主观性较大,因此探索采用等级性评价[16]来进行,实现测试内容与教学内容的一致。

5.3 加大中考政策资源的投入,加强监督、建立健全体育中考政策执行责任追究制度

当前,我国体育中考政策实施中因执行资源的不足,出现了降低政策目标或政策执行“折扣”。我国西部农村地区、偏远山区在体育教师、场地和经费等方面存在资源不足,掣肘体育中考政策的执行。因此,体育中考政策执行前,须加大政策执行经费的投入力度。

体育中考政策的执行,须考虑各地实际情况采取因地制宜,分类实施的方法。针对农村、道路不畅的偏远山(或地)区,统一集中考试有难度,基于安全的考虑,适宜采取由各县、市教育行政部门组织考务人员,分组下到各初级中学,通过“送考到校”“送考下乡”[17]的方法,在当地组织学生就近进行集中统一考试,从而破解农村地区体育中考政策实施难的问题。

体育中考政策的执行涉及诸多方面,难免出现执行偏差,须建立强有力的体育中考政策监督体系。体育中考政策的执行,最重要的是要建立独立于执行机构的体育中考政策监督机构,赋予监督机构与其职责相一致的权力,避免监督机构因权力太小而陷入人微言轻的窘境,纠正权力和责任不对称;避免监督主体实际缺位,出现执行机构既当运动员又当裁判员的现象;完善监督制度,做到有章可依、有章必依、违章必究。在一致标准下,加强公开监督力度,减少因人为因素所导致的执行偏差,实行背对背考试,排除权利、关系、人情、金钱等因素的困扰,保证政策的公平性,最大限度地实现政策目标。